Прокурорский надзор в советский период: правовое регулирование

Датой воссоздания российской прокуратуры следует считать 28 мая
1922 г., когда III сессия Всероссийского Центрального Исполнительного

Комитета утвердила «Положение о прокурорском надзоре»¹. Этим Поло-
жением на прокуратуру возлагались следующие задачи:
•> надзор от имени государства за законностью действий всех органов
власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных органи-
заций и граждан;

«> опротестование противоречащих закону постановлений и распоряже-
ний;
•> возбуждение уголовного преследования против лиц, нарушающих

уголовные законы;

<• наблюдение за деятельностью органов, производящих расследова-
ние;

*> поддержание государственного обвинения в суде;
«> наблюдение за правильностью содержания заключенных.

Во главе Прокуратуры стоял Прокурор Республики, который одно-
временно являлся Народным Комиссаром Юстиции. Организационно
прокуратура входила в состав Народного Комиссариата Юстиции. Назна-
чение, перемещение и отстранение от должности прокуроров в соответ-
ствии с Положением производилось Прокурором Республики.

На основании Положения о прокурорском надзоре была учреждена
военная прокуратура, на которую возлагалась осуществление прокурор-
ских функций в отношении учреждений и должностных лиц военного
ведомства. Согласно ст. 7 Положения военные прокуроры состояли при
революционных военных трибуналах и военно-транспортных револю-
ционных трибуналах и непосредственно подчинялись Помощнику Про-
курора Республики, состоящему при Верховном Трибунале ВЦИК.
Военные прокуроры назначались на должности, перемещались и уволь-
нялись исключительно Прокурором Республики.

Положение о прокурорском надзоре 1922 г. регулировало не все вопро-
сы организации и деятельности прокуратуры. Оно, в частности, не содер-
жало норм, определяющих особенности организации военной прокурату-
ры, порядок ее деятельности, специфику функций и решаемых ее задач.
Эти вопросы нашли закрепление в специальных нормативных актах.

В ноябре 1922 г. Народным Комиссаром Юстиции РСФСР и Прокуро-
ром при Верховном Суде РСФСР совместно с Реввоенсоветом Республи-

¹ СУ РСФСР. 1917 №4 Ст. 50

_г СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424.

В 1922 г Положения о прокурорском надзоре приняли в Белорусской ССР (СУ
ЬССР. 1922 № 5 Ст. 83), Украинской ССР (СУ УССР. 1922 № 28. Ст 440), Азербай-
Джанской ССР (АзССР 1922 № 7. Ст. 241)

ки издана Инструкция военным прокурорам и их помощникам. Инструк-
ция возлагала на военных прокуроров осуществление надзора:

* за строгим исполнением законов всеми должностными лицами, воин-
скими частями и учреждениями;

•I* за производством дознания и предварительного следствия органами
военного управления и ОПТУ;

* за законностью принимаемых военными трибуналами решений и пра-
вильным исполнением приговоров;

*1* за законностью содержания под стражей лиц, числящихся за реввоен-

трибуналами и ОГПУ.

Регулирование деятельности органов военной прокуратуры Инструк-
цией, являющейся ведомственным актом, было временной мерой, вы-
званной неотложными задачами создания этих органов. Поэтому Основы
судоустройства Союза ССР и союзных республик, утвержденные II сес-
сией ЦИК СССР 29 октября 1924 г., предусмотрели издание Положения о
военных трибуналах и военной прокуратуре², которое было утверждено
ЦИК и СНК СССР 20 августа 1926 г.³ и с изменениями и дополнениями
действовало в течение 40 лет. Положение 1926 г. явилось первым обще-
союзном законодательным актом, конкретно определившим на основе за-
конодательства о прокурорском надзоре задачи военной прокуратуры, ор-
ганизацию и порядок ее деятельности, полномочия военных прокуроров.

Особенность развития законодательства о прокурорском надзоре со-
стояла в том, что длительное время структура прокуратуры, функции и
полномочия прокуроров в основном регулировалась законодательством о
судоустройстве⁴.

Важное значение для развития прокурорского надзора имело Положе-
ние о Верховном Суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного Суда Сою-
за ССР, утвержденное Постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июля
1929 г. В соответствии с этим Положением Прокурор Верховного Суда
Союза ССР руководил деятельностью прокуроров и возглавлял в союз-
ном масштабе надзор за законностью деятельности ОГПУ. Хотя полно-
мочия Прокурора Верховного Суда Союза ССР распространялись на не-

Опубликована в официальном Приложении к «Еженедельнику советской юсти-
ции» 1922. №41.

² СЗ СССР. 1924. № 23. Ст. 203.

³ СЗ СССР. 1926. № 57. Ст. 413.

⁴ Так, Положение о судоустройстве РСФСР Постановлением ВЦИК от 7 июля бы-
ло дополнено специальным разделом «О государственной прокуратуре» (СУ СССР-
1923. №48. Ст. 481).

