Методология стратегического государственного управления

ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Челябинский филиал

Заочный факультет менеджмента и бизнес - информатики

Кафедра менеджмента и маркетинга

КОНСПЕКТ ЛЕКЦИЙ

По дисциплине

«Стратегическое государственное управление»

 

для студентов, обучающихся по направлению

38.03.04  «Государственное и муниципальное управление»

 

Челябинск, 2018

 

 

Методология стратегического государственного управления

Государственное стратегическое управление базируется на широком использовании разнообразных методов, основывается на определенных принципах. Цели достижения высокой конкурентоспособности и эффективности предъявляют требования к совершенствованию используемых методов и инструментов, адекватному их соотнесению с внешними и внутренними условиями развития государства. Таким образом, необходимо рассмотреть элементы методологии государственного стратегического управления и раскрыть их содержание.

Методология – учение о научном методе познания, принципы и способы организации теоретической и практической деятельности.

Методология любой науки представляет собой органическое единство общеметодологических, философских методов, общенаучных подходов и методов исследования, междисциплинарных и частнонаучных методов⁴⁶.

Методология государственного стратегического управления (в узком смысле) – совокупность важнейших теоретических принципов и методов, используемых в процессе государственного стратегического управления.

В широкой трактовке методологию государственного стратегического управления можно определить как органическое единство: системы методов государственного стратегического управления; специфических методологических принципов; этапов процесса государственного стратегического управления; системы показателей, используемых в процессе государственного управления.

Руководящие правила, положения и нормы управления формируют принципы управления. «Принципы управления определяют требования к системе, структуре, организации и процессу управления»⁴⁷.

Принцип — объективная категория науки, выступающая в качестве отправного основополагающего понятия, которая выражает совокупное действие ряда законов развития рассматриваемого объекта, определяет задачи, направление и характер развития объекта.

Практически в каждом отдельном источнике, в том числе и в официальных материалах органов исполнительной власти России, можно встретить свою предлагаемую систему принципов. Поэтому приведение и анализ существующих подходов представляется нецелесообразным, и следует выделить наиболее важные, по мнению авторов, принципы государственного стратегического управления.

1. Принцип целостности и учета по возможности всех элементов и факторов системы государственного управления.

2. Принцип гибкости и адаптивности с учетом сохранения стабильной структуры и принципов управления.

3. Принцип приоритетности отдельных социально-экономических подсистем и элементов с учетом специфики отраслей, регионов, предприятий.

4. Принцип стратегической ориентированности на главные цели социально-экономического развития страны.

5. Принцип обеспеченности материальными и другими ресурсами и эффективности их использования для обеспечения государственного управления.

6. Принцип активного управления, то есть прогнозирование возможных изменений систем и среды с целью оказания упреждающих воздействий для обеспечения стабильного и адекватного функционирования государства, регионов, отраслей.

7. Принцип синергии, то есть обеспечения эффекта от взаимодействия различных государственных и негосударственных структур и конечного результата деятельности государства.

8. Принцип единства экономики и политики.

9. Принцип единства централизма и самостоятельности.

10. Принцип научной обоснованности и эффективности.

11. Принцип сочетания общих и локальных интересов при приоритете интересов более высокого ранга.

Особо следует отметить принцип научной обоснованности и эффективности, который означает следующие требования:

• изучение действия всей системы законов развития общества, определяющих содержание и направление движения его отдельных элементов и сфер деятельности;

• изучение и практическое использование достижений современной науки и техники;

• ориентация организаций на своевременное техническое перевооружение, реконструкцию и обновление производства;

• повышение достоверности планово-учетной информации;

• обеспечение комплексного использования всех элементов методологии стратегического управления.

Может быть выделен также и ряд других принципов государственного управления – новых принципов, связанных с внедрением стратегически-ориентированного подхода: оперативный учет изменений внешней среды, обязательность использования сценарного метода прогнозирования, выявление и учет существующих стратегических рисков и др.

Механизм государственного воздействия на экономику при проведении экономической политики включает систему разнообразных методов. Под методом управления понимается способ осуществления управленческого воздействия, в результате которого достигаются цели управления, совокупность приемов или операций практического или теоретического освоения действительности⁴⁸.

Каждый метод управления включает в себя содержание, направленность и организационную форму. Кроме того, каждому методу соответствует определенный набор инструментов, с помощью которых он реализуется.

Методы и инструменты государственного регулирования не являются постоянными и неизменными. Возникновение и эволюция методов и инструментов государственного регулирования предопределяются потребностями технологического развития и экономического роста, изменениями проводимой экономической и социальной политики, воздействием групп специальных интересов, уровнем развития таких отраслей науки, как экономика, право, управление, психология, социология, математика и др.

В литературе встречается множество различных подходов к классификации методов государственного регулирования. Например, все методы объединяют в пять групп:

• косвенные методы финансового и денежно-кредитного регулирования;

• прямое государственное финансовое регулирование;

• методы регулирования материальных потоков и производственной деятельности, заказы на поставки продукции и выполнение работ для государственных нужд, квотирование и лицензирование;

• государственное предпринимательство;

• программно-целевой метод планирования и управления⁴⁹.

По мнению авторов учебного пособия «Государственное регулирование экономики», методы государственного регулирования следует делить на пять основных групп: правовые, административные, экономические, прямые, косвенные. При этом в зависимости от ветвей власти авторы выделяют методы законодательные, исполнительные и судебные.

По мнению Г. В. Атаманчука, достаточно разделить методы государственного регулирования всего на две группы:

• методы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления;

• методы обеспечения реализации целей и функций государственного регулирования⁵¹.

Еще одна классификация заключается в выделении общих, частных и специальных методов. К общим методам относят совокупность методов познания, системный метод, теорию общественного воспроизводства и др. Частные методы включают в себя статистические методы, экономико-математические и др. К специальным методам относят балансовый метод, программно-целевой и нормативный.

