Для того чтобы решать вышеуказанные задачи, на сегодняшний день полностью активизирована работа по дальнейшему распространению знаний о международном гуманитарном праве в Вооруженных Силах Российской Федерации путем введения в учебные программы военно-учебных заведений тем по данной проблематике. Предусмотрена возможность привлечения Международного комитета Красного Креста (Красного полумесяца) к распространению знаний и обучению в области международного гуманитарного права в высших учебных заведениях.
В данном контексте актуален приказ министра обороны Российской Федерации от 21 марта 1998 г. № 100, который указывает на обязанность офицеров юридической службы различного уровня «участвовать в организации и осуществлении изучения личным составом норм международного гуманитарного права».
В соответствии с приказом министра обороны Российской Федерации «О правовом обучении в Вооруженных Силах Российской Федерации» от 29 мая 1999 г. № 333 обучение нормам международного гуманитарного права — составная часть боевой подготовки, одно из важнейших средств укрепления законности и правопорядка в Вооруженных Силах Российской Федерации. Знание этих норм включено в правовые минимумы различных категорий военнослужащих.
Указанные нормы изучаются как в мирное, так и в военное время в ходе обучения и воспитания военнослужащих. Положения об изучении норм международного гуманитарного нрава излагаются в программах боевой (командирской) подготовки.
Организацию изучения норм международного гуманитарного права и руководство этим процессом осуществляют командиры (начальники) и их заместители по воспитательной работе при непосредственном участии помощников командиров (начальников) по правовой работе.
Занятия по применению норм международного гуманитарного права проводятся в соответствии с приказом министра обороны СССР от 16 февраля 1990 г. № 75, который предписывает командирам всех степеней распространять знания о международном гуманитарном праве, изучать его в системе боевой и правовой подготовки, обеспечивать подчиненных текстами международно-правовых документов и законодательных актов, определяющих поведение личного состава в период вооруженного конфликта.
Помощник командира по правовой работе соединения (части, юридический советник) должен осуществлять контроль за процессом обучения и за соблюдением основных положений международного гуманитарного права как со стороны командования (начальства), так и со стороны военнослужащих.
Контрольные функции командира (начальника) и помощника командира по правовой работе соединения (части, юридического советника) по соблюдению норм международного гуманитарного права, включают:
— обеспечение неукоснительного выполнения военнослужащими войскового подразделения норм международного гуманитарного права;
— привлечение лиц, совершивших серьезные нарушения международного гуманитарного права, к административной и (или) уголовной ответственности;
— корректировку действий подчиненных.
Деятельность командиров (начальников) по подготовке войск (сил) к боевым действиями и по управлению ими в ходе операции (боя) должна осуществляться с учетом вышеуказанных принципов международного гуманитарного права: законности, различия, соразмерности, гуманности и военной необходимости, при этом деятельность помощника командира по правовой работе соединения (части) или юридического советника заключается в том, что он должен в ходе обучения наиболее детально разъяснить данные принципы командирам (начальникам), а при необходимости дополнительно провести правовое информирование о недопустимости нарушения основополагающих положений международного гуманитарного права, об ответственности в случае их нарушения.
Целью обучения нормам международного гуманитарного права является:
а) для солдат (матросов) — знать Кодекс поведения военнослужащего Вооруженных Сил Российской Федерации — участника боевых действий и международные отличительные эмблемы, знаки и сигналы; уметь выполнять приемы действий в бою, соблюдая при этом указанный Кодекс, исходя из норм международного гуманитарного нрава;
б) для сержантов (старшин), прапорщиков (мичманов) — знать основные нормы международного гуманитарного права в пределах своих должностных обязанностей; уметь учитывать нормы международного гуманитарного права при управлении подчиненными и обучать их практическим действиям, обеспечивающим соблюдение указанных норм в боевой обстановке;
в) для офицеров — знать нормы международного гуманитарного права в пределах своих должностных обязанностей; уметь руководствоваться нормами международного гуманитарного права при управлении подчиненными, обеспечивать контроль за соблюдением ими данных норм, обучать их практическим действиям, обеспечивающим соблюдение указанных норм в боевой обстановке.
