Плата за загрязнение окружающей среды реализует принцип платности природопользования, а так принцип экономической ответственности за нарушение природоохранного законодательства и является одним из экономических методов управления в сфере природопользования. Формирование экономического механизма взимания платы за загрязнение окружающей среды следует рассматривать поэтапно.
В основе современной системы платежей лежат методика определения экономической эффективности природоохранных мероприятий, оценка экономического ущерба и методика подсчета убытков, причиненных государству нарушением водного законодательства. Согласно этим документам рассматривались два методических подхода к расчету платы:
плату определяют исходя из расчета суммы полного экономического ущерба, нанесенного в результате загрязнения окружающей среде (либо ущерба, нанесенного только в результате превышения установленных нормативов);
плата включает затраты на осуществление природоохранных мероприятий.
Поскольку определение экономического ущерба сопряжено с рядом методических трудностей, предпочтение отдавалось второму подходу. Однако в целом методические разработки не имели практического значения. Кроме того, до конца 1980-х годов в России доминировал подход к загрязнению окружающей среды как преступной деятельности, которая устраняется путем применения жестких административных методов.
В 1990 г. началось проведение экономического эксперимента по совершенствованию хозяйственного механизма природопользования в 38 республиках, краях, областях и городах России. При этом ставились следующие цели:
• отработать методические подходы к определению размеров и порядок взимания платы за загрязнение окружающей среды;
• определить фактические размеры платежей за загрязнение;
• установить источники выплат и направления расходования собранных средств.
Эксперимент выявил необходимость создания правовой основы экономического механизма взимания платы за загрязнение. В результате была создана система внебюджетных экологических фондов, которые аккумулировали средства от поступления платежей. Предприятия стали утверждать нормативы воздействия на окружающую среду - ПДВ (ПДС), а также находить средства на проведение природоохранных мероприятий.
Следующий этап развития экономического механизма введения платежей за загрязнение связан с утверждением нормативов платы за выбросы загрязняющих веществ в 1991 г. В методике определения нормативов платы были заложены следующие принципы:
• плата должна носить единый межотраслевой Характер (вне зависимости от отраслевой принадлежности предприятия);
• плата зависит от массы и состава выбросов;
• плата вносится за каждый ингредиент, содержащийся в выбросах;
• при оплате учитывается региональная экологическая специфика (ассимиляционный потенциал природной среды);
• плата должна выполнять стимулирующую функцию (побуждать предприятия к осуществлению природоохранных мероприятий);
• порядок взимания платы должен носить законодательный характер.
В результате было введено два норматива платы: за ПДВ и за превышение ПДВ (в кратном размере). Платежи осуществлялись за счет прибыли предприятий.
Путем введения коэффициентов, отражающих экологическую ситуацию и качество атмосферного воздуха и почвы территорий экономических районов РСФСР, была учтена экологическая специфика регионов.
Суммарная величина платежа за загрязнение определялась следующими факторами:
1) общей массой выбросов (сбросов, отходов);
2) структурой выбросов и агрессивностью ингредиентов по отношению к природной среде;
З) соблюдением установленных нормативов ПДВ (ПДС); 4) структурой загрязняющих веществ по активности их воздействия на население;
5) уровнем использования ресурсосберегающих технологий;
6) проведением природоохранных мероприятий в заданных объемах и в установленные сроки;
7) эффективностью использования действующего природоохранного оборудования.
С 1992 г. вступил в действие Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», который закрепил введение платы за загрязнение и другие виды воздействия: за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения в пределах установленных лимитов; за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения сверх установленных лимитов.
Следующий этап в развитии экономического механизма взимания платы за загрязнение связан с утверждением порядка определения платы за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия. Документ был дополнен нормативно-методическими материалами по применению базовых нормативов платы, порядку взимания платы с учетом коэффициентов инфляции.
В это время на всех уровнях управления природопользованием и охраной окружающей среды возникли специальные отделы по экономическому механизму природопользования. В структуре Госналогслужбы были созданы специальные подразделения, осуществляющие контроль над 10%-ными платежами за загрязнение в федеральный бюджет.
В настоящее время плате за загрязнение окружающей среды соответствует экологический налог. Плата взимается с предприятий, организаций, других юридических лиц независимо от их организационно- правовых форм и формы собственности, включая совместные предприятия с участием иностранных граждан, которым предоставлено право ведения производственно-хозяйственной деятельности на территории Российской Федерации.
Плата за загрязнение взимается с природопользователей, осуществляющих в процессе хозяйственной деятельности следующие виды воздействия на окружающую среду:
• выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников;
• сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты (в том числе через канализационные системы), а также любое подземное размещение загрязняющих веществ;
• размещение отходов.
