Надзорная деятельность органов прокуратуры Российской Федерации является частью государственной контрольной деятельности.
Прокурорский надзор представляет собой выполнение от имени Российской Федерации задач по защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства специальной централизованной системой федеральных органов, являющихся составной частью государственного аппарата.
Органы прокуратуры в процессе выполняемых функций обеспечивают государственную политику точного и неуклонного исполнения законов всеми органами государственной и муниципальной власти и их должностными лицами, а также физическими и юридическими лицами путем выявления, пресечения, устранения и предупреждения в их деятельности нарушений.
Правовую основу деятельности органов прокуратуры составляют Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 17 января 1992 г. (ред. от 07.02.2011 г.) № 2202 – 1 «О прокуратуре Российской Федерации».
В предмет прокурорского надзора входит: а) исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов; б) соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; в) исполнение законов органами, осуществляющими оперативно – розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; г) исполнение законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Помимо этого, функциями прокуратуры РФ являются надзор за исполнением законов судебными приставами; осуществление уголовного преследования в соответствии с полномочиями, установленными уголовно – процессуальным законодательством РФ; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и пр.
В процессе осуществления своих функций прокурор вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам; проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, а также проведения проверок по поступившим материалам и обращениям и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
Кроме того, прокурор или его заместитель: возбуждает уголовное дело или производство по делам об административных правонарушениях, требует привлечения лиц, нарушивших закон к иной установленной законом ответственности; освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решения несудебных органов; опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованиями о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона; выносит предостережение о недопустимости нарушений закона.
При осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека, прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.
При осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, прокурор, кроме того, вправе: посещать в любое время указанные органы и учреждения; опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами; требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права указанных лиц и проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений и постановлений администрации и пр.
Основными формами реагирования прокурора на нарушения законности при осуществлении возложенных на него функций являются протест, представление, постановление и предостережение.
Протест приносится прокурором или его заместителем на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест направлен на отмену либо приведение правового акта в соответствие закону.
Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. Если протест принесен на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления, то он подлежит рассмотрению на ближайшем его заседании. При этом в исключительных случаях прокурором может быть установлен сокращенный срок.
О результатах рассмотрения протеста (а при рассмотрении протеста коллегиальным органом и о дне рассмотрения) прокурору незамедлительно сообщается в письменной форме.
В необходимых случаях еще до его рассмотрения протест может быть отозван принесшим его прокурором или его заместителем.
Представление об устранении нарушений закона выносится прокурором или его заместителем по соответствующему выявленному факту на основе проводимых проверок в тот орган или тому должностному лицу, который полномочен устранить допущенные нарушения. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению, а в течение месяца со дня его вынесения должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих.
В случае выявления несоответствия Конституции РФ и законам Российской Федерации постановлений Правительства РФ, информирование об этом Президента Российской Федерации осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации.
Постановление прокурора в качестве формы реагирования на нарушения законности исходя из характера правонарушения представляет собой вынесение мотивированного постановления о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.
Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
Предостережение о недопустимости нарушения закона направляется прокурором или его заместителем при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях в целях предупреждения правонарушений должностным лицам в письменной форме, а при готовящихся деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам.
Административный надзор.
Самым большим по объему и разнообразию используемых форм способом обеспечения законности в сфере государственного управления является административной надзор, осуществляемый многочисленными специально уполномоченными органами и их должностными лицами. Для большого количества подобных ведомств надзорная функция является главнейшей.
Среди органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор в соответствующей сфере деятельности, выделяются организационно – самостоятельные федеральные службы, находящиеся в ведении определенных федеральных министерств (например, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки и др.), а также органы, являющиеся структурными подразделениями, входящими в состав того или иного федерального ведомства (Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации; Государственная противопожарная служба Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и пр.).
Так, принятый Федеральный закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 6 апреля 2011 года № 64 – ФЗ предусматривает возможность установления и осуществления органами внутренних дел соответствующего надзора для предупреждения совершения лицами, освобожденными из мест лишения свободы, преступлений и других правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов.
Главным назначением административного надзора является наблюдение за действующими в сфере управления всевозможными специальными (правовыми, техническими, организационными) нормами и иными общеобязательными правилами в деятельности физических и юридических лиц с целью их единообразного применения и исполнения.
Именно поэтому отличием административного надзора от прокурорского является то, что назначение последнего состоит в соблюдении законности в целом, тогда как административный надзор всегда специализирован, поскольку направлен на соблюдение специальных правил и норм.
Осуществляется административный надзор независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности объектов надзора и, в отличие от контроля, не предусматривает вторжения в оперативную самостоятельность проверяемого. Однако субъекты административного надзора могут применять меры государственного воздействия (принуждения), а большинство вправе привлекать виновных в выявленных нарушениях к административной ответственности.
Специализированные надзорные органы вправе требовать у должностных лиц проверяемых объектов необходимые материалы, сведения, статистическую отчетность и документы; брать пробы и образцы; рассматривать поступающие к ним индивидуальные и коллективные жалобы и заявления; проводить экспертизы; давать обязательные для исполнения указания.
При административном надзоре главное для государства, осуществляющего публичное управление, – оказать влияние, воздействие на проблемные точки общественной жизни. Иными словами, заставить путем соприкосновения с управляемыми объектами эти субъекты управления действовать надлежащим образом. Достижение надлежащего поведения (правомерного поведения) всех субъектов права (предприятий, учреждений, организаций, граждан) в определенной области (сфере) управления возможно именно с помощью такого правового инструмента, как административный надзор.
Демократизация общества, противопоставляемая авторитаризму и застою тоталитарного полицейского государства, требует совершенствования старых и создания новых правовых механизмов, нацеленных на поиск прогрессивных идей по установлению таких форм взаимоотношений граждан и органов власти различного уровня, при которых защита прав, свобод, чести, и достоинства людей обеспечивается на высоком уровне. Отсюда система государственных форм контроля должна подкрепляться развитием негосударственных институтов, предоставляющих гражданам и общественным объединениям возможность активно воздействовать на деятельность органов власти всех уровней.
Среди важнейших институтов современного демократического общества, реально защищающим права и законные интересы граждан, являются деятельность Уполномоченного по правам человека (омбудсмена); политических партий, профессиональных союзов; общественных объединений потребителей; казачьих формирований, добровольных народных дружин; федерального общественно – государственного фонда по защите прав вкладчиков и акционеров; международного фонда защиты от дискриминации, за соблюдение конституционных прав и основных свобод человека; общественной экологической экспертизы и пр.
