Под контролем как основным способом (видом) обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении понимается система наблюдения и проверки деятельности соответствующего объекта, направленная на своевременное выявление отклонений от заданных параметров его функционирования с последующей корректировкой хода его деятельности и устранения выявленных недостатков.
Контроль в демократическом обществе носит многофункциональный характер, и, естественно, в литературе выделяются различные его аспекты. Его считают функцией управления, стадией управленческого цикла, формой обратной связи, способом обеспечения законности и дисциплины, процессом, обеспечивающим достижение целей организации. Контроль, безусловно, – это функция управления, а также стадия управленческого цикла, однако контроль является весьма специфической функцией управления.
Контроль, относящийся к специальным юридическим средствам обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, осуществляется всеми государственными органами в ходе повседневного выполнения своих задач и функций в экономической, социально – культурной, административно – политической и иных сферах общественной жизни. Он носит название государственного, поскольку осуществляется от имени государства с использованием государственно – властных полномочий.
В настоящее время методы и формы осуществления контрольной деятельности значительно трансформировались, они приобрели юридическую значимость, и нашли свое закрепление в законодательстве. Сегодня неправильный выбор тех или иных форм, приемов и способов осуществления контроля, а также несоблюдение регламентированного законодательными актами порядка осуществления контрольной деятельности может привести к значительным правовым последствиям.
Сущность контроля заключается в том, что уполномоченный на то орган государственной власти (исполнительной, законодательной, судебной) либо общественное объединение на основе имеющихся в их распоряжении организационно – правовых средств выявляют существующие отклонения от законности, принимают меры по их устранению, восстанавливают нарушенные при этом права и законные интересы граждан, привлекают виновных к ответственности и не допускают возникновения нарушений законности и дисциплины в будущем.
Контроль – это универсальная правовая, а в некоторых случаях и управленческая категория, без которой невозможно представить себе функционирование государства, работу органов исполнительной власти, их должностных лиц, служащих, сотрудников. Так, согласно Федеральному закону № 3 – ФЗ от 7 февраля 2011 г. (ред. от 01.07.2011 г.) «О полиции» государственный контроль за деятельностью полиции осуществляет Президент РФ, палаты Федерального Собрания РФ, Правительство РФ в пределах полномочий, определенных Конституцией России.
Контрольная деятельность базируется на следующих принципах: систематичность (регулярность проведения, исключающая дублирование и обеспечивающая учет и преемственность результатов предыдущих проверок); объективность (получение достоверной информации о фактическом состоянии дел); гласность (возможность оглашения результатов проверки и внедрение положительного опыта); всеобщность (охват всех органов и каждого работника независимо от результатов работы и занимаемого положения); глубина (подробное и обстоятельное исследование деятельности объекта, исключающее поверхностность и формализм); действенность (реальная отдача от проводимой проверки для устранения недостатков).
Государственный контроль как направление деятельности Российского государства обладает признаками основных общегосударственных функций:
- контрольная функция обусловлена объективно необходимыми и социально желаемыми целями;
- данная деятельность носит социально – преобразующий характер;
- ее содержанием является фактическая деятельность государства по установлению и сдерживанию социально – вредных отклонений;
- данная функция является нормативно урегулированным направлением деятельности государства;
- данная функция организационно обеспечена, более того, в процесс ее осуществления кроме специальных государственных органов вовлечен практически весь механизм государства;
- данная функция предметно обособлена и осуществляется в рамках определенного политического и правового процесса;
- она осуществляется на основе самостоятельных начал процедурного характера.
Государственный контроль классифицируется по различным основаниям.
По форме контроль делится на: непосредственное наблюдение за деятельностью проверяемого объекта (например, ревизия финансово – хозяйственной деятельности, инспектирование и пр.); изучение документационных материалов, характеризующих работу подконтрольного (публикации в средствах массовой информации, жалобы граждан); заслушивание исполнителей руководителем (отчетов, информации и сообщений). Кроме того, активно используются экспертизы, изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, лицензирование, сертификация, выдача разрешений и т.п.
В зависимости от объема обследуемой деятельности государственный контроль подразделяется на: общий (охватывает всю деятельность подконтрольного объекта) и специальный (осуществляется по какому – либо одному направлению деятельности или конкретному вопросу).
По подведомственности объекта субъекту контроля выделяют внешний (надведомственный) контроль, осуществляемый органом, не входящим в систему проверяемого ведомства, и внутренний (отраслевой) контроль, осуществляемый собственными силами министерства и иного ведомства.
В зависимости от стадии управленческого цикла, на которой проводится контроль, можно выделить предварительный контроль (основное назначение которого в профилактике и предупреждении нарушений до начала осуществления деятельности); текущий контроль (осуществляемый в ходе повседневной деятельности подконтрольного объекта) и последующий контроль (состоящий в проверке реального исполнения конкретного предписания субъекта).
В зависимости от субъекта государственного контроля, объема и характера его полномочий выделяется: контроль со стороны Президента Российской Федерации и глав субъектов Российской Федерации; контроль, осуществляемый органами исполнительной власти; контроль, осуществляемый представительными (законодательными) органами и контроль со стороны судебной власти.
