Государственное регулирование экономикиимеет долгую историю. Практика здесь опережает теорию. В период раннего капитализма в Европе существовал централизованный контроль над ценами, качеством товаров и услуг, процентными ставками и внешней торговлей.
Меркантилисты 17 века — основоположники нормативной экономической теории — писали о том, что только детальное руководство со стороны правительства способно обеспечить порядок в хозяйственной сфере. Они видели в государственном руководстве средство, обеспечивающее социальную справедливость. После образования мирового рынка, промышленной революции и последовавшим ростом производства, стал возможным переход к свободной торговле и конкуренции. Тогда многие заповеди меркантилистов канули в лету.
Следующей ступенью развития представлений о роли государства стала работа А.Смита "Исследование о природе и причинах богатства народов", в которой он утверждал, что свободная игра рыночных сил создает гармоничное устройство (классическая школа). Подход основоположников классической экономики (18 век), нивелировавших государственное вмешательство в хозяйственную жизнь, имеет историческое объяснение. Ведь к тому времени вершителями судеб в экономике стали рынок и свобода выбора. В экономическом смысле свобода предполагает две главные составляющие: защищенное законом право частной собственности и самостоятельность в принятии решений. В 18 — 19 веках экономическая роль государства сводилась, в основном, к охране этих первичных прав.
Наиболее глубоко необходимость государственного регулирования рыночной экономики изложил Карл Маркс в своих работах, посвященных исследованию сущностного производственного отношения «капитал» и капиталистической экономической формации. Марксизм обоснованно и последовательно приводит к выводу об исторической ограниченности капиталистической экономической формации и соответствующего ей способа производства и необходимости замены его другим более прогрессивным строем. Однако Маркс так и не смог показать экономическую сторону гибели капиталистического общества, а делал упор в своих трудах на революционную, насильственную гибель существующего строя.
В настоящее время в мире существуют два наиболее распространенных направления в регулировании экономики: неоклассическое и кейнсианское.
Неоклассическое направление стоит на позициях автоматического саморегулирования рыночной системы.
Кейнсианское направление исходит из необходимости вмешательства государства в рыночную систему, особенно в условиях депрессии и связанной с ней безработицы. Как видно в теоретическом плане это не новые направления экономической мысли.
После второй мировой войны большинство развитых стран мира проводило экономическую политику, отражающую идею Кейнса, что способствовало смягчению циклических колебаний экономики этих стран. Начиная со второй половины 70-х годов активно стали обсуждать негативное влияние этой политики на производство и потребление. Новые практические рекомендации были выдвинуты сторонниками монетаризма, которые считают, что главным инструментом регулирования экономических процессов является денежное обращение.
В последнее время в научной литературе доминирует мнение о том, что в целях развития экономики государство призвано корректировать те недостатки, которые присущи рыночному механизму. Рынок не способствует рациональному использованию исчерпаемых ресурсов, защиты окружающей среды, не может регулировать использование ресурсов, принадлежащих всему человечеству. Рынок всегда был ориентирован на удовлетворение сиюминутных экономических интересов. Цель государства в рыночной экономике не корректировать сам рыночный механизм, а создавать условия его нормального функционирования: конкуренция должна обеспечиваться везде, где возможно, а регулирующее воздействие государства – везде, где необходимо.
Государственное регулирование экономики в условиях рыночного хозяйства представляет собой систему типовых мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям.
Большую часть XX века в СССР существовала административно-командная система, исключающая функционирование капитала и тем более частной собственности. Для понимания разницы между этой системой и капиталистической необходимо прибегнуть к экономической теории.
Капитал - стоимостное отношение, но это - исторически новая форма стоимости. Уже известная людям стоимость до появления капитала функционировала только в сфере обмена. Появление стоимости в форме денег свидетельствовало о том, что возник универсальный механизм обмена, и после необходимого развития производительных сил общества, - уже в период становления цехового производства, - наступила пора стоимости проникнуть в сферу материального производства, что она и сделала. Вот только теперь появляется капитал как стоимостное отношение, функционирующее в сфере материального производства.