Согласно разделяемому в данной работе подходу, можно выделить (в зависимости от выбранного критерия) методы:

• прямого и косвенного воздействия государства на социально-экономические процессы;

• административного и экономического воздействия государства на социально-экономические процессы.

Кроме того, поскольку государственное регулирование экономики образует определенную иерархическую систему, в которой на высшем государственном уровне осуществляется разделение функций между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, методы государственного регулирования экономики, в зависимости от ветвей власти, разделяются на три большие группы: судебные, законодательные и исполнительные.

По степени непосредственного воздействия на процесс принятия субъектами управленческих решений методы государственного регулирования экономики делятся на прямые и косвенные.

Метод прямого воздействия реализуется средствами административного и экономического влияния.

Косвенный метод регулирования реализуется только экономическими средствами.

Прямые методы оказывают непосредственное воздействие на деятельность хозяйствующих субъектов, они вынуждают их принимать решения, основанные не на самостоятельном экономическом выборе, а на предписании государства.

Методы косвенного воздействия не оказывают прямого действия на субъект хозяйствования и на принимаемые им решения, предполагают использование инструментов и методов воздействия государства на частное предпринимательство. Государство не прямо вмешивается в процесс принятия решения экономическими субъектами, а кос венно принуждает их к принятию необходимого для государства решения.

Преимущество косвенных методов состоит в том, что они не нарушают рыночную ситуацию, а недостатком является определенный временной лаг, возникающий между моментами принятия государством мер, реакции на них экономики и реальными изменениями в хозяйственных результатах.

По организационно-институциональному критерию различают административные и экономические методы государственного регулирования экономики.

Административные методы базируются на системе государственной власти. Совокупность административных методов охватывает регулирующие действия, связанные с обеспечением правовой инфраструктуры, и имеет целью создание правовых условий, базируются на силе и авторитете государственной власти. Для каждой сферы экономики степень их применения различна.

Административные методы подразделяются на следующие группы:

• меры запрета;

• меры разрешения;

• меры принуждения.

Функциями административного метода являются: обеспечение стабильной юридической обстановки для деловой жизни; защита конкурентной среды; гарантия прав собственности и свободы принятия экономических решений.

Экономические методы представляют собой меры государственного воздействия, с помощью которых создаются определенные условия, направляющие развитие рыночных процессов в нужное государству русло, предполагают воздействие на характер рыночных связей и расширение рыночного поля через влияние на совокупный спрос, совокупное предложение, степень концентрации капитала.

Экономические средства воздействия на хозяйственные процессы предполагают использование:

• средств финансовой (бюджетной, налоговой) политики;

• средств денежно-кредитной политики;

• прогнозирование, планирование, программирование экономики;

• социальных и внешнеэкономических регуляторов. Таким образом, методы государственного регулирования экономики можно разделить на три группы.

1. Прямые административные методы:

✓ принятие законодательных актов, нормативных документов, положений;

✓ управление государственной собственностью, предприятиями государственного сектора;

✓ государственный заказ;

✓ государственные инвестиции, субсидии, кредиты;

✓ лицензирование, стандартизация, сертификация;

✓ квотирование;

✓ применение санкций;

✓ охрана окружающей среды и др.

2. Прямые экономические методы:

✓ формирование и использование бюджета;

✓ формирование налоговой политики;

✓ формирование амортизационной политики;

✓ установление минимальной заработной платы;

✓ регулирование цен на некоторые виды товаров и услуг;

✓ антимонопольная политика, защита конкуренции и др.

3. Косвенные экономические методы:

✓ государственное прогнозирование;

✓ индикативное планирование;

✓ целевое программирование;

✓ регулирование налоговой системы;

✓ денежно-кредитные инструменты;

✓ валютные рычаги;

✓ социальная политика;

✓ внешнеэкономические формы воздействия и др.

Для каждого метода можно использовать альтернативу, возможен их выбор, замена одного другим. Правильно сочетая и используя различные методы, государство может эффективно решать экономические и социальные задачи. Основным условием является: не противопоставлять методы государственного регулирования, а использовать их либо комплексно, либо избирательно. Каждый метод имеет свои сильные и слабые стороны, которые определяют границы его применения; в различных условиях один и тот же метод может быть реализован с помощью разнообразных инструментов.

В условиях совершенствования системы государственного управления, перехода к эффективному государству, при реализации концепции стратегического государственного управления система методов дополняется и обогащается прогрессивными методами, заимствованными и адаптированными из общего и стратегического менеджмента. Эти методы рассмотрены в разделе 3.2.

Как уже было отмечено ранее, особенности процесса государственного стратегического управления сильно зависят от модели государственного управления, от особенностей объекта управления и многих других факторов.

Ранее мы подробно рассмотрели процесс государственного стратегического управления. В наиболее обобщенном виде он может быть представлен в виде следующих этапов:

• определение приоритетов, целей, задач государственного управления;

• обоснование потребности, необходимости в государственном вмешательстве;

• выбор форм и методов государственного управления;

• определение необходимых ресурсов;

• разработка прогнозов, планов, проектов реализации предполагаемых мероприятий.

Каждый этап можно охарактеризовать системой социально-экономических показателей. Под показателем понимается количественно-качественная характеристика социально-экономических явлений и процессов в обществе, мера, придающая им качественную и количественную определенность.

К системе показателей, используемых в процессе государственного управления, предъявляется ряд требований:

• единство и обязательность показателей для данного уровня управления;

• показатели должны обладать способностью агрегироваться и де-загрегироваться, быть сопоставимыми;

• показатели должны быть определенными, измеряемыми;

• система показателей должна обеспечивать комплексную характеристику всех аспектов функционирования планируемых объектов;

• система показателей должна быть гибкой, адаптивной, способной отражать все изменения в состоянии объекта;

• показатели должны содержать указания на конкретных исполнителей, то есть быть адресными;

• показатели должны ориентировать соответствующие объекты управления на рост продуктивности, результативности и эффективности;

• число показателей должно быть по возможности оптимальным.

