Лекция 1.8.Законодательные меры по борьбе с коррупцией

План занятия:

1.4.1 Коррупция: понятие, виды;

1.4.2 Институциональные начала коррупции;

1.4.3 Опыт противодействия коррупции и борьбы с ее проявлениями.

 

1.8.1 Коррупция: понятие, виды.

К настоящему времени в научной литературе сложилось устойчивое мнение, что коррупция является неотъемлемым элементом любого процесса управления, если имеется возможность для получения дополнительной выгоды. Такое мнение сформировано в работах Эдвина Х. Сазерленда, Дональда Р. Кресси, Стива Олбрехта, Ричарда С. Холлинджера, Джона П. Кларка и других авторов. Так, Роберт Пэйн в своей книге «Коррумпированное общество: от Античной Греции к современной Америки», изданной в 1975 году, отмечал, что «Коррупция является постоянно присутствующим элементом современной цивилизации как в демократических, так и в авторитарных. Есть только разница в степени, типе и природе».

Само понятие коррупции имеет происхождение от латинского слова «corruptio» – порча, обман, подкуп и представляет собой социальное явление, выражающееся в использовании должностными лицами своего служебного положения в целях получения неправомерных личных выгод материального или неимущественного характера. Значение такого явления как коррупция находится на стыке различных отраслей права, как то предпринимательского, публичного, арбитражного и других, экономики (микро- и макроэкономика, институциональная экономика, поведенческие финансы и т.д.) и социологии (контрактная теория). Таким образом, единого подхода в понимании данных явлений в науке не приводится.

Будем исходить из того, что коррупция имеет социально-экономическое происхождение, совершается с целью обогащения лица или группы лиц, участвующих в нарушении установленных норм права или договора.

Многочисленные исследования, посвященные теме коррупции позволили выявить определенные закономерности и на их основе сформировать модели коррупции. Например, в Западной Европе выделяют следующие основные модели коррупции: систематическая коррупция (Франция, Италия, Испания, Бельгия); проявляющаяся систематическая коррупция (Германия, Греция); спонтанная коррупция (Португалия, Ирландия, Австрия); случайная коррупция (Нидерланды, Финляндия, Швеция, Дания).Тем самым со всей очевидностью можно утверждать, что проблема коррупции является непреходящей и будет актуальной в обозримом будущем, а ее решение должно иметь системную направленность.

Виды коррупции.

1. По субъектному составу на:

- высшую коррупцию, которая охватывает политиков, государственных чиновников федерального уровня и сопряжена с принятием законов и решений на высшем уровне. Данный вид коррупции охватывает высшее чиновничество и сопряжен с принятием решений, имеющих высокую цену – это принятие законов, изменение формы собственности (приватизация), государственные заказы, контракты, выдачи лицензий на использование недр и т.д. На этом уровне происходит и политический протекционизм, и клиентизм, и непотизм (кумовство — вид фаворитизма, предоставляющий привилегии родственникам или друзьям, вне зависимости от их профессиональных качеств), и лоббизм, и подкуп избирателей, и проведение «грязных» выборных компаний;

- низовую коррупцию, происходящую при непосредственном взаимодействии человека с представителями органов местного самоуправления;

- особую коррупцию, проявляющееся в негосударственных организациях, сотрудники которых (коммерческих или некоммерческих) также могут распоряжаться не принадлежащими им материальными средствами для личной выгоды, т.е. они совершают действия, нарушающие интересы представляемых организаций, в пользу третьих лиц, или организаций, получающих от этого свои выгоды. Например, получение кредитных средств под несуществующие инновационные проекты с последующим исчезновением, как денег, так и людей, получающих их.

