Принятие Республики Крым и города Севастополя
В состав Российской Федерации
Евдокимов Вячеслав Борисовичглавный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, vevdokimov@list.ru
Тухватуллин Тимур Анваровичстарший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, timurthn@mail.ru
В настоящей работе с позиций конституционного и международного права анализируются конституционно-правовой статус Республики Крым и города Севастополя, а также процедура их принятия в состав Российской Федерации.
Ключевые слова: референдум, сецессия, принятие новых субъектов Российской Федерации, международный договор о принятии новых субъектов федерации, постановление Конституционного Суда Российской Федерации.
The adoption of the Crimea Republic and the federal city of Sevastopol to the Russian Federation
Evdokimov Vyacheslav Borisovich
Chief researcher of Academy of the Prosecutor General’s Office of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor, vevdokimov@list.ru
Tukhvatullin Timur Anvarovich
Senior researcher of Academy of the Prosecutor General’s Office of the Russian Federation, Ph. D. in Law, timurthn@mail.ru
In this work, from the standpoint of constitutional and international law it was analyzed constitutional and legal status of the Republic of Crimea and Sevastopol city and the procedure for their adoption to the Russian Federation.
Keywords: referendum, secession, the adoption of new subjects of the Russian Federation, an international agreement about the adoption of new subjects to the federation, the Constitutional Court of the Russian Federation.
18 марта 2014 года между Российской Федерацией и Республикой Крым заключен Договор о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и города Севастополя и образовании в составе Российской Федерации двух новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя (далее – Договор).
Этому событию предшествовало обращение Президента Российской Федерации В.В. Путина к депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, руководителям субъектов Федерации и представителям гражданского общества, в котором, в частности, отмечено, что «16 марта в Крыму состоялся референдум … Более 96 процентов высказалось за воссоединение с Россией»[1]. По данным опроса Всероссийского центра изучения общественного мнения подавляющее большинство россиян (93 %) поддержали включение Крыма и Севастополя в состав России[2].
Вначале рассмотрим конституционно-правовой статус Автономной Республики Крым и города с особым статусом Севастополя, входивших в состав Украины.
Обратимся к истории СССР периода передачи Крыма Украине[3]. Так, 25 января 1954 года Президиумом Центрального Комитета КПСС рассмотрен проект Указа Президиума Верховного Совета СССР о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР. 5 февраля 1954 года в Президиум Верховного Совета СССР направлен проект совместного постановления Президиумов Верховного Совета РСФСР и УССР о передаче Крымской области УССР для утверждения президиумом Верховного Совета СССР. Президиумом Верховного Совета СССР 19 февраля 1954 года утверждены Указ «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР» и совместное постановление Президиумов Верховного Совета РСФСР и УССР. Законом СССР от 26 апреля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР», утвердившим вышеназванный Указ Президиума ВС СССР, предписывалось внести соответствующие изменения в статьи 22 и 23 Конституции СССР. Изменения в Конституцию РСФСР, которыми Крымская область исключалась из состава РСФСР, были внесены Законом РСФСР от 2 июня 1954 года. С момента принятия вышеприведенных документов Крымская область вошла в состав Украинской ССР.
Следует также отметить, что по Конституции Украинской ССР 1978 года[4] (статья 77) Крым не имел статуса автономии и входил в состав Украинской советской социалистической республики в качестве административно-территориальной единицы – Крымской области.
Согласно статье 133 Конституции Украины 1996 года[5] Автономная Республика Крым включена в систему административно-территориального устройства Украины. В пределах полномочий, определенных Конституцией Украины, Автономная Республика Крым решала вопросы, отнесенные к ее ведению (статья 134 Конституции Украины), к числу которых, в частности, относились организация и проведение местных референдумов (часть 2 статьи 138 Конституции Украины)[6]. Аналогичное положение закреплено в Конституции Автономной Республики Крым[7], в котором указано, что к ведению Республики относится, в том числе назначение и проведение республиканских (местных) референдумов (пункт 7 части 1 статьи 18). Таким образом, закрепленное на конституционном уровне право на референдум было реализовано 16 марта 2014 года.
Прежде чем рассматривать конституционно-правовой статус города Севастополя, вновь обратимся к страницам истории[8]. Город Севастополь был основан в 1783 году и с момента своего основания принадлежал Российской империи, затем РСФСР. При этом город Севастополь как военно-морская база СССР имел специальный статус, поскольку вопросы обороны относились к компетенции Союза. 29 октября 1948 года в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР Севастополь стал городом республиканского подчинения РСФСР. Статус города как военно-морской базы позволял осуществлять двухуровневое финансирование – из бюджетов РСФСР и СССР. В дальнейшем на основании Закона СССР 1954 года Севастополь в составе Крымской области был передан Украинской ССР.