Основными формами практического обучения военнослужащих органов военного управления, соединений, частей и подразделений нормам международного гуманитарного права являются тактические учения и занятия, в ходе которых обучение действиям по соблюдению Кодекса поведения военнослужащего Вооруженных Сил Российской Федерации — участника боевых действий совмещается с выполнением других приемов и способов действий в бою.
Изучение норм международного гуманитарного права в системе общественно-государственной подготовки и правового обучения личного состава Вооруженных Сил Российской Федерации проводится в соответствии с типовыми учебными планами и программами по общественно-государственной подготовке и осуществляется в обязательной и факультативной формах обучения.
Изучение норм международного гуманитарного права в обязательной форме обучения проводится:
— с офицерами, прапорщиками (мичманами) — в системе командирской подготовки;
— с военнослужащими, проходящими военную службу по контракту на должностях солдат, матросов, сержантов и старшин, — в системе общественно-государственной подготовки;
— с военнослужащими, проходящими военную службу по призыву, — в системе общественно-государственной подготовки и в часы воспитательной работы.
Факультативное изучение норм международного гуманитарного права проводится:
— с офицерами — на курсах переподготовки и повышения квалификации при военно-учебных заведениях Министерства обороны Российской Федерации и в ходе плановых правовых лекций, бесед, информации с привлечением должностных лиц юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации;
— с военнослужащими, проходящими военную службу по контракту на должностях солдат, матросов, сержантов и старшин, — в рамках лекториев правовых знаний при домах офицеров и клубах, единых дней правовых знаний и других мероприятий правового характера.
Вопросы, относящиеся к международному гуманитарному праву, кроме того, выносятся на контрольные занятия по общественно-государственной подготовке.
С военнослужащими, проходящими военную службу по контракту на должностях солдат, матросов, сержантов и старшин, не реже одного раза в год проводится контрольное собеседование, в ходе которого выявляется уровень их знания норм международного гуманитарного права.
Нормы международного гуманитарного права в военно-учебных заведениях должны изучаться в циклах (в группах) общих гуманитарных, социально-экономических, социально-гуманитарных, специальных и военно-профессиональных дисциплин в соответствии с квалификационными требованиями к выпускникам по соответствующим специальностям.
Пунктом 11 вышеназванного Наставления установлено, что при решении вопросов, касающихся применения норм международного гуманитарного права, командиры и начальники в случае необходимости прибегают к помощи юридического советника, обязанности которого возложены в соединении (части) на помощника командира по правовой работе.
Однако, как показывает практика, в реальной обстановке командиры (начальники), сталкиваясь с подобными вопросами, как правило, решают их, руководствуясь соображениями здравого смысла и собственного опыта. Для разрешения сложившейся проблемы, с учетом скоротечности и видов современных войн и конфликтов, а также способов и методов применения оружия, действия командира (начальника) в большинстве случаев оправданы реалиями сложившейся ситуации, но при этом его действия должны соответствовать требованиям как российского, так и международного законодательства. Для этого прежде всего юридическим советникам необходимо повышать правовую культуру командного (начальствующего) состава, в зависимости от органа военного управления подбирать соответствующий подход, способ и метод изучения законодательства, сделать правовое изучение наиболее простым, наглядным и доступным не только для командного, но и для рядового состава.
Помощникам командиров (начальников) по правовой работе соединений (частей, юридическим советникам) необходимо помочь командиру сформировать порядок проведения административных расследований, наладить деятельность органов дознания в подчиненных подразделениях, а также осуществлять тесное сотрудничество с органами военной прокуратуры, специально созданными на местах Советом безопасности ООН комиссариатами военной полиции, всячески оказывая помощь в предотвращении или раскрытии преступлений.
Одновременно штаб совместно с помощником командира (начальника) по правовой работе (другим должностным лицом юридической службы) осуществляет регистрацию и анализнарушений норм международного гуманитарного права, совершаемых противником.
В данных случаях разбирательство должно осуществляться под патронатом Совета безопасности ООН, после чего все первичные оригиналы материалов расследования без промедления высылаются в Совет безопасности ООН, а копии и материалы текущего разбирательства направляются в комиссариаты военной полиции.
