Произошедшие за последние годы перемены в нашем обществе оказали глубокое воздействие на общественное сознание, которое за короткий срок претерпело существенную качественную эволюцию. Главными факторами его обновления стали демократизация и гласность, растущая открытость нашего общества. Под их воздействием в России складываются принципиально новые социально-политические условия, значительно активизировались многие общественные процессы.
Среди этих явлений одним из наиболее значительных оказалась интенсивная экологизация общественного сознания и связанное с этим расширение социальной базы сторонников экологически обоснованного развития страны. В последнее время мы все больше сталкиваемся с тем, что борьба одиночек за охрану окружающей среды перерастает в коллективную борьбу. Широко разрастается движение так называемых "зеленых" — одна из первых организованных форм нового демократического движения, объединение здоровых сил человеческого общества в защиту будущего. Именно "зеленые" в ряде стран стали той силой, которая побудила правящую идеологию переместить акценты с позиций чисто классового подхода на позиции общечеловеческих ценностей. Зарождение этого движения во многом обязано опубликованию важнейших экологических работ, в т. ч. результатов крупных исследований, имевших огромный общественный резонанс в связи с активизацией государственной политики в области охраны окружающей среды, включая принятие многими европейскими странами и США законов природоохранного содержания, а также с проводимыми общественностью массовыми природоохранными акциями и созданием влиятельных экологических организаций практически во всех развитых странах мира.
Так, в США начало экологического движения датируют 1962 годом - годом выхода в свет бестселлера Рэчел Карсон «Безмолвная весна», на общественное сознание в этих странах оказали большое влияние также работы Б. Коммонера («Замыкающийся круг», «Технология прибыли» и др.), Д.Х. Медоуз и Д. Д. Медоуз «Пределы роста» и других ученых. Новыми проявлениями и стимулирующими факторами экологического движения стали Закон 1969 г. о национальной политике в области окружающей среды, создание в декабре 1970 г. Управления по охране окружающей среды, провозглашение национальной целью страны на 70- е годы борьбы с загрязнением окружающей среды.
Сегодня нельзя назвать конкретную дату и место возникновения «зеленого» движения. Ни одна из общественных организаций не претендует на роль "праотца" экологических союзов и иных формирований, на миссию этакого первотолчка в ныне бушующем "зеленом" море бесчисленного количества фондов, союзов, обществ, групп экологической направленности. С известной степенью уверенности можно сказать лишь о том, что впервые в 1971 г. выходец из России, гражданин Франции Г.А. Красовский предложил считать зеленый цвет всемирным символом природы и всего живого.
Между тем, к этому времени общественное движение за экологическую безопасность уже существовало — 20 апреля 1970 г. американский эколог Денис Хейз организовал проведение в своей стране Дня Земли. Почти 10000 школ, 2000 колледжей и университетов, практически все города США приняли участие в акции по защите природы нашей планеты. Через 20 лет, в 1990 г., в проведении Дня Земли участвовали уже 0,5 млрд. чел. в 131 стране мира, (см. Приложение О. Календарь экологических дат).
Еще раньше, в 1962 г., был создан Всемирный фонд охраны природы (ВФОП) — самая многочисленная частная международная экологическая организация, объединяющая около 3 млн. чел. Основные направления ее деятельности — просвещение населения и создание фондов по охране окружающей среды и исчезающих видов животных. Этот фонд за время своего существования вложил более 130 млн. долларов в реализацию около 5 тыс. проектов в 130 странах мира.
Наиболее сильно движение "зеленых" развито в странах Западной Европы (Германия, Англия, Швеция, Бельгия). В Англии защитники природы в 1973 г. образовали Национальную партию Великобритании, позднее переименованную в Экологическую партию. К сожалению, по разным объективным и субъективным причинам многие из программных идей этой партии оказались нереализованными. Однако почин был сделан, и многие другие партии взяли часть этих идей на вооружение. Серьезный размах движение "зеленых" приобрело в Германии. В 1980 г. "экологисты" объявили себя партией и уже через 3 года на парламентских выборах получили около 8 % голосов избирателей. Партия "зеленых" в "табели о рангах" занимает в Германии почетное четвертое место.
Политические успехи "зеленого" движения, все большая поддержка его миролюбивых устремлений со стороны общественности вынуждает политические силы считаться с ним. В 1984 г. координационная группа "зеленых", объединившая политические партии из Австрии, Бельгии, Великобритании, Ирландии, Нидерландов, Франции и Швеции, при выборах в Европейский парламент провела в его состав 11 представителей экологических партий. В 1989 г. эта группа завоевала в Европарламенте уже 38 мест.
О широте взглядов и сферы деятельности партии можно судить по ведущим ее принципам: солидарность с природой; солидарность с грядущими поколениями; солидарность со странами третьего мира; помощь тем, кому трудно, кто бедствует.