По Конституции Украинской ССР 1978 года Севастополь, как военно-морская база, был городом республиканского подчинения. В современной Украине город Севастополь продолжал иметь особый статус, который регулировался специальным законом Украины.
Так, согласно части 1 статьи 2 Закона Украины «О городе со специальным статусом Севастополь»[9] город Севастополь был административно-территориальной единицей, на территории которой осуществлялись такие функции государства специального характера, как обеспечение размещения и функционирования командования и основной части Военно-морских Сил Украины; обеспечение функций, связанных с временным размещением на территории Севастополя базы Черноморского флота Российской Федерации.
Согласно части 5 Переходных положений вышеназванного Закона Украины на период временного пребывания базы Черноморского флота Российской Федерации на территории города Севастополь, Севастопольская государственная администрация (местный орган исполнительной власти) наделялась определенными дополнительными контрольными функциями за выполнением воинскими формированиями Российской Федерации требований законодательства Украины при осуществлении их деятельности на ее территории.
Таким образом, город Севастополь практически на всем протяжении своей истории имел особый статус военно-морской базы, связанный с геополитической и территориальной расположенностью, историческими предпосылками и многими другими факторами.
Подводя итог по вопросу конституционно-правового статуса Автономной Республики Крым и города Севастополя, ранее входивших в состав Украины, следует сказать, что на этих территориях, в рамках международно-правовых документов, предоставивших право народов на самоопределение[10], а также национального законодательства Украины, предусмотревшего возможность организации референдума, он проведен, в результате референдума подавляющее большинство населения Крыма и Севастополя высказалось за переход указанных территорий под юрисдикцию Российской Федерацией на правах ее новых субъектов.
Рассуждая о сецессии Крыма и города Севастополя из состава Украины, мы поддерживаем позицию И.В. Лексина, который полагает, что юридическая допустимость сецессии совсем не означает необходимость наличия у территориальных образований юридического права сецессии (права на осуществление сецессии). Этносу или иному государствообразующему сообществу нельзя отказать, во-первых, в праве стремиться к самостоятельности, добиваться законными методами выхода из состава существующего государства, во-вторых, в одностороннем порядке выйти из состава государства в случае деятельного несоблюдения последним принципа равноправия и самоопределения народов[11].
Перейдем к анализу с конституционно-правовой и теоретической точек зрения механизма «вхождения» новых территорий, ранее являвшихся частью иностранного государства, в состав Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации в части 1 статьи 65 перечисляет наименования всех субъектов, входящих в ее состав. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом (часть 2 статьи 65). Речь в данном случае идет о Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»[12] (далее – Закон), который устанавливает основные условия и процедуру принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 1 Закона принятие в Российскую Федерацию нового субъекта – процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части.
Конституционно-правовой механизм изменения субъектного состава Российской Федерации применялся неединожды при образовании новых субъектов Российской Федерации в процессе «укрупнения» регионов, имевшего место в 2004-2007 годах. Изменение субъектного состава путем присоединения части иностранного государства было осуществлено в Российской Федерации впервые.
Практика образования новых государств несвойственна для нашего времени, поскольку подавляющее большинство современных государств сформировалось достаточно давно, захватнические войны, направленные на передел границ путем поглощения проигравших территорий канули в лету. Нынешняя мировая геополитика и нормы международного права, предоставляющие народам право на самоопределение, оставляют единственно верный способ образования новых государств – отделение части государства по решению его населения, высказанному на общенародном голосовании при соблюдении демократических принципов и норм международного права. Примеров здесь не так уж и много. В марте 2013 года состоялся референдум на Фолклендских (Мальвинских) островах по их политическому статусу, который должен был показать желание жителей островов оставаться в качестве Британской заморской территории либо перейти под юрисдикцию. В результате прошедшего референдума при явке в 91 % практически все избиратели (99,8 %) проголосовали за сохранение за Фолклендами статуса заморской территории Великобритании [13].
В некоторых государствах референдумы об отделении какой-либо их части еще только планируются. Так, на 18 сентября 2014 года в Шотландии назначен референдум, на который вынесен единственный вопрос «Должна ли Шотландия быть независимой страной?» Да или нет? Опросы общественного мнения показывают, что каждый третий шотландец готов проголосовать за независимость от Англии[14]. Похожая ситуация с самоопределением и отделением разворачивается в настоящее время в Каталонии, где большинство депутатов местного парламента проголосовало за проведение референдума о независимости этой автономной провинции от Испании, который предположительно пройдет 9 ноября 2014 года[15].