Показатели, образующие данную систему, делятся на: конечные и промежуточные; натуральные и стоимостные; количественные и качественные; объемные и сетевые; абсолютные и относительные; утверждаемые, расчетные и информационные (справочные). Помимо использования показателей непосредственно в процессе государственного управления необходимо также отметить роль системы показателей при оценке эффективности государственного управления. Их можно разделить на две основные группы:

• показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов;

• показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих.

Более подробно система показателей эффективности деятельности государственных органов и служащих будет рассмотрена в главе 5, посвященной оценке эффективности государственного управления.

Подходы к формированию системы государственного стратегического управления в Российской Федерации

Государственное стратегическое управление представляет собой научно обоснованное, сбалансированное, многоцелевое воздействие руководителей государства, аппарата государственного управления, политических и общественных организаций на социально-экономическую среду государства, обеспечивающее долгосрочный, устойчивый и инновационный рост экономики и качества жизни, обеспечение безопасности личности и государства, предупреждение чрезвычайных ситуаций⁵².

Исходя из этого основными задачами государственного стратегического управления являются:

• защита прав личности;

• эффективная и конкурентоспособная экономика;

• рост качества жизни;

• социальный прогресс общества;

• безопасность государства и регионов;

• предупреждение чрезвычайных ситуаций и многое другое.

Министерство экономического развития РФ определяет формирование эффективно функционирующей системы государственного стратегического управления как важнейший фактор обеспечения конкурентоспособности российской экономики в современных условиях.

Согласно современной концепции Минэкономразвития, система государственного стратегического управления в России позволяет⁵³:

• формировать долгосрочные приоритеты деятельности государства в области социально-экономического развития, позволяющие частным компаниям снизить риски, в том числе при принятии долгосрочных инвестиционных решений;

• развертывать долгосрочные решения (со сроком реализации 7 и более лет) в комплекс средне– и краткосрочных задач, согласованных между собой;

• балансировать планируемые действия, требующие значительных организационных и ресурсных затрат (проекты в энергетике, транспорте, демографии, национальной безопасности, в сфере развития человеческого потенциала);

• ориентировать субъекты Российской Федерации и муниципальные образования на деятельность в соответствии с поставленными долгосрочными целями;

• увязывать принимаемые в процессе государственного стратегического управления решения с бюджетными ограничениями, определяемыми как на среднесрочную, так и на долгосрочную перспективу;

• проводить мониторинг реализации принимаемых решений.

Однако следует отметить противоречивость и взаимную неопределенность трактовок Министерством понятий «государственное стратегическое управление» и «государственное стратегическое планирование». В частности, основными задачами, которые призвано решать Министерство экономического развития при осуществлении стратегического планирования, названы:

• формирование системы стратегического управления;

• разработка и мониторинг реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации;

• мониторинг проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации.

Но в то же время справедливо отмечается, что формирование си стемы государственного стратегического управления позволит изменить подход к среднесрочному прогнозированию, увязать его с прогнозированием долгосрочных тенденций развития, обеспечить координацию разработки, реализации долгосрочных стратегий и программ развития Российской Федерации в целом, а также отдельных регионов и секторов экономики, их взаимную увязку по целям, срокам и мероприятиям.

Кроме того, данная система предполагает развитие механизмов «управления по результатам», обеспечивающих четкую взаимосвязь между результатами деятельности органов государственной власти и бюджетными средствами, выделенными на их достижение.

В настоящий момент разработан и находится в стадии утверждения проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании». Основной идеей этого проекта является создание правовой основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны.

Отмечается, что в последнее время необходимость формирования системы стратегического планирования значительно повысилась в силу того, что решения в оборонной, социальной, технологической и экономической сферах приобретают долгосрочный стратегический характер.

Целями создания системы стратегического планирования являются⁵⁴:

• определение оптимальной траектории перехода от текущего состояния социально-экономического развития к желаемому состоянию;

• концентрация разнокачественных (финансовых, организационных, информационных, кадровых) ресурсов для достижения запланированных целей;

• консолидация усилий всех субъектов экономики (государства, корпораций, структур гражданского общества) для достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации.

Выделим основные функции формируемой системы государственного стратегического планирования⁵⁵. К ним следует отнести:

• определение внутренних и внешних условий и тенденций социально-экономического развития, а также выявление возможностей и ограничений социально-экономического развития;

• определение целей социально-экономического развития Российской Федерации и приоритетов социально-экономической политики;

• выбор путей и способов достижения целей, обеспечивающих наибольшую эффективность использования имеющихся ресурсов;

• формирование комплексов мероприятий, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития в соответствующих сферах социально-экономического развития;

• определение необходимых ресурсов для достижения целей и задач социально-экономического развития;

• координация планируемых действий по достижению целей социально-экономического развития между федеральным и региональным уровнями государственной власти, бизнесом и обществом;

• осуществление стратегического контроля;

• научно-техническое, информационное и кадровое обеспечение государственного стратегического планирования социально-экономического развития.

Предметом правового регулирования законопроекта являются общественные отношения в сфере планирования, прогнозирования и стратегического контроля социально-экономического развития Российской Федерации, составляющие целостную систему государственного стратегического планирования. Законопроект регламентирует и обеспечивает прозрачность процедур разработки, рассмотрения и утверждения документов стратегического планирования.

Участниками регулируемых данным законопроектом отношений являются Президент Российской Федерации, Совет безопасности Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В законопроекте закреплены полномочия всех участников государственного стратегического планирования в процессе государственного стратегического планирования социально-экономического развития в Российской Федерации.

