Органы высшего и местного управления России в первой половине XIX в.

По форме государственного устройства Россия в первой половине XIX в. оставалась абсолютной монархией. Если у императора Александра I в начале его правления ещё были какие-то мечтания о либеральных преобразованиях, то в дальнейшем он от них избавился. Его преемник на престоле, Николай I вообще считал, что условия для каких-либо ограничений монархической власти в России ещё не созрели. Главное средство достижения политиче­ской стабильности в стране он видел в укреплении во­енного и бюрократического аппарата, как в центре, так и на местах.

Вместе с тем нарастание кризиса крепостничества, рост капиталистических отношений, уси­ление крестьянских выступлений - все это заставляло самодержавие приспо­сабливать административную систему к новым условиям.

Основные черты центрального управления:

1. В первой четверти века произошел переход от коллегиальной системы государственного управления к единоначалию. Это процесс был вызван как значительным ростом территории Российской империи, так и недостатками старой системы коллегиальных органов.

Их неповоротливость, не оперативность (все вопросы решались после обсуждения), неконкретная ответственность вызывали необходимость создания таких органов власти, которые могли бы принимать решения единолично и нести всю полноту ответственности за выполнение возложенных на них функций и задач. Этот процесс особенно ускорился после воцарения Александра I, вступившего на престол в результате дворцового переворота.

2. Во главе государства и его весьма обширного аппарата чиновников по-прежнему стоял импера­тор, наделенный властью неограниченного монарха. Правление Александра I (1801-1825 гг.) получило название «эпохи колебаний».

Воспитанный на либеральных идеях «просвещённого абсолютизма», он, с одной стороны, поддерживал конституционные надежды у своего ближайшего окружения, а с другой - всё больше склонялся к консервативным сторонникам сохранения незыблемости самодержавия.

Сменивший Александра I на троне, Николай I (1825-1856 гг.) отбросил все либеральные колебания. Его «охранительную» политику можно характеризовать как последнюю попытку сохранения феодально-крепостнического общественного и государственного строя.

3. Значительное влияние в первой четверти XIX в. приобрели совещательные органы при императоре Александра I.

Вместо «Совета при высочайшем дворе» в 1801 г. был создан «Непременный (т.е. постоянный) совет», состоявший из 12 сановников, в основном консервативного направления. Впоследствии он стал называться «Государственным советом».

Этот орган предназначался для рассмотрения важнейших законопроектов и дел по государственному управлению.

Но главную роль в первые годы царствования Александра I стал играть «Негласный (т.е. тайный) комитет». В него входили молодые, либерально настроенные друзья императора (П.А. Строганов, В.П. Кочубей, Н.Н.Новосильцев и Адам Чарторыйский). Именно они убеждали императора провести реформу государственного управления.

 

20 (8) сентября 1802 г. был издан манифест «Об учреждении министерств», которыми предполагалось заменить устаревшую систему петровских коллегий. Учреждалось 8 министерств: 1) Военных сухопутных сил; 2) Морских сил; 3) Иностранных дел; 4) Юстиции; 5) Внутренних дел; 6) Финансов; 7) Коммерции; 8) Народного просвещения.

Манифестом «Об учреждении министерств», которым было положено начало реформированию испол­нительной власти. Манифест окончательно утвердил в России отраслевой принцип организации управления. Этот принцип вообще характерен для буржуазного общества, построенного на рыночном механизме. Для Рос­сии его принятие являлось простым подражанием Западу, ибо здесь не мог действовать главный принцип буржуазной государственности – ответ­ственности министров перед парламентом. Министры, входившие в пра­вительство, назначались монархом и были ответственны перед ним. Прав­да, поначалу предполагалось, что будет введена «контрасигнатура», то есть скрепление министерскими подписями императорских указов, но это введение не состоялось.

Но и в таком виде учреждение министерств вместо коллегий было ша­гом вперед, ибо:

1) они действовали более оперативно;

2) усиливалась пер­сональная ответственность руководителей и исполнителей;

3) расширя­лось значение канцелярий и делопроизводства. Функции министерств (сначала 8-ми, с 1811 г. – 13-ти) были обширными и часто выходили за рамки их названий. Так, Министерство внутренних дел кроме организа­ции и поддержания общественного порядка управляло ещё промышленно­стью и строительством. Министерство просвещения кроме руководства образовательными учреждениями (от начальных училищ до университе­тов), управляло музеями, типографиями, библиотеками, занималось под­готовкой кадров для госаппарата, осуществляло цензуру.

 

Все они строились на основе единоначалия. В манифесте подчеркивалась и личная ответственность каждого министра за состояние дел во вверен­ном ему ведомстве.