' СЗ СССР. 1929. № 50. Ст. 445.

которые отрасли надзора прокуроров союзных республик, органы проку-
оатуры союзных республик в его подчинении не находились. В союзных
песпубликах прокуратура строилась на началах централизации с подчи-
нением Прокурору Республики всех нижестоящих прокуроров.

Положение предусмотрело должность старшего помощника Прокурора
Верховного Суда ССР по военной прокуратуре и военной коллегии, кото-
рый непосредственно руководил всей общенадзорной деятельностью Про-
куратуры Верховного Суда ССР за центральными учреждениями Народно-
го Комиссариата по военным и морским делам, по судебному надзору за
деятельностью военно-судебных органов Союза ССР, а также всей дея-
тельностью центральных и местных органов военной прокуратуры.

Дальнейшим шагом в развитии законодательства о прокурорском над-
зоре явилось утверждение Постановлением ЦИК и СНК СССР 17 декабря
1933 г. Положения о Прокуратуре Союза ССР¹. В соответствии с Поло-
жением в составе центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР для
непосредственного руководства органами военной прокуратуры образо-
вана Главная военная прокуратура во главе с Главными военным проку-
рором — старшим помощником Прокурора Союза ССР. Прокуратура бы-
ла выведена из состава Верховного Суда Союза ССР и учреждалась как
самостоятельный орган. Однако прокуроры союзных республик остава-
лись в системе республиканских народных комиссариатов юстиции.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образова-
нии Народного Комиссариата Юстиции Союза ССР»² все органы проку-
ратуры были выведены из системы народных комиссариатов юстиции, и
тем самым завершилась ее централизация.

Важное значение в дальнейшем развитии законодательства о проку-
рорском надзоре имело утверждение 5 декабря 1936 г. Чрезвычайным
VIII Съездом Советов Конституции СССР, которая возложила на Гене-
рального прокурора СССР осуществление высшего надзора за точным
исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им
учреждениями, должностными лицами и гражданами СССР.

Прокуратура была выделена в самостоятельную, единую, строго центра-
лизованную систему государственных органов, действовавшую независимо
°т местных органов и подчинявшуюся только Генеральному прокурору
СССР. Принципы единства, централизации и независимости прокурорского
^нЗДзора от местных властей получили конституционное закрепление.

, СЗ СССР. 1934. № 1. Ст. 2-а, 2-6.
' СЗ СССР. 1936. № 40. Ст. 338.

Важной вехой в дальнейшем развитии законодательства о прокурор-
ском надзоре явилось утверждение Президиумом Верховного Совета СССР
24 мая 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР.¹ Изданное на
основе Конституции СССР 1936 г. Положение конкретизировало функцию
высшего надзора применительно к основным его отраслям, определяло
правовые средства осуществления прокурорского надзора.

В этом важнейшем правовом акте получила свое воплощение идея об од-
ной из главнейших обязанностей прокурора — опротестовывать всякое неза-
конное решение. Положение обязывало всех прокуроров опротестовывать
противоречащие закону приказы и другие правовые акты, необоснованные
приговоры, решения, определение и постановления судебных органов
(ст.ст. 13,23, 25). Положение обязывало также прокуроров (ст. 16) вносить в
государственные и общественные организации представления об устранении
нарушении закона и причин, способствующих этим нарушениям.

Специальная глава Положения закрепляла структуру органов прокура-
туры, регулировала порядок назначения и прохождения службы работни-
ками прокуратуры. В ст. 41 Положения говорилось, в частности, что в со-
ставе Прокуратуры СССР образуются управления и отделы, а также
Главная военная прокуратура. Было закреплено также, что в Советской
Армии и Военно-Морском Флоте образуются военные прокуратуры во-
енных округов, флотов, соединений и гарнизонов (ст. 44).

7 апреля 1956 г. Президиум Верховного Совета СССР принял поста-
новление «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР»,
а 27 февраля 1959 г. — Указ «Об образовании коллегий в Прокуратуре
СССР и прокуратурах союзных республик»³.

24 февраля 1964 г. Президиум Верховного Совета СССР утвердил По-
ложение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и
следователей органов Прокуратуры СССР⁴, в котором в систематизиро-
ванном виде изложены порядок и основания применения мер поощрения
и наложения взысканий на указанных лиц.

На основе Положения о прокурорском надзоре в СССР Указом Прези-
диума Верховного Совета СССР от 14 декабря 1966 г. утверждено Поло-
жение о военной прокуратуре⁵, которое действовало до 1981 г. Положе-

¹ Ведомости Верховного Совета СССР. 1955. № 9. Ст. 222.

² Объявлено приказом Генерального прокурора СССР № 54, от 1956 г.

³ Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. № 9. Ст. 67.

⁴ Ведомости Верховного Совета СССР. 1964. № 10. Ст. 123.

⁵ Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. № 50. Ст. 1021.