Во Франции и Италии пока не удалось создать партии "зеленых", однако в этих странах сотни тысяч человек участвуют в различных экологических организациях и фондах.
В июне 1982 г., в десятую годовщину Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде, ряд американских преподавателей-экологов провозгласили организацию мирового движения за биосферу. Цели этого движения: обоснование путей охраны биосферы; снижение отрицательного влияния биосферы на человека; повышение уровня научных исследований механизма функционирования биосферы; разработка программ обучения, предусматривающих осознание концепции биосферы каждым человеком.
Примеров развертывания этого движения достаточно много. Так в США в 35 штатах создано 3100 миль своего рода зеленых коридоров, соединяющих населенные пункты, национальные парки, заповедники и другие, особо охраняемые природные объекты. "Зеленые" Канады сосредоточили свои усилия на борьбе за мир и защиту окружающей среды. В Британской Колумбии "зеленые" выступают против испытаний на своей территории крылатых ракет. Экологическая партия Монреаля борется за ограничение использования автомобилей, увеличение парковых зон, сокращение накоплений вредных отходов.
Много и эффективно работает международная неправительственная организация "Гринпис", созданная в Канаде в 1971 г. Авторитет этой организации основан на хорошо поставленной пропагандисткой и рекламной деятельности, бескомпромиссной, экологически напористой, конкретной работе ее активистов. Прекращение испытаний ядерного оружия Францией в бассейне Тихого океана — в определенной степени заслуга "Гринпис". В свой актив эта организация вписала: запрет ЕЭС на импорт шкур морских котиков и изделий из них; проведение голосования Международной комиссии по китобойному промыслу за введение моратория на коммерческую добычу китов; достижение соглашения на Лондонской конференции по вопросам захоронения мусора, о введении закона, запрещающего захоронение ядерных отходов на дне Мирового океана; запрет для стран Европы на сбрасывание токсичных отходов в океан. "Гринпис" организовал ряд важнейших международных акций и компаний: антиядерную, против использования токсичных веществ, в защиту атмосферы Антарктиды, Тихого океана и т.д. Сегодня это мощная организация, имеющая 35 представителей в 22 странах, определенную материальную базу (7 кораблей, базы в Антарктиде и др.) и около 3 млн. сторонников во всем мире. В ее штате 400 постоянных сотрудников и тысячи добровольных помощников.
"Гринпис" имеет статус полноправного члена или официального наблюдателя в ряде международных конвенций по охране окружающей среды. В 1988 г. за большие достижения в природоохранной деятельности "Гринпис" был удостоен премии ЮНЭП "Глобал-500". Сегодня это одна из ведущих добровольных неправительственных экологических организаций, 30 июня 1990 г. "Гринпис" официально открыл свое представительство и в России.
"Зеленое" движение за рубежом стремится к консолидации своих усилий, координации своей стратегии и тактики, усилению мощи экологических сил.
Явное недовольство общественности недостаточностью принимаемых мер по нормализации экологической обстановки и стремление к действию послужило толчком для активизации природоохранной деятельности в нашей стране. В настоящее время в России действует около 1000 неправительственных экологических организаций (НЭО), деятельность которых связана с природоохранной проблематикой на локальном, региональном, межрегиональном и международном уровнях. Это различные Общества охраны природы, Межрегиональные экологические союзы (например, ассоциация «Экология и мир», Социально- экологический союз), Экологические фонды, Комитеты спасения, партия «Кедр» и др.
Экологическое движение в настоящее время охватило всю страну. Наибольший размах и силу оно приобрело в регионах с острой экологической ситуацией, например, в Волжском бассейне, где образовалось множество экологических организаций в городах Казани, Нижнем Новгороде, Самаре, Волгограде, Астрахани. Активизировались экологические организации Урала и Байкала, Камчатки и Сахалина, Приморья и Сибири. Энергично работают они в Петрозаводске, Архангельске, Ярославле, Липецке, Смоленске, Калуге, Туле и Брянске.
Конечная цель деятельности всех неправительственных экологических организаций России — достижение гармоничного взаимодействия в системе "человек — природная среда". Однако конкретная направленность и масштабы деятельности организаций весьма разнообразны. Наиболее характерны меры протеста против экологически вредных предприятий, производств и проектов. Основная форма такой деятельности — митинги, выступления, пикеты с целью привлечь внимание общественности и официальных властей к конкретным экологическим проблемам.
Все больше становится организаций, которые занимаются экологическими проблемами в конкретных областях производства (применение пестицидов, утилизация опасных отходов, загрязнение вод, радиоактивное загрязнение и т.п.).