Министры получали право законодательной инициативы. Ежегодно каждому из них полагалось представлять отчеты о своей деятельности императору и в Сенат.

Формально Сенат мог отменить распоряжение министра, если оно не соответствовало действу­ющему законодательству. Но, поскольку министры имели право личного доклада императору и часто исполняли его устные рас­поряжения, рассмотрение таких распоряжений в Сенате превращалось в простую формальность, а иногда вообще не проводилось.

Основой для создания Военного и Морского министерств, а так же Министерства иностранных дел стали существовавшие ранее коллегии, которые целиком вошли в состав новых органов и работали «по старому обряду». Другие министерства составились из нескольких старых или вновь создаваемых учреждений. Каждое министерство получило так называемый «Наказ», где определялись его задачи.

Одновременно с манифестом об учреждении министерств был обнародован указ «… О лицах, избранных в управление министерствами».

 

Политика государства в отношении церкви в первой половине XIX в. определялась общими задачами перехода от коллегиальной системы управления к единоначалию. Но единоначалия не духовного лица, а светского чиновника - обер-прокурора Священного Синода.

В 1817 г. было создано Министерство духовных дел и народ­ного просвещения.

Министру передавались административные функции Синода и уста­навливался контроль за его судебной деятельностью.

Однако Министер­ство фактически не функционировало и вскоре было упразднено (в 1824 г.), поскольку при решении о его создании не были приняты в расчет экономические условия существования духовенства и ряд других факторов.

В 30-х годах Синод окончательно превратился в безгласный совещательный орган при обер-прокуроре. Синод оказался отде­ленным от остальной церковной организации промежуточными светскими органами. Однако пре­обладание в структуре церковного управления государственных элементов не получило законодательного закрепления. Самодержавие и духовенство были обоюдно заинтересованы в сохранении некоторой формальной самостоятельности церкви с целью сохранения ее престижа и влияния на народные массы.

Комитет министров, Сенат иГосударственный совет.

Для объединения и координации деятельности министерств, а так же для обсуждения общегосударственных вопросов одновременно с министерствами был образован Комитет министров. В манифесте 1802 г. не было четкой регламентации его деятельности, но в 1812 г. появился закон о Комитете министров.

Председательствовал на его заседаниях император или назначенное им лицо. Полномочия Комитета были весьма разнообразны: от обсуждения административных вопросов, частных законов до рассмотрения судебных дел.

Большинство решений утверждались императором. Во второй четверти XIX в. с усиле­нием роли императорской Канцелярии, значение Комитета министров стало падать. В целом решить проблему координации работы министерств Комитету так и не удалось вплоть до его упразднения в 1906 г.

Роль Сената постепенно уменьшалась, хотя он по-прежнему издавал одобренные царём сенатские указы, имевшие силу закона, и выполнял функции высшего судебного учреждения страны.

В 1809 г. по поручению Александра I статс-секретарь М.М. Сперанский подготовил проект под названием «Введение к Уложению государственных законов». В основе предложенной Спе­ранским новой системы лежал принцип разделения властей: законодательная власть сосредоточивалась в выборной Государственной думе, исполнительная власть - в министерствах, су­дебная - в Сенате. Государственный совет при императоре должен был связать органы государственного управления с самодержавной властью.

Предложения М.М. Сперанского получили сначала одобрение императора: 1 января 1810 г. состоялось первое заседание Государственного совета. Но, в отличие от проекта, этот орган стал выполнять в дальнейшем функции законосо­вещательного органа при императоре.

Государственный совет включал пять департаментов: 1) законов, 2) дел военных, 3) дел гражданских и духовных, 4) государственной экономии, 5) дел царства Польского. Последний департамент был создан после польского восстания 1830-1831 гг. Делопроиз­водство велось канцелярией, которую возглавлял государственный секретарь.

Государственный совет выполнял свою главную задачу - подготовку законопроектов - совсем недолго.

 

В 1811 г., в целях устранить выявленные недостатки в системе управления, была проведена реорганизация министерств.

Согласно «Общему учреждению министерств», составленному при непосредственном участии М.М. Сперанского, все они по­лучили унифицированную структуру, основанную на единоначалии.

Во главе каждого министерства стоял министр и его товарищ (заместитель), им подчинялись директора департаментов, директорам - начальники отде­лений, им, в свою очередь - столоначальники. Канцелярии при министрах выполняли задачи делопроизводства и переписки.

Министрам вверялась исполнительная власть в пределах деятельности порученных им мини­стерств.

Кроме министерств, в государственном аппарате создавались отдельные ведомства (управления, комитеты, приказы), так же основанные на принципе единоначалия. Они действовали самостоятельно или при министерствах. Для каждого из них императором утверждался свой особый штатный состав.