2. По объекту воздействия:

- коррупция в органах законодательной власти, которая проявляется в форме взяточничества для принятия нужного решения, лоббизма, протекционизма, назначения на должности "нужных людей" или родственников в иные органы государства. Вред от этого вида коррупционного проявления огромен, так как создаваемые и изменяемые правовые нормы отражают не общегосударственные интересы, а узко корпоративные и корыстные, что приводит к социальному неравенству, политической апатии населения и недоверию последнего в демократические ценности;

 

- коррупция в органах исполнительной власти, особенностью которой является неправомерная деятельность при исполнении чиновниками своих служебных полномочий при реализации управленческих решений. Сюда входит: подкуп, хищения, взяточничество, злоупотребления служебным положением, лоббизм, протекционизм, предоставление служебной информации и др.;

- коррупция в судебных органах, влекущая за собой тяжкие последствия "не наказания" виновных, разрешение дел, исходя из "телефонного права", и проявляющаяся, главным образом, во взяточничестве и подкупе. Генеральный прокурор Российской Федерации на совещании 12 марта 2003 года признал: "Если не угрозой, то серьезной проблемой является законность в деятельности самих правоохранителей. Участились факты прямого участия наших сотрудников в преступлении, грубости, пренебрежительного отношения к людям». А ведь это очень опасная тенденция, так как коррупция в правоохранительных органах влечет за собой увеличение коррупции и в иных органах государственной и муниципальной власти в негосударственных структурах;

- коррупция в органах местного самоуправления, которая во многом повторяет коррупцию в органах исполнительной и законодательной власти и характеризуется "меньшим размахом" коррупционных правонарушений;

- коррупция в коммерческих и некоммерческих организациях, которая еще требует серьезного осмысления в российском праве.

3. По характеру воздействия на регулируемые отношения:

- уголовно наказуемые преступления;

- гражданско-правовые нарушения;

- административные и дисциплинарные проступки;

- злоупотребления публичным статусом: лоббизм, непотизм, протекционизм, предоставление служебной информации третьим лицам, переход на руководящие должности в коммерческие и некоммерческие организации и т.п.

4. По своему охвату (размерам):

- региональная, действующая в определенном регионе и зависящая от многих факторов;

- национальную, действующую в рамках одной страны, одной системы права;

- межнациональную (международную), охватывающую своим действием несколько государств. Так, крупными корпорациями США выплачивались взятки должностным лицам различных уровней за рубежом для получения иностранных заказов поставок вооружений, нефтепродуктов и других товаров. В связи с разоблачением последних в 1977 году был принят первый в мировой практике Закон об иностранной коррумпированной практике в США, который предусматривал санкции до 2 млн. долларов для корпораций и 5 лет лишения свободы для физических лиц, участвующих в коррупционных действиях. Этим законом запрещалось предлагать, давать, разрешать выплаты какими – либо ценностями любому должностному лицу или официальным лицам в партиях с целью воздействовать на официальный акт или решение ради получения конкурентного преимущества.

1.8.2 Институциональные начала коррупции.

 

1.8.3 Опыт противодействия коррупции и борьбы с ее проявлениями.

В соответствии со ст. 3 Конвенции Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию», ратифицированной РФ, каждый участник принимает на себя обязанности по признанию в качестве уголовного преступления прямое или косвенное вымогательство или получение какими-либо из публичных должностных лиц какого-либо неправомерного преимущества для самого этого лица или любого иного лица, или же принятие предложения или обещание такого преимущества с тем, чтобы это должностное лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций. Соответствующие изменения были внесены в Уголовный кодекс РФ, КоАП РФ.

Так, в КоАП РФ введена ст. 19.28 «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица», предусматривающая штрафы и обязательную во всех случаях конфискацию предмета правонарушения. Определен предмет правонарушения: денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, услуги имущественного характера и имущественные права. Совершенным признается правонарушение не только в случае состоявшейся передачи его предмета, но и при обещании или предложении его передачи. Санкции, предмет, формулирование в КоАП РФ содеянного как оконченного состава правонарушения соответствуют требованиям Конвенции ОЭСР о введении для юридических лиц эффективных и соразмерных наказаний, обеспечивающих сдерживающее воздействие.