ние определяло задачи и функции военной прокуратуры, полномочия во-
енных прокуроров во всех отраслях прокурорского надзора, полномочия
военных следователей, объекты надзора Главного военного прокурора и
подчиненных ему военных прокуроров, порядок организации и комплек-
тования военных прокуратур. В Положении нашел закрепление принцип
централизации военной прокуратуры и ее независимости от местных во-
енных органов. Высший надзор за точным исполнением законов в Во-
оруженных Силах СССР, говорилось в Положении, осуществляет Гене-
ральный прокурор СССР и, в пределах своей компетенции, подчиненные
ему прокуроры. Деятельностью военной прокуратуры руководил Гене-
ральный прокурор СССР как непосредственно, так и через Главного во-
енного прокурора.

Основополагающие положения о прокурорском надзоре были закреп-
лены в Конституции СССР, принятой Верховным Советом СССР в 1977
г. В Конституции СССР 1977 г. в отличие от ранее действовавшей Кон-
ституции давался подробный перечень органов, за точным и единообраз-
ным исполнением законов которыми осуществляют надзор прокуроры
(ст. 164). В ст. 168 Конституции СССР было закреплено, что прокуратура
осуществляет свои полномочия независимо от каких бы то ни было мест-
ных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР. Консти-
туция СССР определяла порядок назначения, подотчетность Генерально-
го прокурора СССР и срок его полномочий, порядок назначения
нижестоящих прокуроров.

Конституции союзных и автономных республик последовательно вос-
произвели провозглашенные в Конституции СССР положения¹.

Общесоюзным законодательным актом, регулирующим прокурорский
надзор, стал Закон о прокуратуре СССР, принятый Верховным Советом
СССР 30 ноября 1979 г. Этот Закон являлся по своей юридической приро-
де актом комплексного регулирования, содержащим нормы, определяющие
как организацию, так и деятельность прокуратуры, в том числе и военной
прокуратуры. В нем были конкретизированы задачи и основные направле-
ния деятельности органов прокуратуры. Закон возлагал на органы прокура-
туры координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступлениями и другими правонарушениями (ст. 3); определял, что про-
куроры, решая задачи укрепления законности, взаимодействуют с Совета-

Конституция (Основной Закон) РСФСР. Ст.ст. 176-179; Конституция (Основной
•Закон) Чечено-Ингушской АССР. Ст.ст. 153-156.

Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 843.

ми народных депутатов, другими государственными органами, обществен-
ными организациями и трудовыми коллективами, опираются на активную
помощь граждан (ст. 4).

В отличии от ранее действовавшего Положения о прокурорском надзо-
ре в СССР Закон четко определял полномочия прокуроров применительно
ко всем отраслям прокурорского надзора, уточнял сроки рассмотрения ак-
тов прокурорского надзора и, что особенно важно, предусматривал обяза-
тельность исполнения органами и должностными лицами требований про-
куроров об устранении выявленных ими нарушений закона, причин
нарушений и способствующих им условий, о предоставлении актов и дру-
гих необходимых документов, материалов и сведений, о проведении про-
верок, ревизий, выделение специалистов, о явке в прокуратуру и даче объ-
яснений по поводу нарушений закона и другое.

Закон впервые установил, что принесение прокурором протеста на акт,
нарушающий охраняемые законом права и свободы граждан, и в иных
предусмотренных законом случаях приостанавливает действие такого ак-
та до рассмотрения протеста (ст. 25).

В гл. II Закона была закреплена система органов прокуратуры, их вну-
тренняя структура, в том числе и органов военной прокуратуры, полно-
мочия Генерального прокурора СССР по руководству органами прокура-
туры, порядок назначения прокуроров, включая и военных прокуроров,
требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности проку-
роров и следователей.

Для рассмотрения наиболее важных вопросов состояния работы и дея-
тельности органов прокуратуры Законом предусматривалось создание
коллегий в Прокуратуре Союза ССР, Главной военной прокуратуре, про-
куратурах союзных и автономных республик, краев, областей, городов и
автономных областей.

Президиум Верховного Совета СССР 29 мая 1980 г. принял постанов-
ление «О структуре Прокуратуры Союза ССР»¹ 28 октября 1980 г. Ука-
зом Президиума Верховного Совета СССР утверждено Положение о
классных чинах работников органов прокуратуры СССР².

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 августа 1981 г.
было утверждено Положение о военной прокуратуре, которое отража-
ло специфику деятельности органов военной прокуратуры в условиях

¹ Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 23. Ст. 438.

² Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 45. Ст. 950.

³ Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 32. Ст. 956.

I

Вооруженных Сил, определяло задачи военной прокуратуры, основные
направления деятельности, объекты надзора, полномочия Главного во-
енного прокурора и нижестоящих прокуроров, порядок организации и
комплектования военных прокуратур, назначения на должности воен-
ных прокуроров и следователей военных прокуратур.