ПЛАН ЛЕКЦИИ
I. Введение
II. Основная часть
Вопросы лекции:
1. Особенности структурирования национальной безопасности.
2. Виды национальной безопасности.
3. Объекты и субъекты национальной безопасности.
4. Государство и его мощь.
III. Заключение
IV. Список источников и литературы
I. ВВЕДЕНИЕ
Актуальность, теоретическая и практическая значимость темы. Предлагаемая к рассмотрению тема является второй в изучении непосредственного содержания учебного курса «Основы теории национальной безопасности» и открывает ознакомление обучаемых с основами знаний об особенностях национальной безопасности России, ее объектах и субъектах.
Предмет лекции: понятие и содержание теории национальной безопасности России.
Учебной целью лекции является анализ содержания, структуры, объектов и субъектов национальной безопасности России.
Воспитательными целями лекции являются воспитание патриотизма, уважения к национальному достоянию, чувства законной гордости за достижения предшествующих поколений в сочетании с выработкой взвешенного научного подхода к проблемным, дискуссионным аспектам теории управления.
Задачи лекции.
1. Проанализировать особенности структурирования национальной безопасности.
2. Рассмотреть национальной безопасности.
3. Изучить объекты и субъекты национальной безопасности.
Взаимосвязь с ранее изученным материалом и последующими темами. Данная лекция является второй темой 1 модуля содержания учебного курса «Основы теории национальной безопасности», базируется на материалах курсов «Административная деятельность органов внутренних дел», «Административное право» и др.
II. ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ
Особенности структурирования национальной безопасности.
В конце XIX в. И.Е. Андриевский писал: «…условие безопасности обеспечивается предупреждением и пресечением опасностей, могущих грозить как от злой воли других людей, так и от сил природы и различных несчастных случаев. <…> Для создания условий безопасности и благосостояния недостаточно отдельных, единичных сил человека: необходима совокупная деятельность людей. Такая деятельность является в государстве. Государство не только обеспечивает посредством закона признаваемые за каждым права, но и действует для создания условий безопасности и благосостояния»[1]. По сути, раскрывая систему обеспечения безопасности, исследователь отмечает, что государство «…действует в целой своей совокупности: отдельные лица, в соединении своих сил с другими отдельными лицами, в виде меньших или больших союзов, отдельные такие союзы, взаимно соединяясь друг с другом в более сильные общественные союзы, затем общины и правительство напрягают силы для обеспечения условий безопасности и благосостояния»[2].
Более чем сто лет спустя отечественные законодатели в Законе РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-I «О безопасности» (с изм. и доп.) (утратил силу) в ст. 2 закрепили, что: «Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей». Кроме того, в ст. 8 указанного закона следующим образом определена структура системы безопасности: «Систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Создание органов обеспечения безопасности, не установленных законом Российской Федерации, не допускается».
Действующая редакция Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ "О безопасности" в п.3, 4 ст. 4 закрепляет, что «Государственная политика в области обеспечения безопасности реализуется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления… Граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности».
Т.е., по существу, судя по содержанию рассматриваемых правовых норм обоих законов, речь идет о системе обеспечения безопасности. Кроме того, объекты безопасности и их жизненно важные интересы, рассматриваемые в ранее действующем Законе РФ «О безопасности», совпадали с аналогичными категориями утратившей силу Концепции национальной безопасности (утв. Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300). Следовательно, исходя из положений этой Концепции можно было делать вывод, что ст.2 и ст. 8 Закона РФ «О безопасности» фактически закрепляли обобщенный состав системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Однако с принятием Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года ситуация в этом плане изменилась. В п.6 этого документа закрепляется, что система обеспечения национальной безопасности – силы и средства обеспечения национальной безопасности. Силы обеспечения национальной безопасности – Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации. Средства обеспечения национальной безопасности – технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по её укреплению.
И если в отношении средств обеспечения национальной безопасности все очевидно, то перечень сил обеспечения национальной безопасности вызывает ряд вопросов, поскольку сформулирован достаточно «расплывчато».
Во-первых, без соответствующего закона о правоохранительной службе, говорить о воинских формированиях и органах, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба можно только на теоретическом уровне.
Во-вторых, из положений Стратегии не является очевидным, какие государственные органы, общественные организации, иные субъекты обеспечивают национальную безопасность, какие только участвуют в этом процессе.
Положения приведенной выше ст. 4 действующего ФЗ «О безопасности» частично компенсируют этот пробел, но отдельные противоречия остаются. Так, в названном ФЗ говорится, что органы местного самоуправления реализуют государственную политику в области обеспечения безопасности, а исходя из положений п.6 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, органы местного самоуправления вообще не принимают участие в обеспечении национальной безопасности. Хотя проблемы этой сферы реально ими реализуются (например, отдельные вопросы организации воинского призыва, охраны правопорядка, гражданской оборона и др.).