За незаконное вознаграждение от имени юридического лица установлен максимальный для административных правонарушений шестилетний срок давности привлечения к ответственности, что обеспечивает требование Конвенции ОЭСР об установлении сроков, достаточных для расследования и наказания виновных лиц.

Субъектом правонарушения, предусмотренного ст. 19.28 КоАП РФ, является лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации, иностранное должностное лицо или должностное лицо публичной международной организации. В пункте 3 примечания к ст. 19.28 КоАП РФ приведены определения, раскрывающие эти понятия в полном соответствии с нормами Конвенции ОЭСР.

В КоАП РФ также внесены изменения, связанные с определением надлежащей юрисдикции (ч. 2 ст. 1.8 «Действие законодательства об административных правонарушениях в пространстве») и осуществлением международного взаимодействия и сотрудничества (гл. 29.1 «Правовая помощь по делам об административных правонарушениях»).

Данные изменения обеспечивают выполнение требований Конвенции ОЭСР об обязательности осуществления в соответствии с национальным законодательством судебного преследования за совершение подкупа лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, иностранных должностных лиц как на территории страны, так и за границей.

Также законом N 97-ФЗ внесен ряд важных изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации. Так, ст. 204 («Коммерческий подкуп»), ст. 290 («Получение взятки»), ст. 291 («Дача взятки») представлены в новой редакции. УК РФ дополнен ст. 291.1 («Посредничество во взяточничестве»). Затем Федеральными законами от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» и от 7 декабря 2011 г. N 420-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» дополнительно уточнены санкции и квалифицирующие признаки в ст. ст. 204, 290 и 291. Эти статьи дополнены указанием на новые отягчающие обстоятельства, в большей мере дифференцирована ответственность в зависимости от размера взятки [5, С. 54].

Таким образом сформирован комплекс возможных санкций за коррупционное и мошенническое деяния. Рассмотрим отдельные из нарушений и соответствующие возможные наказания.

При обращении к санкциям за коррупционные и мошеннические действия, предусмотренным законодательством, следует отметить нормы Федерального закона №273-ФЗ. Данный нормативно-правовой акт предусматривает ответственность физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения, соответственно в статьях 13 и 14.

Относительно ответственности физических лиц в ст. 13 ФЗ № 273-ФЗ указано, что граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность.

Согласно ст. 14 Федерального закона № 273-ФЗ, в случае если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений или правонарушений, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством РФ.

Отметим, что применение за коррупционное правонарушение мер ответственности к юридическому лицу не освобождает от ответственности за данное деяние виновное физическое лицо, равно как и привлечение к уголовной или иной ответственности за коррупционное правонарушение физического лица не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение юридическое лицо.

Анализируя предусмотренные в законодательстве (Уголовный кодекс) санкции за правонарушения коррупционного и мошеннического характера, можно сгруппировать по следующим отдельным формам коррупции: взяточничество, злоупотребление, мошенничество. Кратко охарактеризуем каждую из форм коррупции и мошенничества.

Взяточничество является одним из самых распространенных коррупционных деяний. Взятка в теневой экономике считается одним из эффективнейших инструментов лоббирования интересов отдельного лица или группы лиц. Целью взятки можно считать получение каких-либо преференций для продвижения определенных интересов.

Некоторые авторы относят к разновидности взятки откат, заключающийся в том, что должностное лицо при выборе поставщика товаров или услуг выбирает определённое предложение, и за это получает от поставщика вознаграждение в виде фиксированной суммы или процента от суммы сделки. Как правило, если речь идёт об инвестировании хозяйственным субъектом средств в создание новых единиц бизнеса, а именно – в строительство производственных зданий и сооружений на ранее свободном земельном участке, наиболее часто встречаемым коррупционным деянием является именно откат, выплачиваемый должностному лицу из средств, изымаемых предпринимателем либо из внутрихозяйственного оборота по уже функционирующим видам деятельности, либо из суммы будущих инвестиций [18, С. 42]. В то же время, в основе отката лежит обман, заключающийся в том, что сторона предлагающая откат, стремится внеконкурентным образом получить какие-либо преференции, это сближает терминологически откат с мошенничеством.