По своей экономической сути норматив платы за загрязнение эквивалентен части величины годового удельного экономического ущерба от загрязнения, предназначенной на возмещение затрат по предотвращению воздействия выбросов загрязняющих веществ на реципиентов и достижение допустимого уровня загрязнения. Базовые нормативы платы за выбросы и сбросы конкретных загрязняющих веществ определяются как произведение удельного экономического ущерба в пределах допустимых нормативов выбросов (сбросов) и показателей относительной опасности конкретного загрязняющего вещества для природной среды и здоровья населения. Базовые нормативы за размещение отходов являются произведением удельных затрат на размещение единицы (массы) отхода 4-го класса токсичности показателей, учитывающих классы токсичности отходов. Показатели относительной опасности конкретного загрязняющего вещества рассчитываются как величина, обратная предельно допустимой концентрации данного вещества в атмосферном воздухе или водном объекте.
Базовые нормативы платы ежегодно умножаются на коэффициенты индексации с учетом инфляции, а также корректируются с помощью коэффициентов экологической ситуации, которые учитывают суммарное воздействие, оказываемое выбросами, сбросами и размещением отходов загрязняющих веществ на данной территории. Основой этих коэффициентов является показатель степени загрязнения и деградации природной среды на территории экономического района. Коэффициенты экологической ситуации могут быть увеличены решением органов исполнительной власти субъектов Федерации:
• для природопользователей, расположенных в зонах экологического бедствия, районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним, на территории национальных парков, заповедников, в эколого-курортных регионах, а также на территориях, по которым заключены международные конвенции (до двух раз);
• для природопользователей, осуществляющих выбросы в атмосферу городов и промышленных центров — на 20%.
Установлены два вида базовых нормативов платы:
• за нормативные выбросы (сбросы) загрязняющих веществ (в пределах ПДВ, ПДС);
• за сверхнормативные (сверхлимитные) выбросы.
Таким образом, в России используется система двухставочного платежа: плата за выбросы, осуществленные в пределах установленного норматива и плата за сверхнормативные выбросы (в размере пятикратной ставки за нормативные выбросы).
Например, если выбросы в атмосферу меньше, чем установленные лимиты, то плата рассчитывается по формуле: Pm=m∑i=1PiVj
Если по некоторым ингредиентам имеется превышение фактических выбросов над лимитами, используется формула: Pm=m∑i=1PiVj+5Pi(Vi-Vm) Здесь Рi-ставка платежа за выбросы i-го вещества;Vi- фактические объемы выбросов i-го вещества; Viн - нормативные объемы выброса i-го вещества; т- число загрязняющих веществ. Суммарный платеж за все выбросы в атмосферу: Pm=m∑i=1PiVj+5Pi(Vi-Vm)+k m∑i=1PiVj
где k- коэффициент, характеризующий региональную специфику территории.
Базовые нормативы платы за выбросы в атмосферу от стационарных и передвижных источников установлены по 217 видам загрязняющих веществ и дифференцируются в пределах допустимых нормативов. Базовые нормативы платы за сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты установлены по 198 загрязняющим вредным веществам.
Коэффициенты экологической ситуации состояния атмосферного воздуха установлены по 11 экономическим районам. Коэффициенты состояния водных объектов установлены по бассейнам морей (Балтийского, Каспийского, Азовского Черного, Белого, Баренцева), а также бассейнам Тихого и Ледовитого океанов.
Источники платы за загрязнение окружающей природной среды:
• себестоимость продукции - в случае загрязнения в пределах допустимых нормативов (ПДВ, ПДС):
• прибыль предприятия, если загрязнение превышает допустимые нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, размещение отходов.
Кроме того, при невыполнении требований по оформлению документов (разрешений на выброс, сброс) весь объем загрязняющих веществ рассматривается как сверхлимитный, и предприятие должно выплачивать как платежи, так и штрафы из оставшейся в его распоряжении прибыли.
При взимании платежей за загрязнение предусмотрены льготы, которые играют стимулирующую роль для предприятия. Эти льготы не имеют самостоятельного значения, а реализуются при налогообложении доходов, имущества предприятий. Согласно Закону РФ «Об основах налоговой системы» используются следующие виды льгот: изъятие из налогооблагаемой базы определенных объектов, освобождение от уплаты налогов отдельных категорий плательщиков, понижение налоговых ставок, налоговый кредит.
Таким образом, из налогооблагаемой прибыли предприятия исключаются суммы:
• реинвестируемые внутри предприятия на природоохранные нужды или используемые на финансирование долевого участия в строительстве и эксплуатации региональных объектов экологической инфраструктуры;
• взносов в экологические фонды.
При налогообложении имущества предприятия исчисляемая для целей налогооблагаемая база уменьшается на балансовую (нормативную) стоимость объектов природоохранного назначения. А для малых предприятий при приобретении природоохранного оборудования, проведении ими научно-исследовательских и конструкторских работ используется инвестиционный налоговый кредит в размере 10% цены закупленного и введенного в действие оборудования, изготовленного в России, в котором стоимость закупленных за пределами страны составляющих не превышает 40% общей стоимости.
Размеры платежей корректируются территориальными природоохранными органами с учетом освоения предприятием средств, выделяемых на природоохранные мероприятия. Основой для этого является план мероприятий, проводимых предприятием, согласованный с Примерным перечнем природоохранных мероприятий. Корректировке подлежат только 90% суммы платежей (10% направляются в федеральный бюджет для финансирования деятельности территориальных органов охраны природы). Все расчеты основываются на проектно-сметной документации предприятия, в состав которой входит эколога - экономический паспорт предприятия.