В случае длительного расположения войск на месте помощник командира (начальника) по правовой работе осуществляет правовое обеспечение взаимодействия командования с местной администрацией по вопросам соблюдения правил поведения и порядка передвижения гражданского населения в районах расположения войск, обозначает эти районы и проводит другие мероприятия, снижающие уровень опасности для гражданского населения.
После окончания боевых действий в конкретном (строго определенном) районе, как только позволит обстановка, помощник командира (начальника) по правовой работе (другое должностное лицо юридической службы) участвует в подготовке командиру (начальнику) предложений по организации сотрудничества с местной администрацией и возвращению временно перемещенных граждан на прежнее место жительства, а также возврату его владельцам гражданского имущества, которое временно использовалось в военных целях.
Следует отметить, что некоторые положения вышеназванного Наставления не отвечают требованиям времени, устарели в связи с быстро меняющейся международной обстановкой. Разработчикам данного Наставления следует уделить больше внимания деятельности юридического советника. Прежде всего, юридический советник должен помогать командиру (начальнику) в непосредственном планировании операции, а также осуществлять содействие в разработке проекта боевых документов, что в связи с боевой обстановкой возможно придется осуществить немедленно, и времени для правового заключения о соответствии его нормам международного гуманитарного права просто не будет.
К обязанностям юридических советников следует также отнести:
а) принятие участия в методической подготовке помощников юридических советников;
б) активное участие в подготовке крупномасштабных учений, в разработке планов военных операций. Помощник командира по правовой работе (юридический советник) должен давать оценку правовых последствий их осуществления, например, в области предполагаемых средств и методов ведения военных действий;
в) непосредственное участие в планировании боевых операций;
г) осуществление контроля обучения в нижестоящих подразделениях.
Для выполнения указанных обязанностей военные юристы должны быть хорошо подготовленными как по оперативно-тактическим дисциплинам, вопросам боевого применения вооружения и военной техники, так и по международному гуманитарному праву, уметь применять его нормы в условиях боевой обстановки.
§ 2. Правовая экспертиза проектов боевых приказов
При определении роли юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации в разработке нормативных актов регламентирующих вопросы правовой работы по соблюдению военнослужащими норм международного гуманитарного права при действий войск (сил) в вооруженных конфликтах и при выполнении задач по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности (миротворческих операциях), необходимо исходить из понимания того, что предназначена данная служба в первую очередь для правового обеспечения деятельности органов военного управления, соединений, частей, учреждений, предприятий Министерства обороны Российской Федерации. В соответствии с приказом министра обороны Российской Федерации 1998 г. № 100 на юридическую службу возлагается решение вопросов правового обеспечения действий войск (сил), контроля за соответствием нормам международного права и законодательству Российской Федерации разрабатываемых или поступающих в Министерство обороны Российской Федерации из других федеральных органов исполнительной власти проектов международных договоров и иных документов по вопросам, касающимся интересов Вооруженных Сил Российской Федерации при выполнении ими задач в военных конфликтах, а также участие в миротворческих операциях по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.
Управляя войсками в ходе выполнения поставленной боевой задачи, командир (начальник) боевого подразделения (миротворческого контингента) должен принимать все возможные меры предосторожности при выборе способов и средств нападения с тем, чтобы избежать случайных потерь среди гражданского населения и нанесения случайного ущерба гражданским объектам либо свести их к минимуму. Нападение не предпринимается, если предполагается, что оно вызовет случайные потери или нанесет ущерб, чрезмерные по отношению к преимуществу в бою, получаемому от этого нападения. Оно отменяется или приостанавливается, как только становится очевидным, что случайные потери и ущерб будут чрезмерными.
Командир (начальник) воинской части в соответствии со ст. 92 УВС ВС РФ отдает письменные приказы по боевой подготовке, по строевой части и другим вопросам, право регламентировать которые ему предоставлено. На данном этапе помощнику по правовой работе соединения (части, юридическому советнику) необходимо участвовать в разработке проекта боевого документа на предмет соответствия его как действующему российскому законодательству, так и международному гуманитарному праву, в кратчайший срок указать на недостатки проекта разрабатываемого боевого документа.