Но, вернемся к вопросу принятия в состав Российской Федерации Крыма.
В силу статьи 4 Закона принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части (далее - международный договор), заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством.
В соответствии с указом Президента Российской Федерации от 17 марта 2014 года № 147[16] по итогам волеизъявления народов Крыма на общекрымском референдуме, состоявшемся 16 марта 2014 года, Республика Крым, в которой город Севастополь имеет особый статус, признана суверенным и независимым государством[17].
В порядке части 4 статьи 7 Закона Президент Российской Федерации обратился с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации вышеуказанного еще не вступившего в силу Договора в Конституционный Суд Российской Федерации. Постановлением Суда от 19 марта 2014 года № 6-П данный Договор был признан соответствующим Конституции Российской Федерации[18].
Следует также отметить, что в конституционной практике современной России Конституционный Суд Российской Федерации по запросу главы государства впервые рассматривал нератифицированный международный договор о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта на предмет его соответствия Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд рассмотрел запрос в порядке, установленном пунктом 3 параграфа 28 Регламента Конституционного Суда Российской Федерации, без проведения слушаний[19]. По словам председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина, указанный международный договор оценивался на предмет соответствия его положений Конституции Российской Федерации. Поскольку спорящих сторон по запросу не имелось, к помощи экспертов судьи Конституционного Суда Российской Федерации не обращались и рассмотрели представленные материалы без проведения слушаний[20].
В последующем Федеральным Собранием Российской Федерации 21 марта 2014 года были приняты Федеральный закон «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов» и Федеральный конституционный закон «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (далее – Закон о принятии). С этого момента Российская Федерация де-юре стала состоять из 85 субъектов.
Рассмотрим положения Договора и принятых в связи с ним законодательных актов, регулирующих порядок вхождения новых субъектов в состав Российской Федерации.
Прежде всего, обращает на себя внимание положения Договора и названных законов о присвоении Севастополю статуса города федерального значения, поскольку согласно части 3 статьи 4 Закона в случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства, этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа в соответствии с международным договором[21].
Вместе с тем, учитывая особый статус города Севастополя на протяжении всей его истории, его военное значение ввиду расположения баз Черноморского флота Российской Федерации, выигрышное геополитическое местонахождение, а также значительную роль в истории России, придание Севастополю статуса города федерального значения является вполне обоснованным.
Имеющаяся некоторая правовая коллизия, связанная с отсутствием в Законе возможности присвоения вновь принимаемому субъекту Российской Федерации статуса города федерального значения, является в данном случае несовершенством самого Закона. Это объяснимо тем, что в начале 2000-х годов, когда данный закон принимался, законодатель не предполагал, что, помимо Москвы и Санкт-Петербурга, в составе Российской Федерации могут появиться другие города федерального значения.
Здесь следует согласиться с мнением И.В. Лексина, полагающим, что перечисленные в статье 4 Закона конституционно-правовые статусы для пожелавших войти в состав Российской Федерации иностранных государств или их территорий (республика, край, область, автономная область, автономный округ), во-первых, подчеркивают статусное неравенство субъектов Федерации, во-вторых, игнорируют «существование за рубежом населенных пунктов, могущих претендовать на статус городов федерального значения»[22].
Другим поводом для научной дискуссии может стать вопрос образования по результатам заключенного одного международного договора двух новых субъектов Российской Федерации – Республики Крым и города федерального значения Севастополь, что, на первый взгляд, не в полной мере соответствует требованиям российского законодательства.
Так, из положений статьи 4 Закона следует, что принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, Республики Крым и города Севастополя, соответственно, осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства (его части) в соответствии с международным договором, заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством. Из смысла указанного Закона следует, что каждый новый субъект Федерации должен быть принят по отдельному международному договору, заключенному между Российской Федерацией и иностранным государством[23]. Однако, если учесть, что город Севастополь является частью Республики Крым, то заключения отдельного международного договора на принятие его как части иностранного государства не требуется.
В заключении необходимо отметить, что в Украине проблема развития и существования Автономной Республики Крым реально существовала во всем постсоветской истории. Автономная Республика Крым в социально-экономическом, культурном и других основополагающих аспектах жизни самым тесным образом всегда была связана с Россией[24].
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК:
Кушниренко А.Г., Слинько Т.Н. Унитаризм как принцип конституционного строя Украины и форма государственного единства // Конституционное развитие России и Украины. Сборник научных трудов. – М., 2011.