Последствиями принятия законопроекта станут⁵⁶:

• создание условий для достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации в соответствии с долгосрочными и среднесрочными приоритетами государственной политики;

• повышение эффективности использования имеющихся ресурсов в рамках достижения целей;

• увеличение прозрачности и эффективности деятельности органов государственной власти;

• повышение исполнительской дисциплины в связи с введением критериев оценки деятельности участников процесса государственного стратегического планирования.

Проект закона «О государственном стратегическом планировании», который фактически уже устанавливает действующую на данный момент систему государственного планирования в России, хотя и имеет определенные недостатки, тем не менее обеспечивает функционирование данной системы. Разрабатываются документы стратегического планирования: долго– и среднесрочные прогнозы социально-экономического развития, концепция долгосрочного развития, основные направления деятельности Правительства и проекты по их реализации, целевые комплексные программы и многие другие. Однако в отношении определения, структурирования ключевого понятия «государственное стратегическое управление» подобной определенности нет. Элементы государственного стратегического управления присутствуют в разрозненном виде; понятия «стратегическое управление» и «стратегическое планирование» часто заменяются друг другом; не действует на должном уровне система управления по результатам.

Существование неопределенности при использовании понятий «стратегическое управление» и «стратегическое планирование» обусловлено отсутствием однозначных подходов к этому процессу и в научной среде не только для федерального, но и регионального уровней управления.

Наш анализ показывает, что, во-первых, в ряде исследований понятие «стратегическое управление» для региона практически отождествляется со «стратегическим планированием»⁵⁷. Во-вторых, что касается термина «стратегическое региональное управление», то в специальной учебной литературе и научных изданиях либо отсутствуют его определения (при этом рассматривается состав компонентов системы стратегического управления, дается определение стратегии региона, средств стратегического управления⁵⁹ и т. п.), либо имеется его неоднозначное толкование.

Как уже отмечалось, разработанный понятийный аппарат стратегического менеджмента был заимствован большей частью и использован с некоторыми коррективами и распространен на стратегическое региональное управление. Укажем, что разработка этой современной теории стратегического управления происходит на базе формируемой системы территориального стратегического планирования, а также теории стратегического планирования, в контексте регионального⁶⁰ и территориального стратегического управления⁶¹.

Стратегический менеджмент как процесс (в отличие от стратегического планирования) включает целеполагание, реализацию стратегии, оценку и контроль. Причем осуществление стратегии – это ключевая часть стратегического управления, так как при отсутствии механизмов реализации и требуемых ресурсов стратегический план лишь отражает желание жителей изменить состояние города. Укажем, что отличия стратегического менеджмента от стратегического планирования помимо их связи с процессом реализации стратегии определяются еще несколькими важными факторами⁶². Среди них выделим главные:

• информационное обеспечение – в современных условиях менеджмента увеличивается мера неопределенности внешней среды при одновременном ослаблении сигналов о ее изменениях и, следовательно, уменьшается информационное наполнение системы управления. Это ведет к развитию более чувствительных систем информационного наблюдения за внешней средой;

• появление стратегических угроз, которые вынуждают принимать стратегические решения вне циклов планирования, то есть стратегический менеджмент характеризуется быстрой реакцией на изменения внешней среды внутри плановых периодов. Для выявления таких угроз создаются специальные системы сбора и анализа информации, обеспечивающие принятие стратегических решений в реальном масштабе времени;

• реакция стратегического менеджмента на внешние изменения имеет двойственный характер: долгосрочный и оперативный одновременно. Долгосрочная реакция закладывается в стратегические планы и программы, а оперативная – реализуется вне планового цикла в реальном режиме времени;

• в стратегическом менеджменте внешняя среда не рассматривается как нечто данное и неизменное, к чему фирма должна адаптироваться. Рассматриваются способы стратегии изменения внешнего окружения;

• стратегический менеджмент включает элементы всех предшествующих систем управления, то есть предполагает составление бюджетов, использование экстраполяции для оценки относительно стабильных факторов, применение элементов стратегического планирования, а также усовершенствования, необходимые для адаптации стратегических решений, осуществляемых в реальном масштабе времени.

Таким образом, требуется более точное определение содержания понятия «государственное стратегическое управление», его соотнесение с понятиями «государственное стратегическое планирование», «управление по результатам» и многими другими, а также приведение системы государственного управления в соответствие с актуальными положениями современных теорий социально-экономического развития, концепций государственного управления и парадигмой государственного менеджмента.

Рассмотрев особенности существующей системы государственного стратегического управления в Российской Федерации, особенности доминирования отдельных составляющих стратегического управления, можно сделать вывод, что процесс формирования системы не завершен.

На основе сравнения периодов становления теории государственного стратегического управления и теории стратегического управления фирмами можно сделать вывод о перспективных направлениях развития теории, методологии и практики государственного стратегического управления.

Исследователи эволюции стратегического управления выделяют четыре этапа его формирования⁶³.

Этап 1 (1900–1950) – сметно-бюджетный подход к планированию и контролю (базовое финансовое планирование). Предпринимается с целью добиться более полного оперативного контроля, чтобы уложиться в годовой бюджет. Существование систем планирования, которые были основаны на составлении ежегодных финансовых смет и бюджетов по статьям расходов на различные цели. Их главная задача состояла в управлении издержками. В этот период развития хозяйственных отношений осуществление финансового планирования считалось достаточным условием для эффективного функционирования экономических субъектов. В развитии методологии стратегического менеджмента этот этап называют «управлением на основе контроля над исполнением». При этом возможная реакция организаций на изменения определялась после совершения событий, то есть осуществлялось фактически «управление по отклонениям». Данный подход используется в настоящее время для осуществления финансового планирования в организациях.