Нормы же УК РФ – ст. 290 «Получение взятки», ст. 291 «Дача взятки» обращены на наказание должностных лиц, нарушивших определенные регламенты действия, обошедшие заведенные правила и порядки, либо условия свободной конкуренции. Форма взятки может быть как материальная, так и нематериальная. Помимо указанных норм, к данной группе можно отнести ст. 291.1 УК РФ «Посредничество во взяточничестве», ст. 304 УК РФ «Провокация взятки либо коммерческого подкупа».

Злоупотребление по общему правилу считается использование коррупционером своего положения вопреки служебным (должностным) обязанностям, либо выходящим за них с целью получения личной выгоды. Злоупотребление имеет личную заинтересованность лица, совершающего данное деяние. Таким образом, цель злоупотребления состоит в использовании явных и неявных возможностей, которые предоставляет занимаемая коррупционером должность. К нормам из УК РФ можно отнести следующие: ст. 201 «Злоупотребление полномочиями», ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями», ст. 289 «Незаконное участие в предпринимательской деятельности», ст. 292 «Служебный подлог».

Мошенничество в соответствии со ст. 159 УК РФ подразумевает хищение чужого имущества или приобретение права на чужое имущество путем обмана или злоупотребления доверием. В данную форму коррупции и мошенничества включается широкий перечень норм главы 21 УК РФ «Преступления против собственности» со ст. 159 по 159.6, относящийся к отдельным видам мошенничества. 

Определенные законодательством санкции за возможные виды коррупционных и мошеннических деяний для удобства восприятия приведем в таблице 1.1.

Таблица 1.1

Санкции, предусмотренные УК РФ за коррупционные и мошеннические деяния

Формы коррупции и мошенничества  Правовые нормы    Нижние и верхние границы санкций предусмотренных соответствующими статьями УК РФ

Взяточничество            

Получение взятки ст. 290 УК РФ - штраф в размере от 25-кратной до 100-кратной суммы взятки;

- лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3-х лет;

- принудительные работы на срок до 3-х лет;

- лишение свободы на срок до 15-ти лет

Дача взятки ст. 291 УК РФ - штраф в размере от 15-кратной до 90-кратной суммы взятки;

- лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3-х лет;

- принудительные работы на срок до 3-х лет;

- лишение свободы на срок до 12-ти лет

Посредничество во взяточничестве ст. 291.1 УК РФ - штраф в размере от 15-кратной до 90-кратной суммы взятки;

- штраф от 25-ти тысяч до 500 млн. рублей;

- лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3-х лет;

- лишение свободы на срок до 12-ти лет

Провокация взятки либо коммерческого подкупа ст. 304 УК РФ - штраф до 200-т тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев;

- принудительные работы на срок до 5-х лет;

- лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3-х лет;

- лишение свободы на срок до 5-ти лет

Злоупотребление          

Злоупотребление полномочиями ст. 201 УК РФ - штраф до 1 млн. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 5 лет;

- обязательные работы на срок до 480 часов;

- исправительные работы на срок до 2-х лет;

- принудительные работы на срок до 5-х лет;

- арест на срок до 6-ти месяцев;

- лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3-х лет;

- лишение свободы на срок до 10-ти лет

Злоупотребление должностными полномочиями ст. 285 УК РФ - штраф в размере до 300-т тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 3-х лет;

- лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 5 лет;

- принудительные работы на срок до 5-х лет;

- арест на срок от 4-х до 6-ти месяцев;

- лишение свободы на срок до 10-ти лет

Незаконное участие в предпринимательской деятельности    ст. 289 УК РФ - штраф в размере до 300-т тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 2-х лет;

- лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 5-ти лет;

- обязательные работы на срок до 480 часов;

- принудительные работы на срок до 2-х лет;

- арест на срок до 6-ти месяцев;