Однако цеховой строй не позволял своим жестким регламентом свободно функционировать стоимости в сфере производства. Только с формированием мирового рынка и последующей вскоре промышленной революцией капитал начинает функционировать в полную силу, он начинает выполнять свою историческую миссию – стимулятора научно-технического прогресса. Каким образом?
Капитал через возможность бесконечного накопления общественного богатства в руках собственника средств производства в форме денег с одной стороны, а также через конкуренцию и угрозу банкротства - с другой стороны, заставляет собственника постоянно заботиться о возрастании производства прибавочного продукта. Это возрастание может быть обеспечено только через научно-технический прогресс.
Господствовавшая в СССР плановая экономика с административно-командным методом управления в своей основе не предусматривала функционирования капитала. Более того, это объяснялось отсутствием теоретического понимания экономической функции капитала. Даже в условиях господства общественной собственности можно искусственно, а не стихийно или ограниченно стихийно (через конкуренцию и банкротство, как это делает капитал в капиталистической экономике) стимулировать научно-технический прогресс.
В Советском Союзе научно-технический прогресс осуществлялся лишь «сверху» и то в наиболее крупных отраслях промышленности (преимущественно в военно-промышленном комплексе). В производстве товаров народного потребления он почти не участвовал по причине отсутствия выше названного механизма.
Таким образом, как в капиталистической экономике, так и в социалистической капитал с необходимостью должен функционировать. Примечательно то, что в первом случае общество ограничивает его стихийное функционирование государственным регулированием, а во втором случае - наоборот: государственное регулирование ограничивается (дополняется) рыночным сектором. В обоих случаях научно-технический прогресс будет стимулироваться как сверху – со стороны государства, так и снизу – со стороны рынка, со стороны отдельных производителей.
Сегодня Россия развивается по пути капиталистических стран и ей, как и другим современным странам, не чуждо государственное регулирование. Особенность государственного воздействия на экономику в России состоит в унаследовании РФ от РСФСР крупных монополий, в особенности естественных монополий. Более того, нашей стране пришлось не просто сокращать уровень влияния государства на экономику, а создавать с нуля конкурентную среду, проводить приватизацию и многое другое. Реформы в области государственного регулирования экономики продолжаются по сегодняшний день.
Объекты государственного регулирования экономики - это сферы, отрасли, регионы, а также ситуации, явления и условия социально-экономической жизни страны, где возникли или могут возникнуть трудности, проблемы, не разрешаемые автоматически или разрешаемые лишь в отдаленном будущем при помощи рыночных механизмов, в то время как снятие этих проблем настоятельно необходимо для нормального функционирования экономики и поддержания социальной стабильности.
Основные объекты государственного регулирования это:
- экономический цикл;
- секторальная, отраслевая и региональная структура хозяйства;
- условия накопления капитала;
- занятость;
- денежное обращение;
- платежный баланс;
- цены;
- условия конкуренции;
- социальные отношения, социальное обеспечение;
- подготовка и переподготовка кадров;
- окружающая среда;
- внешнеэкономические связи.
Вышеперечисленные объекты государственного регулирования и определяют соответствующие его функции.
Методы государственного воздействия на экономику подразделяются на прямые и косвенные.
Прямые методы государственного регулирования в основном связаны с использованием административных средств воздействия на экономические отношения, которые характеризуются непосредственным властным воздействием государственных органов на регулируемые отношения и поведение соответствующих субъектов.
Косвенные методы государственного регулирования основываются на экономических средствах воздействия на регулируемые отношения со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности. Они через экономические интересы без прямого властного воздействия влияют на мотивацию должного поведения и создание материальных стимулов, как материального поощрения, так и ответственности.