В деятельности крупных НЭО все более заметна тенденция перехода от локального характерна целей к комплексному, который охватывает спектр социально-экологических, эколого-культурных, научно-технических, информационных и прочих проблем. К наиболее типичным направлениям их деятельности относятся: сбор и распространение достоверной информации об окружающей среде; экологическое просвещение населения; организация независимой экспертизы проектов; общественный контроль за состоянием окружающей среды, качеством продуктов питания, соблюдением предприятиями природоохранного законодательства; формирование и отражение общественного мнения по экологическим проблемам; содействие практическим природоохранным мероприятиям и акциям, их финансирование, организационное и информационное обеспечение; содействие в проведении научных исследований по различным проблемам охраны окружающей среды; объединение и координация усилий общественности, развитие контактов в области охраны природы, международное сотрудничество и кооперация, изучение и распространение опыта экологического движения. Достаточно четко обозначилась тенденция стремительной политизации экологического движения, что явилось следствием неудовлетворенности населения характером, методами и результатами экологической политики государства, нежеланием местных органов власти идти на серьезный диалог с общественностью по различным болевым вопросам экологической обстановки. Сегодня многие общественно-политические объединения и движения включают в свои программы экологические требования и ведут борьбу за влияние на "зеленых".
Таким образом, экологическое движение в России за короткий срок претерпело значительную качественную и количественную эволюцию, завоевало определенное положение и влияние в обществе.
Выражая различные гражданские интересы и устремления разных социальных групп населения, общественное экологическое движение выполняет ряд важнейших функций:
· содействие гражданскому становлению личности через восприятие самостоятельного отношения к происходящим в обществе процессам;
· создание дополнительных источников информирования и просвещения населения, предпосылок для осознанного, самостоятельного выбора людьми наиболее оптимальной линии поведения и действий;
· выявление и формирование общественного мнения, настроений различных групп населения;
· социальный контроль за деятельностью различных структур власти и создание своеобразной оппозиции попыткам монополизировать принятие и реализацию решений;
· партнерство в выработке решений, основанное на изучении альтернативных программ деятельности и умении достичь конструктивного компромисса;
· реализация потребности в практической деятельности активной части населения.
Несмотря на трудности, с которыми сегодня сталкивается общественное движение в защиту окружающей среды, устойчивый и уверенный рост его влияния и поддержки очевиден. Все большее число людей приходит к пониманию того, что общий успех в деле охраны природы будет зависеть как от реального вклада каждого, так и от совместных действий в этом направлении. Интенсивная экологизация общественного сознания непосредственно связана с тем, что социальные, экономические, политические и иные проблемы нашего общества нашли свое концентрированное отражение именно в этой сфере и глубоко затронули сознание людей самых разных воззрений, национальностей, социального положения, возраста и профессий.
В результате их возросшей информированности о состоянии окружающей среды и последствиях хозяйственной деятельности наметились существенные сдвиги в системе общественных ценностей. Идет ощутимый рост значения ценности человеческой жизни. Чистая, здоровая среда рассматривается как важная составляющая качества жизни. Так социологические исследования, проведенные еще в январе 1994 г., показали, что:
55% респондентов выделили среди тех функций экологического движения, которым они придают особое значение, оздоровление окружающей среды ради сохранения здоровья людей;
47% опрошенных отнесли к числу наиболее важных функций экодвижения решение конкретных практических задач охраны природы (разработку и внедрение экологически чистых технологий и др.);
44% участников опроса подчеркнули особую роль движения в формировании у граждан экологической культуры (эта функция зачастую рассматривается в ряду других и сводится к экологической образованности и сознательности);
30% из принявших участие в анкетировании отметили такую функцию экодвижения, как вовлечение в экологическую деятельность широких слоев населения;
26% представителей разных социально- демографических, профессиональных групп выделили в качестве одной из наиболее значимых функций движения распространение экологической информации;
20% опрошенных назвали среди главных его функций координацию деятельности государственных, общественных, частных и других экологических структур;
14% респондентов указали на такую функцию, как участие в международных экологических программах [53].
Глава 8 Правовые и организационные основы охраны окружающей природной среды
8.1 Законодательство в области охраны окружающей природной среды
Основу природоохранного законодательства России составляют:
1. Законодательные акты - нормативные правовые акты, принимаемые представительными органами государственной власти. Сюда входят:
· Конституция РФ;
· Федеративные договоры;
· Международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права;
· Законы, принятые Госдумой и одобренные Федеральным собранием РФ;
· Законы субъектов РФ.
2. Подзаконные акты. Это акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ.
3. Нормативные документы, разрабатываемые на основе подзаконных актов, к которым относятся различные Правила, Положения, Инструкции. Они устанавливают принципы организации работ по обеспечению охраны окружающей среды.
