Сущность и задачи прокурорского надзора за законностью административного производства

Согласно Конституции Республики Казахстан и Закона «О Про­куратуре» прокурорский надзор за законностью административ­ного производства является самостоятельной отраслью надзора и одним из приоритетных направлений деятельности органов про­куратуры. Законодательное выделение этого направления надзора не случайно. Административная ответственность, являясь важней­шим инструментом реагирования на административные правона­рушения, оказывает существенное влияние на обеспечение закон­ности и правопорядка в сфере административно-правового регули­рования общественных отношений.

Ежегодно в административном процессе участвуют тысячи граждан, юридических лиц, чьи права нередко нарушаются. Дан­ное направление прокурорского надзора является наиболее обшир­ным, так как в соответствии с действующим законодательством около 40 уполномоченных государственных органов и судов, их должностные лица наделены правом возбуждения производства об административных правонарушениях и наложения админи­стративного взыскания. Обеспечение точного и единообразного применения законодательства об административных правонару­шениях всеми субъектами этих отношений составляет сущность прокурорского надзора.

Прокуратура в соответствии со ст. 40 Закона РК «О прокурату­ре» осуществляет надзор за законностью административного про­изводства в целях:

1. обеспечения точного и единообразного применения законо­дательства об административных правонарушениях, а также при рассмотрении дел и определении мер взыскания за совершенное административное правонарушение;

2. восстановления нарушенных прав и законных интересов че­ловека и гражданина, должностных лиц и организаций при приме­нении законодательства об административных правонарушениях;

3. обеспечения гражданам права на обжалование любого акта, связанного с производством по делам об административных пра­вонарушениях;

4. принятия мер к виновным в нарушении законности при применении законодательства об административных правонарушениях.

При рассмотрении вопроса о задачах органов прокуратуры, пре­жде всего, следует учесть, что прокуратура выполняет в механизме государства особую, только ей свойственную функцию. В отличие от других органов государства, она не имеет ни законодательных, ни административных, ни судебных функций; не вмешивается непосредственно в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность органов, за законностью действий которых она осу­ществляет надзор; не подвергает оценке деятельность и акты со­ответствующих органов государственного управления с точки зрения практической целесообразности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, должностные лица не до­пускали нарушений при применении административного законо­дательства.

Значительный объем работы в этом направлении прокуратурой выполняется в процессе рассмотрения дел об административных правонарушениях. Только в 2009 году рассмотрено 112 тыс. ад­министративных дел. Используя свое процессуальное положение, прокурор способствует вынесению законного и обоснованного ре­шения по делу, а если этого не произошло — опротестовывает со­стоявшееся постановление.

Административная деятельность государственных органов ре­гламентирована административным процессуальным законода­тельством, где определены порядок и условия возбуждения про­изводств об административных правонарушениях; требования к составлению протоколов; перечень должностных лиц, уполномо­ченных к возбуждению, рассмотрению производств по этой кате­гории правонарушений и наложения взысканий, сроки рассмотре­ния материалов об административных правонарушениях и т.д.

В связи с этим правовые акты, издаваемые различными государ­ственными органами и их должностными лицами, также являются предметом прокурорского надзора за законностью административ­ного производства. Органы прокуратуры при осуществлении над­зора обязаны проверять законность возбуждения и привлечения к ответственности граждан и должностных лиц, реагировать на случаи незаконного применения к ним административных взыска­ний.

Как показывают прокурорские проверки, нередко такая дея­тельность уполномоченных государственных органов выходит за рамки законов. В частности, издание различных инструкций, по­ложений с превышением компетенции и ненадлежащими лицами; искаженное толкование отдельных положений Кодекса об админи­стративных правонарушениях; установление в подзаконных актах размеров штрафов; произвольное установление различных норма­тивов (повышенных коэффициентов), являющихся основаниями для возбуждения дел об административных правонарушениях. Прокурор обязан путем применения соответствующих актов про­курорского надзора принять меры по восстановлению нарушен­ных прав человека, гражданина и юридических лиц.

Протест является основной формой реагирования прокурора на выявленные нарушения законности. Он приносится на постановле­ние суда либо решение иного уполномоченного органа (должност­ного лица) в случае противоречия их закону. Порядок и условия внесения протеста определяются ст. 19 Закона «О Прокуратуре».

Указание о проведении дополнительной проверки как акт про­курорского реагирования способствует активизации деятельности уполномоченных органов по собиранию доказательств и подго­товке качественных материалов. Нередко это бывает связано с не­полнотой и противоречивостью представляемых материалов, что объективно затрудняет принятие правового решения по конкрет­ному делу.