В-третьих, лишь в п.п. 97 – 100 Стратегии достаточно четко определяют, что руководит обеспечением национальной безопасности России Президент Российской Федерации, а обеспечивает координацию всех элементов системы обеспечения национальной безопасности – Совет Безопасности Российской Федерации. По существу, аналогичные положения закреплены в ФЗ «О безопасности». Однако анализ его норм не позволяет выявить конкретный перечень органов государственной власти, реализующих функции по обеспечению национальной безопасности.
В этой связи возникает ряд вопросов.
Во-первых, какие социальные структуры нашего государства и общества формируют политику обеспечения национальной безопасности и руководят её реализацией?
Во-вторых, какие социальные структуры нашего государства и общества реализуют политику обеспечения национальной безопасности?
В-третьих, какова роль граждан, их объединений, общественных и государственных организаций и объединений, судебных органов в системе обеспечения национальной безопасности?
В-четвертых, о каких органах государственной власти и органах местного самоуправления идет речь в ФЗ «О безопасности»? Принимают ли вообще органы местного самоуправления участие в обеспечении национальной безопасности?
Ответы на поставленные вопросы, на наш взгляд, позволят уточнить состав субъектов системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и выявить их функции в данной сфере.
В связи со сказанным обратимся к мнению отечественных специалистов, исследующих проблемы в указанной сфере.
Так, В.И. Булавин рассматривает систему обеспечения национальной безопасности через призму государственных органов, не отвергая при этом, а оставляя за рамками изложения общественные организации (образования) и граждан. «Государство, – пишет он, – являясь основным субъектом обеспечения национальной безопасности, выступает её гарантом и, следовательно, осуществляет основные функции организации и руководства данной сферой деятельности»[3].
А.В. Возжеников анализируя состав системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации отмечает, что она «организационно и функционально базируется на естественной интеграции усилий общества и государства в области безопасности и соответственно состоит из общественной и государственной подсистем обеспечения безопасности, взаимосвязанных целевой ориентацией, общностью решаемых задач, присущим им методами, силами и средствами»[4].
А.И. Стахов предлагает подразделять органы обеспечения безопасности на органы общественного обеспечения безопасности и органы непосредственного обеспечения безопасности[5]. Кроме того, он справедливо отмечает, что в соответствии со статьями 14, 15, 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления наделяются полномочиями по обеспечению отдельных видов безопасности: пожарной, экологической, санитарно-эпидемиологической, чрезвычайной[6]. В этой связи, исследователь делает вывод о том, что в случаях, установленных законом, органы местного самоуправления призваны осуществлять отдельные функции Российского государства, в том числе по обеспечению национальной безопасности.
Заслуживает внимания мнение И.Б. Кардашовой, согласно которому система обеспечения национальной безопасности представляет собой механизм, позволяющий преобразовать принятую государством стратегию в области национальной безопасности в скоординированную деятельность конкретных ведомств, общественных объединений и граждан на основе действующего законодательства[7]. Она так же, как и А.И. Стахов, указывает на участие в обеспечении национальной безопасности, наряду с государственными органами, органов местного самоуправления. Важным является также суждение И.Б. Кардашовой по поводу разделения органов, входящих в систему обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, на четыре группы. Согласно такому делению, в первую группу входят органы, основные функции которых связаны с обеспечением безопасности; во вторую – органы, специально созданные для обеспечения безопасности; в третью – комитеты палат Федерального Собрания России, занимающиеся вопросами безопасности; в четвертую – органы, задачи которых заключаются в выявлении и устранении внутренних и внешних угроз безопасности. Более того, рассуждая о механизме обеспечения национальной безопасности, исследователь отмечает, что «обеспечение национальной безопасности можем представить как социальный организм формирования и реализации государственного управления в сфере безопасности через единую цепь взаимосвязанных явлений: «потребности – интересы – цели – решения – действия – результаты». Далее, процесс продолжается, т.к. результаты представляют собой некоторый возврат по принципу обратной связи к удовлетворению потребностей»[8]. С этих позиций система обеспечения национальной безопасности выступает в качестве системы управления, а, следовательно, в такой системе должны быть как социальные структуры, выступающие в качестве субъектов управления, так и социальные структуры, выступающие в качестве объектов управления.