4. Система государственных стандартов (ГОСТы системы «Охрана природы»), санитарные правила и нормы (СанПиНы), строительные нормы и правила (СНиПы), санитарные нормы (СН).
Конституция РФ (от 12 декабря 1993 г.) играет основополагающую роль, как и в любой иной области, в регулировании отношений собственности на природные ресурсы, охране окружающей природной среды, признании, охране и защите экологических прав граждан РФ.
В Конституции закрепляются права и свободы человека и гражданина: ст. 2 «человек - высшая ценность»; ст. 20 «каждый имеет право на жизнь».
Центральное место среди экологических норм Конституции РФ занимает ст. 9, ч.1, где указывается, что земля и другие природные ресурсы в РФ используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях.
В продолжение этого положения в ст. 42 закрепляется право каждого человека на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу экологическим правонарушением, аварией, катастрофой, стихийным бедствием или иным неблагоприятным воздействием окружающей природной среды.
Наряду с Конституцией РФ к основным источникам экологического права относятся Федеративные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеративными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик, краев, областей, г. г. Москвы и Санкт- Петербурга, автономных областей и округов, подписанные 31 марта 1992г.
Международные договоры, соглашения и конвенции в области ООС, в которых участвует Россия, являются источниками национального экологического права. Они обладают приоритетом перед нормами, предусмотренными национальным законодательством. В каждом законе РФ содержится формула: если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяют правила международного договора. Россия является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций, например: Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния, (1979 г.), Венская Конвенция об охране озонового слоя, (1985 г.); Рамочная конвенция об изменении климата, (1992 г.); Конвенция о биологическом разнообразии, (1992 г.) и др.
В правовом государстве основным источником экологического права должен быть закон. Это означает, прежде всего, что в законах должны быть адекватно урегулированы экологические права и интересы человека и гражданина, механизм их обеспечения и защиты.
Особое место закона в системе экологического права обусловлено тем, что все другие нормативные акты как источники права носят подзаконный характер и разрабатываются в соответствии с ним.
Основные законы РФ в области ООС:
1. Закон РФ «Об охране окружающей природной среды», принятый 19. 12. 1991 г.
2. Федеральный закон ФЗ «Об экологической экспертизе» от 23. 11. 1995 г.
3. ФЗ «О радиационной безопасности населения» от 9. 01. 1996 г.
4. ФЗ «Об особо охраняемых территориях от 14. 03. 1995 г. и др.
Основные законы в области охраны природных ресурсов:
1. ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» от22. 04. 1999 г.
2. ФЗ «Об отходах производства и потребления» от 10. 06. 1998 г.
3. Земельный Кодекс РСФСР от 25. 04. 1991 г.
4. Водный Кодекс РФ от 16. 11. 1995 г.
5. Лесной Кодекс РФ от 29. 01. 1997 г. и др.
Подзаконные акты - их правовое содержание предопределяется обязательностью соответствия требованиям закона. Подзаконные акты, принятые с нарушением этого правила, не могут применяться. В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент России принимает акты в виде Указов и Распоряжений, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты они не должны противоречить Конституции и Федеральным законам. Круг отношений, регулируемых нормативными правовыми актами Президента, весьма широк. Например, им были подписаны следующие документы:
· Указ от 04. 02. 1994 г. «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития».
· Указ от 01. 04. 1996 г. «О концепции перехода РФ к устойчивому развитию».
· Распоряжение от 26. 07. 1995 г. «Вопросы государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью» и др.
В соответствии со ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает Постановления и Распоряжения на основании и во исполнение Конституции, Федеральных законов, нормативных Указов Президента. Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, ФЗ и Указам Президента могут быть отменены Указом Президента РФ. Постановления в области ООС на своих территориях могут принимать и органы исполнительной власти субъектов РФ. Например, Правительством РФ и администрацией Алтайского края были приняты следующие нормативные акты в области ООС:
· Постановление Правительства РФ от 03. 08. 1992 г. «Об утверждении порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов».
· Постановление Правительства РФ от 28. 08. 1992 г. «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия».
· Постановление Правительства РФ от 03. 11. 1994 г. «О мерах по улучшению экологического образования населения».
· Постановление администрации Алтайского края № 339 от 11. 06. 1996 г. «О региональной целевой программе «Радон» и др.
Разновидностью источников экологического права являются нормативные правовые акты министерств и ведомств. При этом акты специально уполномоченных государственных органов в области ООС, наделенные неведомственной компетенцией, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических физических лиц, общественных объединений. Госкомприроды РФ и другие комитеты приняли широкий круг нормативных правовых актов, включая различные Инструкции, Положения:
· Инструкция по нормированию выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в атмосферу и водные объекты, утвержденная приказом Госкомприроды СССР 11. 09. 1989 г.