- лишение свободы на срок до 2-х лет

Служебный подлог  ст. 292 УК РФ - штраф в размере до 500-т тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 3-х лет;

- обязательные работы на срок до 480 часов;

- исправительные работы на срок до 2-х лет;

- принудительные работы на срок до 4-х лет,

- арест на срок до 6-ти месяцев;

- лишение свободы на срок до 2-х лет

Мошенничество            

Мошенничество ст. 159 УК РФ - штраф в размере до 1 млн. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 3-х лет;

- обязательные работы на срок до 360 часов;

- исправительные работы на срок до 1-го года;

- ограничение свободы на срок до 2-х лет;

- принудительные работы на срок до 5-ти лет;

- арест на срок до 4-х месяцев;

- лишение свободы на срок до 10-ти лет

Мошенничество в сфере кредитования ст. 159.1 УК РФ - штраф в размере до 1 млн. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 3-х лет;

- обязательные работы на срок до 360 часов;

- исправительные работы на срок до 1-го года;

- ограничение свободы на срок до 2-х лет;

- принудительные работы на срок до 2-х лет;

- арест на срок до 4-х месяцев;

- лишение свободы на срок до 10-ти лет

Мошенничество при получении выплат ст. 159.2 УК РФ - штраф в размере до 1 млн. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 3-х лет;

- обязательные работы на срок до 480 часов;

- исправительные работы на срок до 2-х лет;

- принудительные работы на срок до 5-ти лет;

- ограничение свободы на срок до 1-го года;

- лишение свободы на срок до 10-ти лет

Мошенничество с использованием платежных карт ст. 159.3 УК РФ - штраф в размере до 1 млн. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 3-х лет;

- принудительные работы на срок до 5-ти лет

- ограничение свободы на срок до 2-х лет;

- лишение свободы на срок до 10-ти лет

Мошенничество в сфере предпринимательской деятельности ст. 159.4 УК РФ - штраф в размере до 1 млн. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 3-х лет;

- обязательные работы на срок до 240 часов;

- ограничение свободы на срок до 1-го года;

- принудительные работы на срок до 1 года;

- лишение свободы на срок до 5-ти лет

Мошенничество в сфере страхования ст. 159.5 УК РФ - штраф в размере до 1 млн. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 3-х лет;

- принудительные работы на срок до 5 лет;

- ограничение свободы на срок до 2-х лет

- лишение свободы на срок до 10-ти лет

Мошенничество в сфере компьютерной информации    ст. 159.6 УК РФ - штраф в размере до 1 млн. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до 3-х лет;

- принудительные работы на срок до 5-ти лет;

- ограничение свободы на срок до 2-х лет;

- лишение свободы на срок до 10-ти лет

 

Приведенные в таблице санкции применяются при вынесении приговоров в сочетании, в зависимости от размера нарушения и отягощающих факторов. Отметим, что при квалификации деяния как получение взятки значительным размером взятки признаются сумма денег, стоимость ценных бумаг, иного имущества, услуг имущественного характера, иных имущественных прав, превышающие двадцать пять тысяч рублей, крупным размером взятки - превышающие сто пятьдесят тысяч рублей, особо крупным размером взятки - превышающие один миллион рублей. Также отмечается, что лицо, давшее взятку, освобождается от уголовной ответственности, если оно активно способствовало раскрытию и (или) расследованию преступления и либо имело место вымогательство взятки со стороны должностного лица, либо лицо после совершения преступления добровольно сообщило о даче взятки органу, имеющему право возбудить уголовное дело.

В целом, включенные в УК РФ санкции в отношении лиц, совершивших коррупционные и мошеннические деяния, предусматривают достаточно широкий перечень возможных мер и являются сдерживающим фактором для рационального индивида. Тем не менее, само наличие санкций не останавливает коррупцию, в том числе внутрикорпоративную. Для эффективного действия механизма противоборства коррупции ключевое значение получают способы выявления и предупреждения противоправных действий.