Прямые и косвенные методы государственного управления экономикой и соответственно административные и экономические средства государственного регулирования экономики имеют единые цели и задачи и всегда облекаются в соответствующую правовую форму.
Средства административного регулирования в сфере экономики чрезвычайно разнообразны. Среди них следует назвать разрешение совершения определенных действий, например, лицензирование; утверждение конкретных заданий тем или иным субъектам предпринимательской деятельности; обязательные предписания совершения каких-либо действий; запрещение конкретных действий; регистрацию определенных действий; установление квот и других ограничений; применение мер административного принуждения; применение материальных санкций; выдача государственных заказов; контроль и надзор и т.д.
Административные методы государственного регулирования находят эффективное применение в таких основных областях:
- прямой контроль государства над монопольными рынками;
- административное регулирование рынков тех товаров неэластичного спроса, которые отнесены к монополии государства, с применением планирования цен, введением жестких ставок акцизных налогов;
- обеспечение экономической безопасности производства;
- разработка стандартов, необходимых для осуществления всех видов производственной и экономической деятельности и контроля над их выполнением;
- определение и поддержание минимально допустимых параметров и норм жизнедеятельности человека;
- защита национальных интересов в сфере международных экономических отношений.
Сфера применения административных регуляторов рыночных отношений довольно обширна. В странах с развитой экономикой они успешно работают на повышение эффективности экономических отношений.
Однако воздействие государства на экономику не может носить произвольный характер. Рыночный механизм диктует экономическим действиям государства свои требования. Применение внешних регуляторов не должно вести к ослаблению рыночных стимулов. В противном случае общество сталкивается с такими явлениями, как разрегулирование кредитно-денежной системы и государственных финансов, рост безработицы и инфляции и т.д.
К экономическим средствам относятся, прежде всего, средства денежно-кредитной, налоговой и бюджетной политики, косвенное планирование, инструменты ценообразования и другие.
Для экономического воздействия государству необходимы значительные финансовые ресурсы, которые формируются в госбюджете. Политика изменения государственных доходов и расходов главным образом для борьбы с экономическими спадами получила название бюджетной или фискальной политики. Во время спада правительство увеличивает расходы на так называемые государственные программы, например, выделяет средства на постройку и запуск космического корабля. Это позволит множеству фирм, связанных с разработкой и производством космической техники, получать крупные государственные заказы, т.е. правительство закупит значительную часть их продукции. Эти фирмы смогут нанять новых рабочих и в свою очередь закажут сырье и оборудование другим фирмам. В результате производство, занятость и инвестиции начнут увеличиваться во всей экономике.
Налоговое регулирование включает увеличение или снижение совокупных налоговых поступлений, смену форм обложения, изменение налоговой структуры, дифференциацию льгот и скидок, отсрочку платежа налога, аннулирование налоговой задолженности, изменение сферы распространения налогов и т.д. Важнейшим методом налогового регулирования является применение дифференцированного подхода в налогообложении предприятий. Речь идет о введении скидок и льгот для отдельных отраслей, регионов, предполагающих использование высвобождающихся средств на указанные правительством цели.
Экономисты вывели зависимость между величиной налоговых ставок, инвестиционной активностью товаропроизводителей и налоговых доходов государства. По мнению западных экономистов, оптимальный размер налогов в сумме составляет 30%.
Высшей формой государственного регулирования экономики является государственное экономическое программирование. Его задача - комплексное использование в глобальных целях всех элементов регулирования. По мере усложнения задач стали формулировать краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные задачи, определять порядок их решения и органы, ответственные за исполнение этих решений, выделять необходимые средства и определять порядок финансирования. Объектами таких целевых программ обычно являются отрасли; регионы; социальная сфера; различные направления научных исследований.