· Положение об оценке воздействия на окружающую среду в РФ, утвержденное Минприроды России 18. 07. 1994 г. и др.
Важную роль в качестве источников экологического права играют нормативные акты, принятые специально уполномоченными государственными органами в области ООС в соответствующих сферах:
· Cлужбами санэпиднадзора РФ – в области санитарной охраны окружающей природной среды. Это различные Санитарные Правила и Нормы (СанПиНы), Гигиенические Нормативы (ГН), например:
1. СанПиН 2. 1. 6. 575- 96 «Гигиенические требования к охране атмосферного воздуха населенных мест».
2. ГН 2. 1. 5. 558- 96 «ПДК и ОБУВ вредных веществ в воде водных объектов хозяйственно- питьевого и культурно- бытового назначения».
3. ГН 11. 546- 96 «Гигиенические нормативы содержания пестицидов в объектах окружающей среды» и др.
· Министерством строительства России издаются нормативные акты в части выполнения экологических требований при проектировании строительства, проведении строительства различных объектов, например:
1. Строительные нормы и правила. СНиП III- 70- 75. «Благоустройство территорий».
2. СНиП 3. 01. 01- 85. «Организация строительного производства», которые содержат раздел «Охрана окружающей среды» и др.
Система природоохранных стандартов в РФ включает государственные, отраслевые стандарты и стандарты предприятий. Государственные стандарты по охране природы разрабатываются давно и выделены в отдельную систему стандартизации. Система государственных стандартов "Охрана природы" объединяет девять подсистем, каждая из которых представляет собой комплекс организационно- методических документов в области охраны того или иного компонента среды или природы в целом. Наиболее разработанными в настоящее время являются подсистемы "Гидросфера", "Атмосфера", "Земля". Всего в рамках данной системы создано более 40 государственных стандартов и других нормативно-технических документов.
Основные положения систем стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов, задачи и направления стандартизации, типовая структура, объекты и классификация системы стандартов утверждены в 1976 г. и содержатся в ГОСТ 17.0.0.01-76 "Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов. Основные положения".
Стандартизация в области охраны природы направлена на решение следующих задач:
· ограничение поступления в окружающую среду промышленных, транспортных, сельскохозяйственных и бытовых сточных вод и выбросов в целях снижения содержания загрязняющих веществ, в атмосфере, природных водах и почве до количества, не превышающих ПДК;
· рациональное использование и охрана водотоков, внутренних водоемов и морей, их водных и биологических ресурсов;
· упорядочение землеустроительных работ, охрана и рациональное использование земли, соблюдение оптимальных нормативов отвода земель для нужд строительства, промышленности и транспорта, сохранение и рациональное использование биологических ресурсов;
· обеспечение воспроизводства диких животных, поддержания в благоприятном состоянии среды их обитания;
· сохранение генофонда растительного и животного мира, в том числе редких и исчезающих видов;
· охрана природно-заповедных объектов;
· улучшение использования недр.
В составе программы природоохранной стандартизации выделены пять уровней: международный, региональный, государственный, отраслевой, предприятий и восемь объектов (блоков):
0 - основные положения;
1 - термины, определения, классификация;
2- показатели качества природных сред, параметры загрязняющих выбросов и сбросов, показатели интенсивности использования природных ресурсов;
3 - правила охраны природы и рационального использования природных ресурсов;
4 - методы определения параметра состояния природных объектов и интенсивности хозяйственных воздействий;
5 - требования к средствам контроля и измерений состояния окружающей среды;
6 - требования к устройствам, аппаратам и сооружениям по защите окружающей среды от загрязнений;
7 прочие стандарты (надзор за внедрением, эффекты от внедрения и т. д.).
В соответствии с этими положениями природоохранительные стандарты объединены в комплексы. В обозначение этих стандартов входит: номер системы по классификатору (17.); шифр комплекса; шифр группы; порядковый номер стандарта; год регистрации стандарта.
Например, ГОСТ 17.1.1.01-77 "Охрана природы. Гидросфера. Охрана и использование вод. Основные термины и определения" включает номер системы 17.; шифр комплекса "Гидросфера" 1; шифр группы (термины, определения, классификации) 1; порядковый номер стандарта- 01; год регистрации стандарта 77.