Реформы 10-х годов XVIII в. не затронули основ абсолютной монархии. Большинство дворян и высших чиновников выступало против всяких пере­мен. Политическая борьба привела к краху конституционных замыслов Сперанского и его сторонников, а сам он в марте 1812 г. был отправлен в ссылку по ложному обвинению. Но всё же на части территории Российской империи были сделаны первые попытки ввести ограниченное конституционное правление.

Собственная его императорского величества канцелярия и Временные комитеты.

 

В царствование Николая I особое значение приобрела «Собственная его императорского величества канцелярия», оттеснившая на второй план Государственный совет и Сенат. В ней ещё с 1812 г. сосредоточивались дела, подлежащие «высочайшему усмотрению»: все доклады почти по всем ведомствам проходили к царю через этот орган. До 1825 г. ею управлял Аракчеев.

При Николае I она стала органом, выполнявшим непосредственные поручения императора по всем важнейшим вопросам государственного управления.

В царствование Николая I законопроекты стали разрабатываться в Собственной его императорского величества канцелярии, в министерствах и специальных комитетах. Обсуждение их в Государствен­ном совете приобрело формальный характер. Нередки были случаи, когда законопроекты вносились в Государственный совет с резолюцией царя: «Желательно мне, чтоб принято было», или вообще принимались без обсуждения.

Аппарат канцелярии разрастался, в его структуре появились отделения: Первое, Второе и Третье - в 1826 г., Чет­вертое - в 1828 г., Пятое - в 1836 г. и Шестое - в 1842 г.

Первое отделение осуществляло контроль над министерствами, гото­вило законопроекты, ведало назначением и увольнением высших чинов­ников (с одобрения и утверждения царя).

Перед Вторым отделением была поставлена задача кодификации законов. В нём, под руководством М.М. Сперанского (возвращенного из ссылки в 1821 г.), были подготовлены «Полное собрание законов Российской империи» (1830 г.) и «Свод законов Российской империи» (1835 г.).

Мрачную известность получило Третье отделение, которое возглавил генерал-адъютант граф А.Х. Бенкендорф.

Он же стал шефом Отдельного корпуса жандармов, создан­ного в 1827 г. Третье отделение выполняло функции тайной политической полиции, особенно в борьбе с революционным движением, а Отдельный корпус жандармов служил основным силовым инструментом самодержавной власти внутри страны.

Четвертое отделение ведало благотворитель­ными учреждениями и женскими учебными заведениями.

Пятое отделе­ние было создано для разработки проекта реформ управления государ­ственными крестьянами.

Шестое отделение с 1842 по 1845 гг. готовило предложения по управлению Кавка­зом.

Собственная е.и.в. канцелярия с её отделениями постепенно приобретала черты органа верховной власти.

 

Реформа 1810-1811 гг. утвердила систему ведомственного уп­равления в масштабе всей страны. Губернские учреждения стали одновременно подчиняться различным министерствам, что приводило к большой путанице.

В1837 г. был утвержден новый «Наказ губернаторам», в котором более чётко было определено их правовое положение, функциональные обязанности.

В 1837-1838 гг., с целью упорядочения руководства государственными крестьянами, в губерниях были учреждены пала­ты государственных имуществ; в уездах - окружные управления госу­дарственных имуществ.

Им подчинялись выбранные крестьянскими сходами волостные правления. Члены волостного правления подлежали утвер­ждению губернской палатой государственных имуществ.

 

Некоторые изменения происходят в судебной системе. По сравнению с судебной системой по «Учреждению для управления губернией» ликвидируется одно звено судебной системы: в первой половине XIX в. были упразднены верхний земский суд, губернский магистрат, верхняя расправа.

Возглавляет судебную систему Сенат, который теряет основную массу административных полномочий. Указ 8 сентября 1802 года объявляет Сенат «хранилищем законов». Предполагалось, что он должен следить за соответствием вновь принимаемых указов действующему законодательству. Однако уже в 1803 году такое право было изъято. Только первый департамент Сената сохранял административные функции, в частности, он назначал ревизии отдельных губерний. Остальные департаменты выполняли функции апелляционной инстанции.

Среднее звено судебной системы – губернские Палаты гражданского и уголовного суда, как и Сенат, были несословными учреждениями. Они в апелляционном порядке рассматривали дела нижестоящих судов и по первой инстанции – наиболее сложные дела (например, дела об убийствах).

Нижним звеном системы являлся уездный суд – для дворян; городовой магистрат – для горожан; надворный суд – для чиновников в столицах; совестный суд – в это время рассматривал в основном дела несовершеннолетних.