Помощник командира (начальника) по правовой работе (другое должностное лицо юридической службы) в качестве юридического советника консультирует должностных лиц управлений, штабов и других органов военного управления по вопросам применения норм международного гуманитарного права и по указанию командира (начальника) готовит правовые заключения о соответствии этим нормам разрабатываемых боевых и других документов.
При проведении правовой экспертизы проектов боевых приказов проверяются:
1) соответствие проекта боевого приказа по форме требованиям Инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом министра обороны Российской Федерации от 23 мая 1999 г. № 170;
2) наличие виз, подтверждающих согласование соответствующими начальниками служб выполнения поставленной боевой задачи. Визы проставляются на оборотной стороне последнего листа первого экземпляра проекта боевого приказа.
Ответственность за качество подготовки и содержания проекта боевого приказа и их согласование с заинтересованными подразделениями несут лица, непосредственно разработавшие этот проект, а также должностные лица секретной части воинской части.
Доведение приказа до личного состава возложено на начальника штаба воинской части совместно с должностными лицами секретной части воинской части;
3) полномочия командира (начальника) по изданию боевого приказа в соответствии с действующим законодательством;
4) соответствие содержания проектов боевых приказов нормам международного гуманитарного права, а также законодательству Российской Федерации.
Кроме того, помощник командира (начальника) по правовой работе (другое должностное лицо юридической службы) имеет право требовать необходимые заключения и справки у лиц, ответственных за разработку проекта боевого приказа. В случае несогласия с проектом боевого приказа помощник командира (начальника) по правовой работе, не визируя его, дает соответствующие разъяснения или письменное заключение о законном порядке разрешения разногласий.
Проекты, не вызывающие возражений, визируются помощником командира (начальника) по правовой работе.
Виза проставляется на оборотной стороне последнего листа первого экземпляра проекта боевого приказа согласно Наставлению по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации.
Таким образом, при подготовке правового заключения по проектам боевого приказа и других документов помощник командира (начальника) по правовой работе (другое должностное лицо юридической службы) руководствуется законодательством Российской Федерации, международными договорами, относящимися к международному гуманитарному праву (или) касающимися его, участницей которых является Российская Федерация, и указаниями командира (начальника). Для этого, прежде всего в целях обеспечения соблюдения норм международного гуманитарного права, при осуществлении контроля готовности к боевым действиям непосредственно в войсках необходимо проверять:
— доведение приказов до личного состава;
— точность выполнения боевого приказа и распоряжений в части, касающейся соблюдения норм международного гуманитарного права;
— соответствие принятых подчиненными командирами (начальниками) решений нормам международного гуманитарного права;
— знание личным составом норм международного гуманитарного права, и в частности Кодекса поведения военнослужащего Вооруженных Сил Российской Федерации — участника боевых действий;
— своевременность и качество выполнения мероприятий по избежанию нанесения или сведению к минимуму ущерба лицам и объектам, находящимся под защитой международного гуманитарного права.
Важнейшей задачей правового обеспечения боевых действий является осуществление постоянного контроля за соблюдением войсками норм международного гуманитарного права. В случае их нарушения помощник командира (начальника) по правовой работе докладывает об этом своему командиру (начальнику) и по его указанию организует проведение предварительного расследования (разбирательства) правонарушения.
При решении данной задачи следует учитывать, что серьезные (грубые) нарушения международного гуманитарного права рассматриваются как военные преступления, и виновные в их совершении в соответствии с нормами международного гуманитарного права и уголовного законодательства Российской Федерации привлекаются к уголовной ответственности. За нарушение норм международного гуманитарного права, не влекущее уголовной ответственности, военнослужащие привлекаются к ответственности в соответствии с ДУ ВС РФ, а также, в зависимости от характера и последствий проступка, к административной, гражданско-правовой и материальной ответственности.
§ 3. Опыт США по применению норм оперативного права
Новые виды военных операций и растущая потребность в профессиональных юридических консультациях ставят перед помощниками командира (начальника) по правовой работе соединения (части, юридическими советниками) новые задачи. Для их осуществления предъявляются вполне конкретные требования, одним из которых является баланс между узкоспециальным и общим подходами к их подготовке.