Комплексы системы стандартов в области охраны природы согласно ГОСТ 17.0.0.01-76 приведены в таблице 8.1:
Таблица 8. 1- Комплексы системы стандартов в области охраны природы
| Наименование | Шифр | Кодовое наименование |
| Комплекс организационно-методических стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов | - | |
| Комплекс стандартов в области охраны и рационального использования вод | Гидросфера | |
| Комплекс стандартов в области защиты атмосферы | Атмосфера | |
| Комплекс стандартов в области рационального использования биологических ресурсов | Биологические ресурсы | |
| Комплекс стандартов в области охраны и рационального использования почв | Почвы | |
| Комплекс стандартов в области улучшения использования земель | Земли | |
| Комплекс стандартов в области охраны флоры | Флора | |
| Комплекс стандартов в области охраны фауны | Фауна | |
| Комплекс стандартов в области охраны и преобразования ландшафтов | Ландшафты | |
| Комплекс стандартов в области рационального использования и охраны недр | Недра |
8. 2 Закон об охране окружающей природной среды в РФ
В марте 1992 г. четвертая сессия Верховного Совета РСФСР приняла Закон «Об охране окружающей природной среды». В комплексе с мерами организационного, правового, экономического и воспитательного воздействия он призван способствовать формированию и укреплению экологического правопорядка и обеспечению экологической безопасности на территории России.
Этот закон был разработан на основе проекта кафедры экологического права МГУ им. М. В. Ломоносова с участием широкого круга ученых и специалистов. Закон содержит свод правил охраны окружающей природной среды в условиях хозяйственного развития и является, таким образом, экологическим Кодексом России.
Два обстоятельства вызвали необходимость его разработки и принятия - нарастающий экологический кризис и перспективы перехода к рыночной экономике. Принятием Закона «Об охране окружающей природной среды» в России был устранен существовавший пробел в природоохранном законодательстве.
В соответствии со ст. 4 Закона охране подлежат:
· естественные экосистемы, озоновый слой атмосферы;
· земля (на глубину почвенного слоя); ее недра (часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя и дна водоемов и простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения, а также участки поверхности земли, которые содержат выходы полезных ископаемых);поверхностные и подземные воды, а также снежники и ледники;
· атмосферный воздух;
· леса и иная растительность, которая произрастает на землях лесного фонда;
· животный мир (все дикие животные, находящиеся в состоянии естественной свободы);
· микроорганизмы, генетический фонд;
· природные ландшафты;
· особой охране подлежат государственные природные заповедники, природные заказники, памятники природы редкие или исчезающие виды растений и животных и места их обитания [54].
Основная идея закона. Задачи его можно подразделить на три части:
· охрана природной среды, а через нее и здоровье человека;
· предупреждение вредного воздействия хозяйственной или иной деятельности;
· оздоровление окружающей среды, улучшение ее качества.
Ведущим принципом, направленным на решение этих задач, закон называет научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов. В этом его основная идея. Она не проста. До сих пор подобное сочетание хотя и было, но проходило под эгидой приоритета требований экономики. Закон предлагает повернуть это соотношение в другую сторону - сделать его научно обоснованным с точки зрения сохранения, а при необходимости и восстановления природной среды и здоровья человека.
Нормативы качества окружающей природной среды по принятому закону должны устанавливать научно обоснованную меру сочетания экологии и экономики. Подобными нормативами закон считает предельно допустимые нормы воздействия (химического, физического, акустического, биологического и т.д.): предельно допустимые концентрации вредных веществ, предельно допустимые выбросы, сбросы вредных веществ, нормы радиационного воздействия, шума, вибрации, нормы остаточных химических веществ в продуктах питания.
Жизнестойкость системы нормативов закон поддерживает тремя факторами: соответствием уровню развития науки и техники, международным стандартам, ответственностью предприятий, организаций, граждан за их неисполнение.
Экологизация экономики. Чтобы обеспечить выполнение нормативов качества окружающей природной среды, закон формулирует экологические требования, которые он предъявляет ко всем хозяйственным структурам. Они адресуются предприятиям, организациям, учреждениям независимо от форм собственности и подчиненности, гражданам. Здесь надо отметить две особенности, на которые раньше мало обращалось внимания. Они связываются с рынком. Среди хозяйствующих субъектов равное положение с предприятиями занимают граждане как потенциальные участники предпринимательской деятельности. В числе субъектов заметное место начинают занимать иностранные юридические и физические лица.
Учитывая приближающуюся рыночную структуру, закон расположил свои экологические требования к экономике на трех уровнях:
· первый относится к хозяйствующим субъектам;
· второй - к стадиям хозяйственного процесса- планирование, проектирование, размещение, строительство, ввод в эксплуатацию, эксплуатация объектов;
· третий - к видам хозяйственного воздействия (сельское хозяйство, мелиорация, энергетика, строительство городов и т.д.).
Здесь проявляется сочетание общих экологических требований к экономике безотносительно профиля предприятия с особенностями воздействия каждого из них.
Практика показывает, что подобный подход оправдан с точки зрения предупреждения и пресечения вредных экологических последствий.