Программы разрабатываются специальным государственным органом или министерствами экономики и финансов. Министерство финансов также разрабатывает план финансирования программы. К разработке программ также широко привлекаются представители центрального банка, союзы предпринимателей, торгово-промышленные палаты, профсоюзы. Программа и финансовый план ежегодно утверждаются парламентом. Государственное экономическое программирование является достаточно эффективным при решении ряда хозяйственных задач. В условиях рыночной экономики программирование может быть только индикативным, то есть носить целевой рекомендательно-стимулирующий характер, тем не менее, оно является эффективным средством решения хозяйственных задач разного уровня. Как правило, программы обеспечивают социально-экономическое развитие в желательном направлении.
В хозяйственной деятельности капиталистических государств ведущее место занимает частная собственность. Однако немаловажную роль в экономике играет и государственная собственность. Она распространяется на землю, леса и другие природные ресурсы, не вовлеченные в хозяйственный оборот и на многие предприятия. На долю государственной собственности во многих развитых странах приходится до 25% национального богатства.
На протяжении ХХ столетия формировалась и расширялась непосредственная хозяйственная деятельность государства, приобретал все большее значение государственный сектор в экономике. В развитых странах на предприятиях, принадлежащих государству, производится от одной пятой до трети валового национального продукта. Государства осваивали программы по развитию атомной энергии, радиоэлектронной промышленности, созданию ЭВМ, освоению космоса. Доля государств в национальном доходе приблизилась к 40% вместо 5-10% в начале века. Государственные инвестиции в экономику, в отдельных странах достигли огромных размеров: в Швеции — до 25%, Италии и Великобритании — до 30%, в Австрии и Франции — свыше 40% общего объема капитальных вложений. Практически на средства государства ведутся фундаментальные научные исследования.
Для последних десятилетий стало характерным формирование смешанных государственно-частных предприятий и корпораций, имеющих акционерную форму. Проблема государственной собственности и ее границ все больше преобразуется в проблему пределов и форм государственного контроля, его возможности реально влиять на поведение экономических субъектов.
Особо следует отметить самостоятельную группу средств государственного регулирования экономики, так называемые правовые средства. К числу правовых средств относятся такие широко применяемые инструменты, как договор, юридическая ответственность, юридическое лицо и др. Указанные и иные правовые средства широко применяются не только во взаимоотношениях между субъектами предпринимательской деятельности в пределах гражданско-правовых отношений, но и при государственном регулировании экономики и предпринимательской деятельности.
§2. Лицензирование предпринимательской деятельности.
Одним из основных видов государственного контроля за предпринимательской деятельностью является лицензирование. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" ((с изм. и доп. от 13, 21 марта, 9 декабря 2002 г., 10 января, 27 февраля, 11, 26 марта, 23 декабря 2003 г.) далее Закон о лицензировании) регулирует процесс лицензирования в России. Кроме того, существует около 60 Положений о лицензировании конкретных видов деятельности, которые действуют в части, не противоречащей Федеральному закону о лицензировании
Лицензия - это специальное разрешение соответствующих органов на ведение определенной деятельности. Лицензия является официальным документом, который разрешает осуществление указанного в ней вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления.
В соответствии с ч. 3 ст. 49 ГК РФ право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия. Данный порядок в полной мере распространяется и на индивидуальных предпринимателей. Лицензия выдается отдельно на каждый лицензируемый вид деятельности.
К лицензируемым относятся те виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.
Закон о лицензировании (ст. 2) дает следующее легитимное определение: «Лицензирование — это мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий».
Существует Перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию в соответствии с Федеральным законом о лицензировании. В этом перечне указываются лишь наиболее распространенные виды деятельности, которые могут осуществлять предприниматели. Например: банковская и иная кредитная деятельность, производство этилового спирта, разработка и производство боеприпасов и их составных частей и другие. В полном объеме такой список насчитывает свыше 300 видов деятельности. Исходя из этого, для выяснения вопроса об отнесении конкретной предпринимательской деятельности к лицензируемой необходимо обратиться в лицензирующий орган.