Представляется, что есть необходимость законодательно разграничить деятельность помощников командиров (начальников) по правовой работе (юридических советников) в операциях по поддержанию и восстановлению мира от их полномочий в случае вооруженного конфликта. На сегодняшний день этого сделано не было.
Чтобы избежать новых ошибок, следует учесть опыт и практику зарубежных стран.
Так, в настоящее время в российской юридической литературе появились ряд публикации по новому правовому виду обеспечения боевых действий, который существует в ряде развитых зарубежных государств и носит название оперативного права.
В США оперативное право развивается уже около 15 лет. Как сообщает полковник Дж. Бургер[164], юридический советник Штаба Объединенного командования вооруженных сил США в Европе, в Соединенных Штатах Америки существуют определенные обязанности командиров относительно планов операций и правил ведения боя. Планы проведения операций и правила ведения боя должны соответствовать праву войны и представляются на рассмотрение военных юристов, имеющих специальную подготовку в области права войны. Что касается обучения праву войны, то участие в нем входит также и в обязанности военных юристов. Они должны консультировать командира относительно того, насколько исчерпывающей является его программа обучения; анализировать учебные планы.
Вопросы строительства вооруженных сил США и правовое обеспечение их деятельности, особенно в боевых условиях, заслуживают пристального внимания. Рассмотрим, что представляет собой оперативное право по американскому законодательству, каково его предназначение, что является предметом его регулирования.
Оперативное право по американскому законодательству — это основная часть внутреннего федерального законодательства, законодательства иностранных государств и международного права, по которому действуют вооруженные силы США в боевых и небоевых (иных) действиях. Оперативное право США является основой использования вооруженных сил. В нем собраны все правовые и собственно военные возможности, которые сфокусированы на военных операциях.
Оперативное право включает в себя военное законодательство, административное и гражданское право, закон о национальной безопасности, непосредственное оказание юридической помощи (содействие, юридические консультации, а также права на доверенности, требования по выполнению обязательств). Принципы, заложенные в оперативное право США, совпадают с принципами проведения военной (армейской) операции: инициативность, быстрота действий, глубина, одновременность и многогранность. Основное предназначение оперативного права — определить, что и как с правовой точки зрения делать во время военных операций.
Применение оперативного права в вооруженных силах США регламентируется ведомственными нормативными актами:
а) директивами;
б) полевыми руководствами;
в) инструкциями.
Назовем некоторые из них:
— директива МО D.D5100.77 от 10 июля 1979 г. (обновлена в 1995 г., внесены некоторые законодательные изменения с учетом уроков, полученных в операциях в вооруженных конфликтах «Внезапная ярость», «Буря в пустыне»). «Юридические советники должны быть в наличии при любых объединениях или самостоятельных операциях. В будущем юристы должны присутствовать на конференциях (совещаниях) по всем операциям и учениям, где будут обсуждаться (планироваться) правила ведения военных действий»;
— полевые руководства:
FM 71-100. Операции дивизии (июнь 1990 г.). Определяет организацию и функции штаба дивизии и позиции военно-юридической службы в составе дивизии в поле. Наделяет полномочиями военно-юридическую службу в системе тылового обеспечения тактико-оперативного центра и тылового командного поста;
FM 71-100-2. Операции пехотной дивизии: тактика, способы и методика действий (август 1993 г.). Описывает способы действия командного поста дивизии. Как минимум один военный юрист обязан постоянно находиться в составе элемента планирования на командном посту. Основная часть сотрудников военно-юридической службы находится в системе обеспечения кадрами на тыловом командном посту дивизии;
— инструкции:
Инструкция AR 27-1. Военно-юридическая служба (февраль 1995 г.). В ней оговаривается ответственность за соблюдение норм международного права: «военные юристы не должны заниматься неюридической деятельностью, за соблюдение норм оперативного права отвечают оперативные юристы»;
Инструкция AR 570-2. Критерии набора личного состава (май 1992 г.). Документ дает необходимые полномочия юристам по применению оперативного права в подразделениях.
Деятельность военно-юридической службы США регламентируется многочисленными нормативными документами, в том числе существуют различные наставления, инструкции, издано множество методических рекомендаций по порядку разрешения различных правовых вопросов и т. п.