Например, статья 41 закона " Экологические требования при размещении предприятий и иных объектов", говорящая о соблюдении этих требований при выборе места для размещения предприятия или иного сооружения (например, электростанции), регулирует проведение ответственной акции, последствия которой порой способны оказать необратимые воздействия на окружающую среду и человека. При этом статья не просто провозглашает сумму требований к экономике, как иногда это бывает, а обговаривает условия их выполнения. С этой целью статья включает три группы норм:
· первая обращена к размещению объекта, его экологической безопасности;
· вторая - дает право органам охраны окружающей среды и санэпиднадзора право налагать запрет на размещение объектов, если экологические постулаты не выполняются;
· третья - предусматривает возможность вмешательства общественности в форме обсуждения проекта либо референдума по нему.
Или в статье 42 излагаются экологические требования к технико-экономическому обоснованию проекта и проектированию, отмечается, как важно заложить экологические параметры будущей экономической деятельности и тем самым предотвратить вредные последствия для природы и человека, а также для экономики, когда подобно некоторым АЭС, приходится консервировать строительство или закрывать объекты.
Закон дает гарантии соблюдения экологической безопасности на этой стадии хозяйствования: запрещается финансировать и реализовать проекты и программы, не получившие положительного заключения государственной экологической экспертизы, (ст. 41).
К сожалению, такие меры не всегда оказывают абсолютно надежными. Поэтому закон, продолжая своего рода "лесенку" требований, ставит как бы заслон, возможным нарушениям этого правила, вводя особую процедуру приемки законченного строительства. В состав комиссии по приемке включается представители органов охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора. Без их подписи объект не принимается. Закон устанавливает наложение крупного штрафа на членов приемочных комиссий за прием объектов к эксплуатации с нарушением экологических требований, (ст. 44). Уголовный кодекс РФ допускает привлечение таких лиц к уголовной ответственности за халатность или злоупотребление служебным положением.
Закон и здоровье человека. Человек, охрана его жизни и его здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды, вызванного экономикой, является центральной темой настоящего закона. В нем человек предстает не только как участник активной преобразовательской деятельности, но и как объект воздействия отрицательных последствий его хозяйственной работы. Впервые в законодательстве закон выделяет особый раздел, где характеризуется право граждан на здоровую, благоприятную среду, (см. рисунок 8.1). Разумеется, это право останется просто декларацией, если не будет обеспечено реальными гарантиями их выполнение. Такие гарантии представлены законом. Так, реальными гарантиями права человека на здоровую окружающую природную среду служат нормативы предельно допустимых вредных воздействий, а также система экологического контроля за их соблюдением и ответственность за их невыполнение. Право гражданина РФ проживать в благоприятных для его здоровья природных условиях основано на Конституции РФ и обеспечивается в совокупностью законодательных мер - устранением ограничений на прописку для проживания в тех регионах, которые наиболее благоприятны для здоровья конкретного гражданина; правом на получение земельного участка для строительства дома, ведение личного подсобного или фермерского хозяйства.
Важной частью закона является закрепление полномочий граждан и их общественных экологических объединений в охране окружающей природной среды. Нормы закона предоставляют теперь гражданам и их общественным объединениям самый широкий спектр экологических прав: требовать предоставление экологической информации, принимать участие в экологической экспертизе, требовать назначения экологической экспертизы, проводить митинги, демонстрации, обращаться в административные и судебные органы с заявлением о приостановлении или прекращении деятельности экономически вредных объектов, с исками о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу.
Последнее обстоятельство заслуживает особого внимания. Известно, какой неисчислимый вред здоровью людей приносит загрязнение и другие вредные воздействия окружающей среды. Однако, несмотря на существующую в Гражданском кодексе РФ норму о возмещении вреда, причиненного здоровью граждан, судебные иски подобного вида считались большой редкостью. Закон впервые нарушает это молчание.
Он прямо говорит о том, что возмещение вреда здоровью граждан от неблагоприятного воздействия окружающей среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, производится на основании решения суда по иску потерпевшего (или потерпевших) либо членов его семьи, прокурора, специально уполномоченного на то органа государства, общественного объединения. Сумма причиненного вреда взыскивается с причинителя вреда, а если его невозможно установить, то за счет средств соответствующего государственного экологического фонда. Данное обстоятельство весьма примечательно с точки зрения строительства правового государства, где не только гражданин несет обязанности перед государством, но государство отвечает перед гражданином.
Механизм реализации закона. В состав экономического механизма охраны окружающей природной среды закон включает две категории фактов - позитивные и негативные. Их цель одно - обеспечить высокий экономический интерес, природопользователя к экологии. Но достигается эта цель разными способами. Один из них имеет дело с позитивными факторами воздействия (финансирование, кредитование, льготы при внедрении экологически чистых технологий, при начислении налогов), (рисунок 8.2). Они создают прямые экономические стимулы в охране окружающей природной среды.