Практически предприятия осуществляют следующие действия в связи с платежами за загрязнение:
• плановые и фактические расчеты платежей поквартально и в целом за год (расчеты могут уточняться по окончании планового периода в сторону как увеличения, так и снижения в зависимости от фактических затрат);
• планирование и учет природоохранных затрат;
• согласование и утверждение расчетов платежей в природоохранных органах;
• отчеты перед природоохранными органами и налоговой службой.
Средства от платежей за загрязнение (плата за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы вредных веществ, размещение отходов) перечисляются в бесспорном порядке в доходы бюджетов всех уровней, в том числе:
• 90%- в доход бюджетов федерального, регионального и местного уровней (10, 30, 60%) соответственно;
• 10%- в доход федерального бюджета для финансирования деятельности органов государственного управления в области охраны окружающей среды.
Перечисление платежей редприятi4емприродопользователем отражается в его бухгалтерской отчетности (план счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности предприятий).
Контроль за правильностью расчетов и поступлением средств от платежей за загрязнение в территориальные бюджеты осуществляют специально уполномоченные территориальные подразделения по охране окружающей природной среды; за поступлением 19% в доход федерального бюджета - Госналогслужба совместно с территориальными органами охраны природы.
В случае занижения предприятием размеров платежей в бюджет с него взыскивается из прибыли вся сумма заниженных или сокрытых платежей, а также штраф (основанием является акт о выявленных нарушениях, составляемый контролирующими органами). В случае несвоевременного поступления средств взыскивается пеня (процент от суммы платежа за каждый день просрочки). Излишние платежи, поступившие в результате неправильного их начисления, подлежат возврату по письменному заявлению предприятия в течение 30 дней с даты его поступления или зачету в счет будущих периодов.
Если платежи за загрязнение окружающей среды сверх установленных предельно допустимых нормативов равны или превышают размер прибыли, остающейся в распоряжении предприятия, то контролирующие органы ставят вопрос о приостановке или прекращении деятельности этого предприятия.
Таким образом, значение платежей за загрязнение заключается в стимулировании предприятий к самостоятельному осуществлению природоохранных мероприятий, а также в аккумулировании средств для их проведения.
Рассмотрим некоторые проблемные аспекты действия экономического механизма взимания платы за загрязнение.
1. Отсутствует целостная система права: принятые законы (о предприятии, о налогообложении) не соответствуют природоохранному законодательству.
2. Различаются методологические базы расчета платы за загрязнения, сохраняя традиции ведомственного подхода (например, разногласия по нормативам платы за сброс сточных вод промышленного происхождения между природоохранными органами и предприятиями жилищно-коммунального хозяйства).
3. Фактически не взимается плата за загрязнения, превышающие ПДВ, вследствие сложности установления и доказательства причинно-следственных связей.
4. Размеры индексации платежей за загрязнение не соответствуют реальности.
5. В условиях прогрессирующего экономического спада производства предприятия не в состоянии платить большие штрафы, что приводит к усилению административно-правовых форм воздействия на предприятия.
6. Корректировка платежей за загрязнение не имеет законодательного статуса, она зависит от конкретных ответственных лиц. В результате, как показывает практика, льготы по платежам не выполняют своей стимулирующей функции и не всегда обоснованы.
7. При несоблюдении сроков уплаты и других нарушениях по платежам, направляемых в систему внебюджетных экологических фондов, нормы налогового законодательства не применяются.
8. В 2002 г. судебная практика признала плату за загрязнение окружающей среды, фактически обладающей признаками налогового платежа, незаконной.
Перспективы развития экономического механизма взимания платы за загрязнение окружающей среды определяются следующими направлениями:
1) развитием природоохранного законодательства, в том числе по упорядочению использования льгот по платежам за загрязнение;
2) формированием рыночных институтов природопользования, дополняющих систему правового и административно-экономического механизма;
3) введением действенной системы контроля над незарегистрированными источниками загрязнения;
4) введением новых видов платежей с учетом региональных особенностей хозяйственной деятельности, а также технологических особенностей производства, например взимание платы за загрязнение почв, особенно в районах интенсивного земледелия; взимание платежей за особо опасные виды загрязнения; введение платежей на топливо и др.;
5) использованием системы компенсационной ответственности и штрафных санкций за загрязнение окружающей среды в ходе военных действий, испытаний оружия, уничтожения боеприпасов и вооружений;
б) усовершенствованием механизма индексации базовых ставок в соответствии с прогнозируемым уровнем инфляции.
С экономической точки зрения плата за загрязнение окружающей среды и другие виды воздействия на нее является платой за пользование ассимиляционным потенциалом природной среды. В этом значении она, как и плата за пользование всеми природными ресурсами, должна отражать реальные значения общественных издержек производства. В западных странах эти платежи получили название Рigovian tах (пигувианский налог) по имени ученого, предложившего его.