В современных условиях развития предпринимательства в России актуальной является проблема надзора государства в лице различных органов за деятельностью хозяйствующих субъектов. Этот надзор преследует двоякую цель. Во-первых, с помощью надзора происходит упорядочение создания и деятельности предпринимателей. Так, с помощью надзора, перестанут создаваться «фирмы-однодневки», не способные отвечать по своим обязательствам, тем самым государство охраняет права и свободы своих граждан. Во-вторых, государство стремится извлечь доход для себя и защитить свои права, монополии на наиболее приоритетные виды деятельности.
Современный этап развития лицензирования характеризуется сокращением числа лицензируемых видов деятельности. Это связано, прежде всего, с тем, что избыток лицензируемых видов деятельности порождает т.н. «административные барьеры», избыток которых мешает развитию государства с рыночной экономикой.
Большинство стадий лицензионного регулирования обеспечивается властными полномочиями компетентных органов. Выдаче лицензии предшествует обращение заявителя в лицензирующий орган. Эта инициатива соискателя лицензии порождает и его обязанности встать на учёт в налоговом органе, внести плату за рассмотрение своего заявления лицензирующим органом, представить требуемые документы. Этап рассмотрения заявления соискателя лицензии о выдаче лицензии завершается принятием лицензирующим органом решения о такой выдаче либо об отказе в удовлетворении ходатайства заявителя. Соискатель лицензии вправе избрать административный способ обжалования решения об отказе в выдаче лицензии, потребовав проведения независимой экспертизы. Однако экспертное заключение не имеет обязательной силы для лицензирующего органа — последний обязан вновь рассмотреть указанное ходатайство и по его результатам вправе вторично отказать соискателю лицензии в выдаче лицензии. Таким образом, лицензирующий орган в сравнении с соискателем лицензии обладает более значимым потенциалом и в процессе обжалования последним указанного решения.
После получения лицензии ее соискатель именуется лицензиатом. Данные о выдаче ему лицензии (как и о приостановлении и отзыве) заносятся в реестр лицензий — совокупность данных о предоставлении лицензий, переоформлении документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлении и возобновлении действия лицензий и об аннулировании лицензий.
Для получения лицензии соискатель предоставляет в соответствующий лицензирующий орган следующие документы: заявление, учредительные документы, свидетельства о государственной регистрации и постановке на учет в налоговый орган, квитанцию об уплате лицензионного сбора, а также документы, подтверждающие квалификацию работников соискателя.
Кроме указанных документов, в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности может быть предусмотрено представление других конкретных документов. Не допускается требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных законодательством. Все документы, представленные в соответствующий лицензирующий орган для предоставления лицензии, принимаются по описи, копия которой направляется (вручается) соискателю лицензии с отметкой о дате приема документов указанным органом.
Лицензирующими органами являются только органы исполнительной власти РФ или субъектов РФ, в чьей компетенции в соответствии с законом находится тот или иной лицензируемый вид деятельности. Например, Министерство здравоохранения РФ выдает лицензии на производство медицинских препаратов, Центральный Банк РФ – на занятие банковской деятельностью, и т. п. Единственными источниками лицензионных требований и условий являются положения о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемые Правительством РФ. Президент РФ, будучи исключенным из числа лицензионных органов, тем не менее, имеет возможность влиять на осуществление лицензирования, т.к. он в соответствие с Конституцией РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, составной частью которой является лицензирование.
Лицензирующий орган принимает решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии по общему правилу в срок, не превышающий 60 дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии со всеми необходимыми документами. Решение о предоставлении лицензии (отказе в предоставлении) оформляется приказом лицензирующего органа. Лицензирующий орган обязан уведомить соискателя лицензии о принятии решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии в письменной форме.
В течение трех дней после представления соискателем лицензии документа, подтверждающего уплату лицензионного сбора за предоставление лицензии, лицензирующий орган бесплатно выдает лицензиату документ, подтверждающий наличие лицензии.