Этап 2 (1950–1970) – долгосрочное планирование (планирование на основе прогнозов: экстраполяция, планирование от достигнутого. Это попытка более эффективного планирования, чтобы добиться роста, стараясь для этого спрогнозировать перспективное развитие, не ограничиваясь лишь следующим годом, то есть переход к долгосрочному планированию. В связи с ускорением темпов экономического развития и рыночного соперничества компании больше не могли полагаться на формирование бюджета как на систему подготовки к решению будущих конкурентных проблем. Чтобы повысить конкурентоспособность в новых условиях, они постепенно перешли к долгосрочному планированию, которое быстро доказало свою полезность и было принято большинством крупных и значительным числом средних фирм. На данном этапе методология процесса управления базировалась на основе экстраполяции выявленных тенденций на долговременную перспективу в условиях предсказуемого развития внешней среды.

Подход широко использовался в условиях централизованного планирования экономики, а в настоящее время применяется для долгосрочного определения тенденций развития в условиях предсказуемого внешнего окружения, ненасыщенных рынков.

Этап 3 (1970–1980) – стратегическое планирование (внешне ориентированное планирование). Отражает стремление более ответственно подходить к обслуживаемым рынкам и благодаря стратегическому мышлению повысить конкурентоспособность. По мере нарастания кризисных явлений (энергетический кризис 1970 года) и ужесточения конкуренции прогнозы на основе экстраполяции перестали соответствовать реалиям динамично меняющейся внешней среды. Финансовое и долгосрочное планирование интегрировалось в стратегическое, назначение которого заключалось в определении будущей рыночной ситуации, с тем чтобы компания могла адекватно отреагировать на ее изменения. Новый метод получил название «управление на основе предвидения изменений».

В 1970–1990 годах западные фирмы переходят от стратегического планирования к стратегическому менеджменту, который также называют рыночным, подчеркивая при этом внешнюю ориентацию управления организацией. Такой подход к управлению позволяет хозяйствующим субъектам перейти от реактивной формы управления (принятия управленческих решений как реакции на возникшие проблемы) к проактивной форме (управлению на основе анализа и прогнозов). Это позволяет не только успешно реагировать на изменения внешней среды, но иногда даже создавать их (влиять на них в нужном для фирмы направлении).

Этап 4 (с 1990 года) – стратегический менеджмент. Это попытка добиться конкурентного преимущества еще при разработке стратегии, учитывая вопросы ее реализации, оценки и контроля. Компания General Electric, будучи в числе пионеров стратегического планирования, перешла с этапа стратегического планирования на этап стратегического менеджмента в 1980-е годы. К 1990-м годам большинство корпораций всего мира также начали переход к стратегическому менеджменту.

Методологический принцип современного стратегического управления заключается в построении стратегии не от прошлого к настоящему, а от будущего через прошлое к настоящему и определяется как управление «на основе гибких экстренных решений».

Возникновение методологии стратегического управления в настоящее время принято рассматривать как реакцию хозяйствующих субъектов на усложнение внешних условий ведения бизнеса и необходимость обеспечения конкурентоспособности.

«Согласно мнению П. Друкера, стратегическое планирование – это управление по планам, а стратегический менеджмент – управление по результатам»⁶⁴.

Проводя аналогию с эволюцией теории стратегического управления фирмами, можно сделать вывод, что государственное стратегическое управление в Российской Федерации на федеральном и региональном

уровнях находится на 3-м этапе – этапе стратегического планирования. Процессы глобализации, рост конкуренции между странами, регионами в ближайшее десятилетие обусловит необходимость перехода к полноценному процессу стратегического управления. Страны, которые реализуют в полной мере стратегический подход и переориентируют государственные управленческие структуры, нормативно-правовую базу на реализацию всех процессов стратегического управления, включая процессы стратегического анализа, формулирования стратегии, реализации стратегии, оценку и контроль, будут обладать существенными конкурентными преимуществами.

Совершенствование стратегического планирования и создание системы стратегического управления, которая в настоящее время начала формироваться в Российской Федерации, будет способствовать преодолению ряда указанных выше недостатков в государственном управлении и внедрению в практику государственного управления ряда методов и инструментов стратегического менеджмента, доказавших свою эффективность при управлении компаниями.

Роль государственного стратегического управления в реализации концепций модернизации российской экономики

Следует отметить, что во всех теориях признается необходимость существенного влияния государства на процессы развития, но системы, методы и формы стратегического государственного планирования как важнейшего инструментария этого воздействия не разработаны и не предлагаются. Реализация крупных преобразований неустойчивой экономики в устойчивую и экологически сбалансированную без стратегических государственных планов, проектов и целевых программ и эффективного механизма их реализации невозможна.

К настоящему времени разработано много концепций модернизации российской экономики и отдельных социально-экономических процессов. Такими разработками активно занимаются коллективы ученых ведущих научно-исследовательских организаций и вузов России, международные организации, консалтинговые фирмы, фонды.

Профессор экономического факультета СПбГУ В. Т. Рязанов предложил в качестве целей стратегии экономической глобализации РФ следующее⁶⁵:

• сохранение многообразия культур и форм хозяйствования;

• защиту социальных ценностей и социально-экономических приоритетов в развитии мирового сообщества и стран от нарастающего тоталитаризма рынка как необходимых предпосылок перехода к более справедливому и экологически безопасному мировому устройству;

• поддержку введения налога на финансовые спекуляции (налог Тобина) и использование его в качестве источника формирования «Международного фонда развития»;

• введение международного контроля за перемещением прибыли, полученной иностранным капиталом в развивающихся странах;

• разработку Международной программы облегчения доступа продукции и услуг, создаваемых в «третьем мире» на мировые рынки и рынки развитых стран;

• проведение реорганизации мировой валютной системы, основанной на постепенном введении по-настоящему мировой резервной валюты.

Следует отметить, что социальные аспекты экономики в настоящее время являются одними из наиболее важных, но при этом наиболее сложно реализуемых из-за необходимости крупных финансовых затрат.