Негативные факторы, наоборот, влияют на экономический интерес через изъятие части денежного дохода в качестве платы за пользование ресурсами, налога за экологически вредную продукцию или продукцию, выпускаемую с применением экологически опасных технологий.
Наиболее значительной мерой экономического стимулирования является плата за пользование природными ресурсами, (рисунок 8. 3). Различаются два вида платежей. Они зависят от двух видов пользования - изъятия, потребления природного вещества и сброса, выброса, размещения отходов производства в природной среде. Платежи за пользование направляются в местные бюджеты для расходования на нужды охраны и воспроизводства соответствующих видов природных ресурсов. Плата за выбросы, сбросы и размещение отходов перечисляется загрязнителем в экологические фонды.
Закон подробно регулирует режим государственных экологических фондов, порядок образования и расходования его средств. Например, закон устанавливает, что 60 % средств экологических фондов расходуется на мероприятия городского, районного значения, 30 % - краевого, областного значения, 10 % - на реализацию природоохранительных мер республиканского значения.
Система экономического стимулирования дополняется в законе мерами административно-правового воздействия. К таким мерам закон относит экологическую экспертизу, экологический контроль, меры административно-правового пресечения вредной деятельности, ответственность за экологические правонарушения.
Государственная экологическая экспертиза является обязательным актом, предшествующим принятию хозяйственного решения, (ст. 35 - 38). Она организуется специально уполномоченными на то органами государства: Госкомэкологией РФ, (см. глава 8. 4). Экологический контроль представлен в трех формах: системой мониторинга окружающей среды; государственным контролем; производственным и общественным контролем, (ст. 68- 72).
Надо отметить одну весьма существенную особенность административно-правового механизма, представленного в законе. Это система так называемых "гарантий гарантиям". Так, например, финансирование и осуществление проектов и программ производится только после положительного заключения экологической экспертизы.
Несоблюдение экологических требований в процессе хозяйственной деятельности влечет за собой право органов охраны окружающей природной среды и органов санитарно-эпидемиологического надзора на предписание об ограничении, приостановлении, прекращении экологически вредной деятельности. Неисполнение данного предписания (как часто это бывает) закон подстраховывает введением нового правила - об одновременном приостановлении, прекращении финансирования этой деятельности со стороны учреждения банка. За экологические правонарушения предусмотрены в законе различные виды ответственности, как предприятий, так и граждан. Например, на граждан может налагаться штраф в размере до 10 кратного размера минимальной месячной оплаты труда в РФ (ст.84).
Ухудшение экологической обстановки в России во многом вызвано низким уровнем экологической культуры, во многом этому способствует психология неисчерпаемости природных ресурсов России, потребительское отношение к природе. Как следствие этого - преобладание экологическом сознании корыстных мотивов, побуждающих многих граждан к незаконному природопользованию, к наживе за счет природы. В нашей стране отношение к экологическому долгу перед будущими поколениями находится на очень низком уровне, хотя оснований для беспокойства у нас больше, чем где бы то ни было.
Конечно, большую роль играет обстановка в стране, когда экологические тревоги заслонены другими заботами, которые кажутся людям более насущными. Но это не оправдывает их, так как трудные периоды были во все времена, но люди берегли свой отчий дом и не уничтожали все «под корень».
Чтобы повысить экологическую культуру населения, всего общества (такая цель формулируется в ст. 73 Закона), необходимо реализовать целую систему мер, которая распространяется на граждан, специалистов и руководителей. В настоящее время каждый человек, независимо от его специальности, должен быть экологически образован. Только в этом случае он сможет реально оценить последствия своей практической деятельности.
Поэтому в Законе основное значение придется повышению экологической культуре в процессе профессиональной подготовки специалистов, как в вузе (ст. 74), так и при последующей переподготовке кадров. При этом работники, деятельность которых оказывает вредное воздействие на окружающую среду, должны иметь профессиональную экологическую подготовку, (ст. 75)., которая должна учитываться при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников.
В Законе сформулированные принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей природной среды, а именно, «РФ исходит в своей политике в области охраны окружающей природной среды из необходимости обеспечения всеобщей экологической безопасности и развития международного природоохранного сотрудничества в интересах настоящего и будущего поколений», (ст. 92). Эти принципы имеют двойное значение для России: как средство общения в рамках мирового сообщества и в качестве основы сотрудничества в рамках Содружества (СНГ), где у РФ имеется единое экологическое пространство.
Принятие в России Закона «Об охране окружающей природной среды» - большое событие. Однако нормы закона не действуют автоматически. Они нуждаются в применении через механизм государственных органов управления и контроля, органов прокуратуры и суда, арбитражного суда, общественных организаций и объединений. Они должны образовать нравственную основу для поведения граждан.