Требование прокурора, адресованное уполномоченным органам о проведении проверок, обязательно для исполнения. Оно должно содержать необходимые сведения о времени производства про­верки, точное название субъекта проверки и форму деятельности, которую предстоит проверить за определенный период. Прокурор должен следить за ходом выполнения внесенного им требования, поддерживать деловой контакт с теми лицами, которым непосред­ственно поручено провести проверку.

При наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотрен­ных ст.ст. 580, 581 Кодекса Республики Казахстан об администра­тивных правонарушениях, прокурор вправе прекратить производ­ство по делу об административном правонарушении. Одновремен­но им рассматривается вопрос об ответственности должностных лиц, незаконно возбудивших административное производство.

По данным Верховного Суда Республик Казахстан по делам об административных правонарушениях в 2009 году поступило 296.477 дел (в 2008 г.— 404.863). Снижение общего количества дел произошло за счет уменьшения числа поступивших администра­тивных дел на 108.386 дел или на 27%. Окончено производством 239.813 дел в отношении 243.186 лиц (в 2008 г.— 318.201 дело в отношении 323.043 лиц)[19]1.

Прокурор в случае выявления фактов необоснованного наложе­ния административного взыскания опротестовывает соответствую­щий незаконный акт или действия должностных лиц. Принесение протеста приостанавливает исполнение опротестованного акта до рассмотрения протеста.

В случае выявления обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, прокурор выно­сит постановление об освобождении задержанного. Этот акт носит обязательный характер для органа, осуществившего задержание, и является основанием для незамедлительного освобождения лица.

Принятие решений запретительного или ограничительного характера относится к предмету ведения, в основном, контроли­рующих органов. Реализуя эти полномочия, должностные лица нередко в процессе правоприменительной деятельности искажают смысл нормативно-правовых актов, допускают ошибки, подменя­ют требования правовых предписаний своим усмотрением, тем самым, нанося значительный ущерб охраняемым законом правам и интересам граждан и юридических лиц в различных сферах. По результатам проверки прокурор правомочен не только снять все предпринятые необоснованные и незаконные ограничения, но и рассмотреть вопрос об ответственности должностного лица, вино­вного в нарушении закона.

Действующее административное законодательство позволяет обжаловать любое решение не только в орган, вынесший решение либо в вышестоящий, но также обратиться за защитой своих прав к прокурору. Обращения граждан, юридических лиц являются важными источниками информации о нарушениях законов. Они позволяют оперативно реагировать на нарушения прав и свобод граждан, законности издаваемых уполномоченными органами ак­тов, способствуют выявлению и принятию реальных мер по устра­нению причин и условий, способствовавших совершению админи­стративных правонарушений.

В процессе надзорной деятельности за административным про­изводством органы прокуратуры обеспечивают не только отмену незаконных правовых актов или приведение актов в соответствии с требованиями закона, но и разрешают вопрос об уголовной, ад­министративной, дисциплинарной и материальной ответственно­сти виновных лиц, не соблюдающих правовые нормы.

В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года указано о возрастающей роли госу­дарственного регулирования экономики, что требует расширения возможностей административного права и распространения его регулятивного потенциала на новые общественные отношения. С помощью административного права реализуются гарантирован­ные государством права граждан и организаций, поскольку обе­спечение и защита этих прав является публичным интересом го­сударства.

В нашей стране нет конституционных ограничений по на­делению государственных органов, в пределах их компетенции, контрольными и надзорными полномочиями. То есть надзорные полномочия могут возлагаться и на иные, кроме прокуратуры, государственные органы.

Таким образом, наряду с прокурорским надзором правомочен административный надзор, осуществляемый уполномоченными должностными лицами исполнительной власти в отношении не подчиненных субъектов-граждан и организаций в целях обеспечения соблюдения законности в сферах деятельности, регулируемых административным законодательством, с использованием в пред­усмотренных законом случаях мер административного принуж­дения. То есть задача административного надзора — при строгом соблюдении прав и законных интересов граждан и организаций обеспечивать соблюдение административного правового режима.

Законодательство об административных правонарушениях должно быть максимально направлено на восстановление нару­шенных прав, предупреждение правовых конфликтов в обществе административно-правовыми мерами.

Другим важным направлением является развитие админист­ративно-процессуального права, вершиной которого стало бы принятие Административного процессуального кодекса. При этом следует четко определиться с предметом регулирования административно-процессуального законодательства. В этом кон­тексте сохраняют актуальность вопросы законодательной регла­ментации и порядка разрешения конкретных дел об администра­тивных правонарушениях.

Таким образом, по мнению авторов Концепции, администра­тивное судопроизводство должно стать полноправной формой осуществления правосудия, наряду с уголовным и гражданским судопроизводством.