Проблемы государственного регулирования пытались также решить в «Концепции промышленной политики Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП)»⁶⁶.

Данная концепция, как показывает ее анализ, не содержит конкретных механизмов государственного стратегического планирования, а скорее является идеологической. Она акцентирует внимание на интегрированных бизнес-группах на базе уже существующих крупных корпораций. Интегрированные бизнес-группы (ИБГ) образуются на основе стратегических альянсов энергетического и сырьевого секторов экономики, которые могут успешно войти в процессы глобализации. Ключевым принципом является признание крупного бизнеса в качестве важнейшего субъекта повышения конкурентоспособности страны как основы национальной промышленной политики.

Принципы промышленной политики предусматривают⁶⁷:

• системность промышленной политики: проблемы – ценности и критерии – меры и решения – механизм реализации – обратная связь;

• рефлексивность промышленной политики, то есть целенаправленность управленческого ответа на реальные вызовы и проблемы;

• отказ от преобладания в решениях проблем промышленной политики нагрузки на бюджет, вскрытие всех возможных ресурсов;

• постоянный диалог в режиме прямой и обратной связи между властью и бизнесом;

• промышленную политику как постоянную активную управленческую (цели, ресурсы, механизмы, субъекты и объекты) деятельность государственной власти;

• сдерживание инфляционных процессов;

• активный межотраслевой и межсекторальный перелив капиталов на основе баланса интересов развития взаимодействующих отраслей и секторов;

• баланс текущих и стратегических приоритетов;

• государство и бизнес в хозяйственной деятельности равноправны;

• рачительное сохранение существующих промышленных комплексов, использование имеющихся в России преимуществ в отдельных отраслях.

Предусматривается прямое и косвенное государственное регулирование. Прямым регулированием считаются государственный заказ, налоговая политика, реформирование естественных монополий, федеральные целевые программы реструктуризации, таможенная политика, кредитование экспорта и организация лизинга дорогостоящей наукоемкой продукции, валютная политика. Косвенными методами считаются развитие банковской и страховой системы, переход к накопительной пенсионной системе, формирование благоприятного инвестиционного климата, развитие производственной инфраструктуры.

Преобладание методов прямого воздействия считается нецелесообразным, несмотря на положительный опыт Китая в этой сфере. Доминирует ориентация на либеральную промышленную политику с преобладанием методов косвенного регулирования.

Е. Н. Потапова и С. А. Толкачев, анализируя эту концепцию государственного регулирования, пришли к следующим выводам⁶⁸.

1. Концепция выражает интересы крупного бизнеса, в связи с чем государственная промышленная политика ассоциируется с политикой «отраслевого лоббирования».

2. Не выдерживает элементарной критики предлагаемый РСПП инструментарий. Политическая поддержка инновационных приоритетов бизнес-сообщества, аккумулирование огромных финансовых ресурсов в «руках» ИБГ (проводников промышленной политики) с целью внедрения научно-технических новшеств игнорируют давно известную из мировой практики закономерность: крупный бизнес уступает в инновационной активности мелким фирмам-инноваторам, которые осуществляют основные прорывные нововведения.

3. Несмотря на недостатки, можно выделить и некоторые положительные стороны рассматриваемой концепции. Речь в данном случае идет о федеральных целевых программах реструктуризации, предложенных как один из прямых методов реализации концепции ПП в России. К примеру, РСПП настаивает на программной реструктуризации оборонно-промышленного комплекса с сохранением в том же объеме производства вооружений и военной техники. Мировая и отечественная практика знает много примеров результативного решения задач промышленной политики с помощью внедрения целевых программ, которые позволяют установить конкретные цели, ресурсы, исполнителей механизмов, отчетности и контроля за их реализацией.

Концепция группы ученых институтов Отделения экономики Российской академии наук, возглавляемая академиком Д. С. Львовым, ориентируется на следующие приоритеты:

• отставание в экономическом отношении России от развитых стран Европы можно преодолеть только за счет опережающего роста производства в обрабатывающих отраслях промышленности, и в частности в строительстве. При этом огромную роль играет предложенный набор инструментов ПП, и его рациональное сочетание с политикой макроэкономического регулирования;

• одним из главных направлений новой промышленной политики должна стать связка военно-промышленного и добывающего комплексов;

• необходимо резко повысить ассигнования на фундаментальную науку и научно-технические разработки, обеспечить поддержку промышленности в освоении новых поколений техники. С 1992 по 2004 год США увеличили расходы на науку на 21 %, а Россия – снизила в 8 раз;

• нынешняя промышленная политика увеличивает отставание России от передовых стран Запада. Нужна новая промышленная политика, делающая ставку на развитие технологической и производственной базы нашего оборонного комплекса, его реструктуризацию в направлении удовлетворения нужд гражданских отраслей и конечного непроизводственного потребления.

Е. Н. Потапова и С. А. Толкачев сделали следующие выводы по реализации данной политики.

Во-первых, реализацию промышленной политики первоначально необходимо осуществлять в три этапа. Первый этап знаменуется завершением налоговой реформы, далее следует реформирование сопряженных с налоговой системой банковской и бюджетной систем. Второй этап должен привести к модернизации изношенного производственного аппарата страны. И заключительным, третьим этапом становятся природо-восстановительные мероприятия и программы развития высоких технологий.

Во-вторых, первоочередное бюджетное финансирование науки и образования, настойчиво предлагаемое анализируемой концепцией, со ссылками на соответствующие расходы в западных странах, безусловно является социально значимым, однако эти отрасли не существуют сами по себе: вложения в них дадут отдачу только в том случае, если российские научные разработки в образовательные услуги будут востребованы все тем же бизнесом⁶⁹.