Одним из важных документов, регламентирующих деятельность командования, является Наставление (Руководство) по правовому обеспечению военных операций. В этом документе содержатся подробные рекомендации по действиям юристов и командиров во время планирования и ведения различных видов военных операций, в том числе и на территориях иностранных государств.
Наставление регулярно уточняется, в него вносятся необходимые дополнения и изменения, переиздается в новой редакции. Фактически это настольная книга командира и военного юриста (содержит в себе большое количество информации — от разъяснения теории и стратегии национальной безопасности, перечня действий юристов при планировании операции или командно-штабного учения до поведения на поле боя, работы с конкретными военнослужащими, порядка изыскания финансовых средств и их расчета на различные виды военных операций, в том числе и миротворческих).
В Наставлении разъясняются законодательство США, нормы международного права, международного гуманитарного права, анализируются законодательство ряда иностранных государств и другие нормативные акты, в том числе ведомственные, которые непосредственно влияют на деятельность вооруженных сил при ведении войны или осуществлении операции, не являющейся войной (гуманитарная помощь; операции по пресечению контрабанды, в том числе наркотиков; действия войск при ликвидации последствий при стихийных бедствиях; выделение средств другим странам в виде помощи и др.).
Следует отметить, что подразделения военно-юридической службы США участвуют абсолютно во всех военных операциях и операциях невоенного характера, проводимых войсками, как отдельный самостоятельный орган военного управления. В директивах и приказах на проведение таких операций всегда имеется специальное указание об их правовом обеспечении, которое возлагается именно на военно-юридическую службу.
В каждом оперативном плане предусматривается раздел «Военно-правовое обеспечение» (юридические вопросы), в котором перед военно-юридической службой ставятся конкретные задачи. Это происходит всегда, независимо от того, учение ли это или реальная военная операция.
К примеру, во время операции «Буря в пустыне» было задействовано 800 юристов, из них 250 офицеров-юристов находились в воинских частях, непосредственно ведущих боевые действия, вплоть до батальона включительно или подразделения, выполняющего отдельную самостоятельную задачу. В ходе операции «Объединенная попытка» в бывшей Югославии в 1-й бртд США только вопросами рассмотрения жалоб и исков в районе проведения операции (в зоне ответственности дивизии), связанных с инцидентами с местным населением и конфликтующими сторонами, занимались 13 офицеров военно-юридической службы.
В ходе планирования военной операции юрист является одной из ключевых фигур в штабе. Его главная задача — обеспечить законность плана операции и принимаемых командиром решений. Он имеет доступ ко всей информации: изучает донесения, сводки и другую, в том числе и разведывательную, информацию; принимает участие в подготовке приказа на операцию.
Особенностью таких приказов в правовом отношении является то, что в них дается исчерпывающий перечень действий, которые запрещается совершать военнослужащим (к примеру, в приказе могут быть прямые указания на то, что в районе боевых действий нельзя «встречаться» с женщинами страны пребывания; запрещается любая частная торговля, посещение «черных рынков»; употребление спиртных напитков, пива; обмен (продажа) валюты, т. е. совершение действий, которые, по мнению командира, могут негативно отразиться на ходе операции, ее результатах, подорвать авторитет США, хотя в нормальной обстановке в США эти действия не являются преступными и не запрещены). За нарушение этого приказа командира военнослужащий может быть подвергнут наказанию вплоть до уголовной ответственности.
Согласно подп. «g» п. 1-9 Полевого устава FM 27-100 («Юридические операции») Сухопутных войск США оперативное право — это применение внутреннего, международного и иностранного права при планировании, подготовке личного состава, развертывании и использовании вооруженных сил США. Юридические услуги в области оперативного права повышают эффективность вооруженных сил США посредством оказания командирам помощи в их законном использовании. Военные юристы:
1) консультируют командира, штаб и нижестоящих командиров по вопросам права войны, всем вопросам, имеющим отношение к международному праву. Консультации проводятся по следующим вопросам:
а) планированию операций и отданию приказов;
б) целям и видам оружия;
в) расследованию и разрешению нарушений законов войны (военные преступления);
г) обращению с арестованными, военнопленными противника и беженцами;
д) захвату и реквизиции частной собственности для военных нужд;
е) юридическим аспектам операций по гражданским делам;