М.И. Дзлиев и А.Д. Урсул в своей работе предлагают в качестве критерия для классификации органов государственной власти в системе национальной безопасности взять их функции и содержание деятельности. В этой связи они делят названные органы на три вида:
– являющиеся службами обеспечения руководства страны специальной политической информацией, противодействия разведывательно-подрывной деятельности враждебных инфраструктур, проведения специальных операций против них, но не участвующие в управлении государством;
– входящие в механизм государственного управления и, кроме вышеуказанных функций, обладающие правом давать обязательные рекомендации иным субъектам государственной деятельности;
– включенные не только в систему государственного управления, но и являющиеся головным органом в сфере обеспечения национальной безопасности[9].
Обобщая указанные точки зрения на проблемы классификации элементов системы обеспечения национальной безопасности, а также учитывая содержание приведенных ранее правовых актов, можно сделать следующие выводы, отчасти дающие ответы на ранее поставленные вопросы.
Во-первых, система обеспечения национальной безопасности состоит из двух подсистем:
а) государственной;
б) негосударственной.
Во-вторых, система обеспечения национальной безопасности является системой управления.
В-третьих, элементы государственной подсистемы системы обеспечения национальной безопасности можно разделить на следующие четыре группы:
а) государственные структуры, основные функции которых связаны с формированием государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности, руководством и координированием деятельности субъектов названной системы;
б) государственные структуры, обеспечивающие правовую основу функционирования системы обеспечения национальной безопасности;
в) государственные структуры, специально созданные для обеспечения безопасности;
г) государственные структуры, задачи которых заключаются в выявлении и устранении внутренних и внешних угроз безопасности;
д) государственные структуры, восстанавливающие объекты защиты, пострадавшие в результате негативных воздействий на систему национальной безопасности.
В-четвертых, система обеспечения национальной безопасности включает в себя органы местного самоуправления.
Таким образом, система обеспечения национальной безопасности России представляет собой созданную и функционирующую на основе и во исполнение законодательства систему управления, элементами которой являются органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с наделенными государством полномочиями.
Схематично систему обеспечения национальной безопасности можно представить следующим образом. (Рисунок 6).
Рис. 6. Система обеспечения национальной безопасности.
Говоря о правовых основах построения и функционирования системы обеспечения национальной безопасности России следует согласиться с мнением исследователей, согласно которому «анализ Конституции Российской Федерации и текущего российского законодательства позволяет утверждать, что в настоящее время у нас в стране сформирован массив законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, принятых в области безопасности», но «…формирование законодательства в области безопасности не закончено»[10]. Правовая база в этой сфере расширяется. Но, к сожалению, происходит это не систематизировано, что не лучшим образом сказывается на процессе функционирования как всей системы обеспечения национальной безопасности России, так и отдельных её элементов. Однако, даже существующее в настоящее время правовое обеспечение функционирования, прежде всего, органов государственной власти позволяет достаточно четко структурировать этот элемент системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определить в нем, исходя из темы данного исследования, место органов внутренних дел.
Согласно теории государства и права государственный орган или орган государственной власти – это юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства[11]. Одной из важнейших функций государства является функция обеспечения целостности и сохранности того общества, формой которого выступает данное государство. Г.В. Атаманчук такую функцию называет политической, «ибо конечная цель политики в объективном смысле сводится к созданию условий для спокойного и гармоничного развития общества»[12]. Основой функционирования государства и, следовательно, деятельности государственных органов власти являются «политические и стратегические мотивы, национальное могущество и национальная безопасность»[13]. В этой связи, государственный орган от имени государства осуществляет свои полномочия, которые имеют публичный характер (представляют собой не только право, но и одновременно обязанность данного органа) и формально определены (закреплены в нормах действующего законодательства). Эти полномочия представляют собой юридическую возможность данного органа издавать в одностороннем порядке нормативные и (или) индивидуальные правовые акты, обязательные к исполнению физическими и юридическими лицами, которые организационно не подчинены данным органам, а также совершать в отношении указанных лиц в одностороннем порядке иные юридически значимые действия в целях осуществления задач и функций государства.
Согласно ст. 10 и ст. 11 Конституции Российской Федерации, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Каждая из ветвей государственной власти играет свою роль в обеспечении национальной безопасности.
Законодательная власть, во-первых, определяет компетенцию органов обеспечения национальной безопасности в государственной системе; во-вторых, законодательно формулирует правовые основы национальной безопасности; в-третьих, определяет правовой статус участников общественных отношений; в-четвертых, предусматривает юридическую ответственность за неправомерное поведение лиц, являющихся субъектами права.
Судебная власть, во-первых, является гарантом защиты конституционных прав и свобод граждан; во-вторых, признает и восстанавливает субъективное право; в-третьих, определяет меры государственного воздействия на правонарушителей.
Исполнительная власть осуществляет непосредственное государственное управление в сфере обеспечения национальной безопасности.
В рамках данного исследования представляется целесообразным более подробно остановиться на значении каждого из органов государственной власти в системе обеспечения национальной безопасности.