В соответствии со ст. 15 Закона о лицензировании за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии взимается лицензионный сбор в размере 300 рублей. За предоставление лицензии взимается лицензионный сбор в размере 1000 рублей. Суммы указанных в этой статье лицензионных сборов зачисляются в соответствующие бюджеты.
Вид деятельности, на который лицензия выдана, может выполняться только лицом, ее получившим, т.е. отсутствует право лицензиата передавать ее другому лицу. Если лицензия выдана органом исполнительной власти РФ, то деятельность может осуществляться на всей территорией РФ. Если же лицензия выдана органом исполнительной власти субъекта РФ, то она, по общему правилу, может вестись только в пределах данного субъекта. Но на практике часто встречаются случаи, когда субъекты РФ «договариваются» между собой о том, что лицензия, выданная на конкретный вид деятельности в одном субъекте, действует и на территории другого субъекта.
Срок действия лицензии не может быть менее пяти лет. Срок действия лицензии по его окончании может быть продлен по заявлению лицензиата. Продление срока действия лицензии осуществляется в порядке переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, т.е. лицензиату приходится опять платить соответствующий сбор, обращаться в лицензирующий орган, и т.д. Положениями о лицензировании конкретных видов деятельности может быть предусмотрено бессрочное действие лицензии.
Лицензирующие органы имеют право: проводить проверки деятельности лицензиата на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям и запрашивать у лицензиата необходимые объяснения и документы при проведении проверок. Лицензирующие органы вправе также приостанавливать действие лицензии в случае выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий. Приостанавливать действие лицензии вправе только выдавший ее лицензирующий орган.
Лицензирующий орган обязан установить срок устранения лицензиатом нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии. Указанный срок не может превышать шесть месяцев. В случае если в установленный срок лицензиат не устранил указанные нарушения, лицензирующий орган обязан обратиться в арбитражный суд с заявлением об аннулировании лицензии. Лицензирующие органы могут аннулировать лицензию без обращения в суд в случаях неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев лицензионного сбора за предоставление лицензии. Правом на обращение в суд обладает и лицензиат.
Лицензия теряет юридическую силу и считается аннулированной в следующих случаях:
- прекращения действия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя;
- по решению суда на основании заявления лицензирующего органа, выдавшего лицензию, или органа государственной власти в соответствии с его компетенцией. Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие указанной лицензии на период до вступления в силу решения суда.
Основанием для аннулирования лицензии является:
- обнаружение недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии;
- неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий;
- незаконность решения о выдаче лицензии (например, в случае обнаружения подделки документов) (ст. 13 Закона о лицензировании).
Сегодня в Правительстве подготовлен законопроект "О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»”.
Законопроектом предусматриваются сокращение количества лицензируемых видов деятельности и оптимизация порядка лицензирования в части:
- уточнения порядка определения полномочий по лицензированию, осуществляемых как федеральными органами исполнительной власти, так и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- упрощения процедур получения и переоформления лицензии;
- обеспечения защиты прав хозяйствующих субъектов;
- обеспечения открытости и доступности информации лицензирующих органов для граждан и хозяйствующих субъектов.
Отдельные изменения в законопроекте направлены на устранение избыточного государственного регулирования предпринимательской деятельности. Данные поправки станут существенными и неотъемлемыми в свете проводимой административной реформы.
Подводя итог можно сказать, что предметом лицензирования выступает особый круг общественных отношений, складывающихся в процессе профессиональной деятельности по предоставлению, отзыву, приостановлению, аннулированию лицензий, надзору за выполнением правил лицензирования, привлечению к ответственности за нарушение лицензионных отношений. Иными словами, речь идет об общественных отношениях по государственному воздействию на субъектов, осуществляющих отдельный вид деятельности. Лицензирование, являясь одним из видов надзора, представляет собой особый вид государственной деятельности, направленной на обеспечение прав, законных интересов, нравственности и здоровья граждан, обеспечение обороны страны и безопасности государства.