Очевидное решение – это стимулирование спроса на новые технологии и инновации со стороны национальных компаний посредством различных инструментов и механизмов, уменьшающих риски их применения. Опыт других стран показывает, что весьма эффективными здесь оказываются государственные программы, которые представляют венчурное финансирование (или софинансирование) под инновационные проекты, предлагаемые малым и средним бизнесом. Известные зарубежные аналоги – программа SBIR, действующая в США с начала 1980-х годов и во многом обеспечившая технологический рывок в 1990-е годы, программа поддержки реализуемых на базе университетов инновационных технологических проектов в Израиле, программы Фонда Чили.

Важным представляется положение концепции академика Д. С. Львова о вредности наращивания экспорта наукоемкой продукции отечественными, преимущественно оборонными, компаниями. Парадокс этой ситуации заключается в том, что «внешняя торговля наукоемкой продукцией и прежде всего – продукцией наших оборонных заводов в период трансформации экономической системы превратилась из мощного рычага подъема экономики в средство выживания производящих эту продукцию предприятий, извлечения средств не для развития, а для сохранения кадрового и производственного потенциала»⁷⁰. Чрезмерная экспортная ориентация отдельных наукоемких производств при продолжающейся стагнации подавляющей части других производителей, составлявших единое технологическое пространство, ведет к сужению внутреннего рынка наукоемкой продукции и к прекращению генерирования новых технологий в ближайшей перспективе. Мы также ранее отмечали, что подобное «очаговое» развитие наукоемких экспортных производств отечественного ОПК грозит им интеграцией на невыгодных условиях в мировую систему технологической кооперации в роли субпоставщиков невысокого уровня добавленной стоимости крупнейших западных ТНК. Ученый справедливо отмечал, что в результате подобной антипромышленной политики «интеллектуальная рента из главного источника долгосрочного развития российской экономики превращается в дополнительный ресурс научно-технического развития стран-импортеров наукоемкой продукции России»⁷¹.

В целом, как видно, данная концепция содержит ряд полезных предложений, однако в ней нет инновационных решений, системы стратегического планирования и механизмов реализации стратегии. Это означает, что ее следует радикально изменить.

Торгово-промышленная палата РФ также предложила концепцию «Государственная промышленная политика России: проблемы формирования и реализации» ⁷².

Промышленную политику предложено формировать по следующим направлениям.

1. Инновационная политика, способствующая взаимодействию предпринимательских и научно-инновационных структур, формированию инновационных мотиваций хозяйственной деятельности, установлению государственных ориентиров и стимулов к инновационной модели развития.

2. Структурная политика, стимулирующая межсекторный, межотраслевой и межрегиональный «перелив» капитала для финансового обеспечения модификации отраслевой и территориальной структуры промышленности в соответствии с целями промышленной политики. Наряду с производственной отраслевой составляющей структурная политика включает проблему размещения промышленности (территориальный аспект).

3. Инвестиционная политика, обеспечивающая и стимулирующая капиталовложения в развитие производства и производственной инфраструктуры.

В качестве решений предложены следующие варианты. Решения лежат главным образом в следующих областях:

• создание условий, стимулирующих рост и целевое использование собственных средств предприятий;

• увеличение роли государственных механизмов инвестирования, вскрытие национально доступных ресурсов⁷³.

Имея своей задачей перелив капитала из сырьевых в наукоемкие отрасли, необходимо:

• создание дифференцированных (по норме передела) налоговых и иных экономических условий, мотивирующих поведение капитала и стимулирующих использование собственных средств;

• создание ссудного фонда промышленности как государственного инвестиционно-кредитного инструмента, аккумулирование и целевое использование его средств.

Результативности промышленной политики должна содействовать дебюрократизация экономики и государственного управления.

В этой связи целесообразно следующее.

1. Реализовать меры по повышению роли негосударственных организаций, через которые предпринимательство осуществляет саморегулирование своей деятельности. Особое значение приобретают меры по установлению и развитию правовых основ деятельности саморегулируемых организаций, включая торгово-промышленные палаты, расширению сферы корпоративного регулирования, выработке кодексов деловой этики, обеспечению взаимной информационной прозрачности бизнеса и власти.

2. Реализовать пакет неотложных мер по дебюрократизации управления экономикой и защите предпринимательской деятельности. Определяющее значение здесь имеет улучшение административно-правового регулирования предпринимательской деятельности. Справедливой критике подвергаются существующие разрешительная и контрольно-надзорная системы. Крайне неудовлетворительным является положение в сфере защиты интеллектуальной собственности и борьбы с контрафактной продукцией.

3. Передать некоторые полномочия от государства объединениям и организациям предпринимателей, разгрузить государство от избыточных функций.

4. Активизировать подготовку и сертифицирование госслужащих всех уровней, в том числе с учетом требований международных стандартов.

Исследователи Е. Н. Потапова и С. А. Толкачев пишут: «…оценивая концепцию Торгово-промышленной палаты, мы приходим к выводу об ее излишней компромиссности в плане соотношения сил государства и бизнеса. Смысл ее сводится к тому, чтобы разделить функции определения и достижения целей промышленного развития между бизнесом и государством и лишить последнее возможности оперативно отстаивать свои интересы. Но дело в том, что расстановка социальных сил в стране не есть нечто застывшее – она претерпевает изменения, которые позволяют меньше думать о компромиссе и намечать более кардинальные меры. В качестве программы действий компромиссный вариант ГПП предлагает ничего не менять и оставить все как есть в области системных отношений»⁷⁴.

Из недавних концепций модернизации экономики одной из заслуживающих внимания является сформулированная В. М. Полтеровичем «Система интерактивного управления ростом». Она включает обоснование таких мер стратегического регулирования, как:

• заимствование западных технологий, но не всегда передовых;

• увеличение абсорбционной способности страны;

• сбалансированная политика открытости России;

• самоограничение элиты и меры налоговой политики;

• создание и поддержка проектов, а не фирм: система интерактивного управления ростом.