По-прежнему сохранялась вотчинная, военная, духовная юстиция. Дейст­вовали ведомственные суды: военные, морские, горные, лесные, путей сообщения, а также духовные и волостные крестьянские суды. Судеб­ное управление находилось в руках созданного в 1802 г. Министерства юстиции.

Палата гражданского суда, кроме того, взяла на себя выполнение некоторых нотариальных функций.

С 1808 г. стали создаваться коммерческие суды, которые рассматривали вексель­ные дела, дела о торговой несостоятельности и т.д. В 1932 году принимается Устав судопроизводства торгового, который установил единообразную систему коммерческих судов. Основным достоинством коммерческих судов было то, что в них задолго до судебной реформы 1864 года был реализован состязательный процесс.

В 1811 г. под руководством М. М. Сперанского был издан документ «Общее учреждение министерств», который определил правовой статус этих органов. Власть министров обозначалась в нем как высшая исполни­тельная, непосредственно подчиненная императору. Аппарат министерств делился на департаменты (присутствия) по направлениям деятельности и канцелярии, в которых велось делопроизводство. В 1812 г. основан Коми­тет министров (Кабинет), в который помимо министров вошли председа­тели департаментов Государственного совета, Государственный секретарь (глава Госсовета) и назначенные царем некоторые высшие сановники им­перии. При Николае I в состав Комитета министров входил наследник престола.

Комитет рассматривал законопроекты, отчеты министерств, решал кадровые проблемы. Все его решения утверждались императором, кроме разного рода мелких дел (назначения пенсий, пособий и пр.). Комитет ми­нистров заменял императора в его отсутствие, а при нем осуществлял над­зор за высшими органами управления. Таким образом, в лице Комитета министров Россия получила в начале XIX в. высший административный законосовещательный орган, который был упразднен только в апреле 1906 г. в связи с учреждением Государственной думы.

При Александре I были предприняты также попытки реформирования законодательной власти. Сначала предполагалось наделение законода­тельными правами реформированного Сената, но в 1810 г. после привле­чения к разработке проектов государственных реформ М. М. Сперанско­го, в качестве аналога западных парламентов был создан Государственный совет (просуществовал до 1917 г.) с числом членов от 40 до 90 (в разные годы). Но это не был выборный орган. Члены Госсовета назначались им­ператором из высших чиновников империи, а сам император председа­тельствовал на его заседаниях и утверждал принятые им законы.

Основная работа по подготовке законопроектов осуществлялась в Первом департаменте законов, укомплектованном профессиональными юристами. Остальные четыре департамента руководили военными дела­ми, делами гражданскими и духовными, экономикой. Пятый департамент управлял делами Царства Польского. При Александре 1 Госсовет главен­ствовал над системой министерств.

 

При Александре I по инициативе Сперанского была предпринята также попытка реформировать процесс продвижения государственного чиновничества по служебной лестнице. До 1909 г. это продвижение до чина статского советника (5 класс – низший генеральский чин) осуще­ствлялось по принципу выслуги.

Прослуживший необходимое число лет чиновник получал следующий чин независимо от места, которое зани­мал, и от своих реальных заслуг. Вверх продвигались все: и нерадивые, и невежды. Особо стараться исполнять долг не было стимула, ибо вступивший в службу раньше, пусть не столь способный и нечистый на руку, был недосягаем для шедших после него.

 

По указу 1909 г. для гражданских чинов был введен образователь­ный ценз. Начиная с коллежского асессора (8 класс – низший штаб-офицерский чин), необходимо было иметь высшее университетское об­разование или сдать соответствующий экзамен. Для производства же в статские советники требовался ещё 10-летний стаж службы, в том числе 2 года на ответственных должностях.

 

Экзамен предполагал «грамматическое знание русского языка и правильное на нем сочинение», «знание по крайней мере одного языка иностранного и удобность перелагать с него на русский», «основательное знание прав естественного римского и частного граж­данского с приложением последнего к российскому законодательству», «сведения в государственной экономии и законах уголовных», «основательное знание отечественной истории», истории всеобщей с географией и хронологией, «первоначальных оснований статистики» и «знание по крайней мере начальных оснований математики и общие сведения о главных частях физики».

Все эти знания должны были спо­собствовать не только совершенствованию умственных и деловых ка­честв чиновников, но и нравственности. И хотя этот ненавидимый кос­ной чиновничьей массой закон был отменен в 1834 г., он сыграл свою роль в выработке критериев, которым должен был отвечать облечен­ный властью и исполненный чувства долга ответственный государст­венный человек. По авторитетному мнению современников он способ­ствовал повышению культурного уровня чиновников.