Контрольные полномочия Президента Российской Федерации вытекают из смысла положений Конституции Российской Федерации, согласно которой он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, является гарантом прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране государственной целостности Российской Федерации, а также обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти. Таким образом, контрольные полномочия главы государства характеризуются тем обстоятельством, что практически нет таких сфер и отраслей, где бы Президент РФ не осуществлял контрольно – надзорных функций как самостоятельно, так и через свои специально создаваемые структуры.
Конкретные контрольные полномочия Президента Российской Федерации выражаются в том, что он:
- принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;
- отменяет постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента;
- в определенных Конституцией РФ случаях приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ;
- назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров, полномочных представителей Президента в федеральных округах, высшее командование Вооруженных Сил РФ;
- назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;
- в порядке, установленном федеральным законодательством, отрешает от должности глав субъектов Российской Федерации;
- в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, распускает Государственную Думу;
- подписывает и обнародует федеральные законы и пр.
Среди президентских структур, осуществляющих контроль в сфере исполнительной власти, особое место занимает Главное контрольное управление, являющееся структурным подразделением Администрации Президента РФ. Его правовой статус определен в Положении о контрольном управлении Президента РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729.
Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, представляет собой специфическую форму деятельности соответствующих структур исполнительной власти, связанную с всесторонней проверкой функционирования подконтрольных объектов и возможностью оперативного вмешательства для нейтрализации и устранения выявленных нарушений.
Наиболее весомыми контрольными полномочиями со стороны органов исполнительной власти обладает Правительство Российской Федерации, осуществляющее комплекс мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ. В частности, правовой статус Правительства РФ определен в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2 – ФЗ (ред. от 28.12.2010 г.).
Как орган общей компетенции Правительство РФ наделено широкими полномочиями, прежде всего, в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. В этих целях Правительство РФ осуществляет систематический контроль за ходом реализации нормативных правовых актов и принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства.
К федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим внешний (надведомственный) контроль относится, например, Федеральная налоговая служба и другие.
Внутренний (отраслевой, внутриведомственный) контроль и координацию деятельности осуществляют федеральные министерства в отношении находящихся в их подчинении федеральных служб и федеральных агентств. Содержанием контрольных функций внутриведомственного характера является систематическая проверка работы подконтрольного органа в целом либо одного из сторон (направлений) его деятельности. В свою очередь, руководители организаций обязаны осуществлять контроль за деятельностью своих структурных подразделений и должностных лиц.
Контроль, осуществляемый представительными (законодательными) органами, представляет собой деятельность Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов субъектов Федерации, регламентированную Конституцией РФ, конституциями республик и уставами субъектов Российской Федерации.
Так, Высшая палата Федерального Собрания Российской Федерации – Совет Федерации согласно ст. 102 Конституции РФ:
- утверждает указ Президента РФ о введении чрезвычайного или военного положения;
- решает вопрос об отрешении Президента РФ от занимаемой должности;
- контролирует утверждение указов об использовании Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации.
Кроме того, в Совете Федерации подлежат обязательному рассмотрению принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:
- федерального бюджета;
- федеральных налогов и сборов;
- финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
- ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
- статуса и защиты государственной границы;
- войны и мира.
Контрольные полномочия Государственной Думы Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ включают в себя выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности; дачу согласия на назначение председателя Правительства РФ; участие в назначении Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, председателя Центрального банка Российской Федерации; решение вопроса о доверии Правительству РФ; депутатский запрос в адрес должностных лиц органов исполнительной власти и инициирование депутатского расследования.
Контрольные функции Федерального Собрания Российской Федерации отчетливо проявляются в деятельности, образуемой Советом Федерации и Государственной Думой Счетной палаты. Ее статус определен Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4 – ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (ред. от 29.12.2010 г.).
В субъектах Российской Федерации к формам контрольной деятельности законодательных (представительных) органов следует отнести заслушивание ежегодных докладов глав администраций об исполнении бюджета и о положении дел в крае (области) с последующим утверждением его представительным органом; рассмотрение программ экономического, социального и культурного развития субъекта Федерации; утверждение в должности отдельных руководителей администрации.
Контроль со стороны судебной власти представляет собой один из важнейших способов обеспечения законности в государственном управлении, реализуемый в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации; судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Правовой основой деятельности судов в Российской Федерации является Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1 – ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ред. от 27.12.2009 г.).
Контрольные полномочия судов напрямую вытекают из характера выполняемых всеми звеньями судебной системы функций и направлены на охрану прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также являются гарантией осуществления законодательной и исполнительной власти.
Так, судебный контроль в сфере государственного управления осуществляется при:
- рассмотрении жалоб на действия и решения органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан;
- рассмотрении дел об административных правонарушениях (качество проведенного расследования, законность вынесенных постановлений и др.);
- рассмотрении жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях;
- проверке законности нормативных правовых актов;
- рассмотрении дел, возникающих из гражданско – правовых отношений;
- рассмотрении уголовных дел;
- рассмотрении жалоб юридических лиц и пр.