Создание «системы интерактивного управления ростом» (СИУР) включает три компонента⁷⁵:

• национальную инновационную систему;

• координацию экономической политики;

• интерактивное планирование.

В соответствии с концепцией автора СИУР – это система институтов, обеспечивающих взаимодействие между государством, бизнесом и обществом с целью осуществления широкомасштабных проектов модернизации производства и развития территорий.

Интерактивное планирование, одна из основных составляющих концепции, основано на следующих четырех базовых принципах⁷⁶.

Во-первых, планы развития формируются на основе проектов модернизации секторов и регионов, разрабатываемых в процессе диалога федеральных и региональных администраций, ассоциаций бизнеса и представителей гражданского общества.

Во-вторых, процесс планирования является непрерывным, «скользящим», так что к началу каждого года разрабатывается система взаимоувязанных долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных планов. Это важный момент, поскольку в России уже несколько лет существует повальная мода на разного рода долгосрочные стратегии и концепции, однако средне– и краткосрочным планированием никто всерьез не занимается. «Долгосрочные программы без пятилетних и годовых становятся набором благих пожеланий, не обеспеченных ресурсами, не согласованных с бизнесом, – отмечает Виктор Полтерович. – Отраслевые стратегии слабо связаны с региональными разработками и с федеральной политикой, не сопровождаются серьезными расчетами, не подкреплены конкретными проектами и в результате не реализуются»⁷⁷.

В-третьих, выполнение планов достигается не за счет административного принуждения, а за счет рыночных стимулов и в рамках рыночных механизмов.

В-четвертых, государство вместе с бизнесом участвует не только в отборе и реализации проектов, но и в их инициации. Для этого предлагается, в частности, создать Федеральное агентство по интерактивному планированию, деятельность которого должна опираться, с одной стороны, на региональные агентства по планированию, а с другой – на систему экспертных комиссий, включающих представителей администрации, профсоюзов, ассоциаций потребителей и отраслевых ассоциаций бизнеса. «Возможны два пути формирования системы интерактивного управления ростом, – подчеркивает В. Полтерович. – Путь сверху основан на принятии соответствующих федеральных законов. Путь снизу мыслится как создание региональных агентств развития с последующим формированием Федерального агентства. Второй путь, видимо, более реалистичен и менее рискован»⁷⁸.

Ключевым документом, заслуживающим особого внимания и учета при проведении дальнейших исследований, является Концепция «Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная политика». Это связано с тем, что основное внимание при анализе социально-экономического развития России должно быть уделено действующей государственной концепции долгосрочного развития экономики России до 2020 года, которая является официальным документом и ориентиром для принятия долгосрочных стратегических решений и, в отличие от ряда других концепций, содержит и раздел о совершенствовании государственного управления.

Документ является промежуточным докладом о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года группы ведущих ученых Высшей школы экономики и Академии народного хозяйства «Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная политика»⁷⁹, в котором рассмотрены многие актуальные направления модернизации экономики и социальной сферы России, включая государственное управление, но о стратегической направленности управления не говорится.

Таким образом, сегодня существует целый ряд различных подходов к проблеме модернизации социально-экономического развития России, включая проблемы модернизации государственного регулирования и управления и его отдельных составляющих – политик в области промышленности, инноваций, социальной сферы и т. д.

Определим ряд позиций, по которым представленные нами концепции, несмотря на их различия, едины:

• признание необходимости новой политики государственного регулирования, которая изменила бы вектор развития российской экономики в связи с ее отставанием от промышленно развитых стран и растущими разрывами в области науки, технологии, уровня жизни.

Сегодня уже никто серьезно не утверждает необходимость ориентации только на механизмы саморегулирования рынка;

• необходимость сильного государственного влияния на процессы регулирования экономики, без чего невозможно совершить прорыв в развитии;

• необходимость комплексного подхода к решению проблем. Но при этом в концепциях также видны существенные расхождения по следующим направлениям:

• степень и характер влияния государства на экономику;

• соотношение крупного и среднего бизнеса и выбора основной базы развития экономики;

• темпы перехода: медленный, постепенный, эволюционный или трансформационный;

• механизмы их реализации.

На основе исследования содержания предлагаемых идей для Российской Федерации можно сделать четыре очень важных вывода.

1. Во всех концепциях содержатся отдельные рациональные предложения, основанные на определенной системе знаний и практическом опыте авторов, которые могут быть использованы при работе над развитием Концепции долгосрочного развития России до 2020 года.

2. Предложенные концепции разрабатываются отдельными учеными, коллективами и не содержат анализ существующих исследований, не опираются на их рациональные предложения, являясь, по сути, автономными исследованиями.

3. Не все концепции содержат механизм реализации сделанных предложений.

4. В концепциях отсутствуют методы и инструменты стратегического государственного планирования, в то время как ни один из выдвигаемых в них принципов не может быть решен без внедрения системы принципов стратегического управления и разработки взаимосвязанных стратегических планов. Этот вывод очень важен, так как без системы стратегического планирования реализация принципов становится утопией. Это показывает и судьба ряда принимавшихся ранее концепций. Так, концепция «Государственная промышленная политика России: проблемы формирования и реализации» была в целом сформирована еще в 2003 году, но основная часть ее принципов так и не воплотилась в действительность, в том числе такие, как дебюрократизация, изменение финансирования науки и другие важные направления.

Таким образом, если план отсутствует, то он и не может быть выполнен. Этот принцип менеджмента действует во всех сферах и на всех уровнях управления. Еще хуже отсутствие стратегического плана. Поэтому можно полагать, что регулирование и управление по нечетким и необязательным стратегическим ориентирам обязательно приведет к несбалансированной экономике и кризисам.

На основе анализа современной теоретико-методологической основы государственного стратегического управления, включая современные концепции модернизации российской экономики, можно сделать вывод, что теория государственного стратегического управления находится в стадии формирования, поиска новых подходов и методов.