Лексин И.В. Сецессия территориальных образований: правовые риски и механизмы защиты // Государство и право. 2014. № 2.
Лексин И.В. Территориальное устройство России: конституционно-правовые проблемы. – М., 2014.
Международное право: Учебник для бакалавриата вузов. – М.: Международные отношения, 2012.
Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). – М., 2010
Федорова А.В. Правовой статус Крыма. Правовой статус Севастополя. – М., 1999.
[1] По данным официального сайта Президента России // http://news.kremlin.ru/news/20603 (дата обращения 18.03.2014).
[2] По данным РБК // http://www.rbk.ru/rbkfreenews/20140324222751.shtml (дата обращения 31.03.2014).
[3] По материалам книги Федорова А.В. Правовой статус Крыма. Правовой статус Севастополя. – М., 1999 // http://www.ok.arhcipelag.ru/part1/peredacha.htm (дата обращения 27.03.2014).
[4] См.: Конституция Украинской ССР // Конституция СССР. Конституции (Основные законы) Союзных Советских Социалистических республик. – М., 1978. С. 103.
[5] См.: Конституция Украины // Конституции стран-членов СНГ. Сборник документов. Ереван, 1997. С. 88.
[6] См.: Конституция Украины // Конституции стран-членов СНГ. Сборник документов. Ереван, 1997. С. 89.
[7] См.: Конституция Автономной Республики Крым от 21.10.1998, утвержденная Законом Украины от 23.12.1998 № 350-XIV // Ведомости Верховной Рады Украины. 1999. № 5-6. Ст. 43.
[8] По материалам статьи Кремянской Е. Каков правовой статус Севастополя? // http://www.mgimo.ru/news/experts/document249319.phtml (дата обращения 30.03.2014).
[9] http://www.maritimebusinessnews.com.ua/showact/126.html (дата обращения 30.03.2014).
[10] См.: Устав ООН (п. 2 ст. 1) // http://www.un.org/ru/documents/charter/chapter1.shtml (дата обращения 30.03.2014); Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, принятая Резолюцией № 2625Генеральной Ассамблеи ООН от 24.10.1970 (преамбула) // http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/intlaw_principles.shtml (дата обращения 30.03.2014).
[11] См.: Лексин И.В. Сецессия территориальных образований: правовые риски и механизмы защиты // Государство и право. 2014. № 2. С. 7-8.
[12] СЗ РФ. 2001. № 52 (1 ч.). Ст. 4916.
[13] http://ru.wikipedia.org (дата обращения 24.03.2014).
[14] Подробнее см.: С виски и нефтью – на свободу. Как Шотландия готовится проголосовать за свою независимость // Российская газета. 2014. 17 марта.
[15] См.: Российская газета. 2014. 16 января.
[16] По данным официального сайта Президента России // http://www.kremlin.ru/acts/20596 (дата обращения 20.03.2014).
[17] Признание – это политико-правовой акт государства, в котором проявляется расположение к взаимным отношениям. История института признания началась еще в XVI веке, когда от Испании отделились Нидерланды, а потом Португалия. США были признаны Францией, когда еще вели борьбу за независимость (1778 г.), в результате британское правительство объявило Франции войну. В 1871 году состоялось признание Италии и Германии. На Берлинском конгрессе в 1878 году европейские державы признали Румынию, Сербию и Черногорию, которые отделились от Оттоманской империи. США признали Панаму в 1903 году, почти сразу же после ее образования // Международное право: Учебник. – М., 2012. С. 83.
[18] См.: Официальный интернет-портал правовой информации // http://pravo.gov.ru (дата обращения 19.03.2014).
[19] См.: Регламент Конституционного Суда Российской Федерации // Справочно-правовая система Консультант плюс.
[20] По материалам газеты Коммерсант. 2014. 20 марта // http://www.kommersant.ru (дата обращения 31.03.2014).
[21] Аналогичная позиция по этому поводу высказана в Комментарии к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина. – М., 2011. С. 516.
[22] См.: Лексин И.В. Территориальное устройство России: конституционно-правовые проблемы. – М., 2014. С. 315.
[23] Аналогичной позиции придерживается И.В. Лексин, считающий, что положения действующего законодательства не учитывают возможности присоединения к Российской Федерации крупного иностранного государства // Лексин И.В. Территориальное устройство России… С. 316.
[24] См.: Кушниренко А.Г., Слинько Т.Н. Унитаризм как принцип конституционного строя Украины и форма государственного единства // Конституционное развитие России и Украины. Вып. 1: сборник научных трудов. – М., 2011. С. 204.
