Глава 2. Организация работы и управление в органах прокуратуры

 

2.1. Понятие и содержание организации работы и управления в органах прокуратуры*(2)

 

Среди ученых и практических работников понятия "организация" и "управление", а особенно их соотношение друг с другом трактуются неоднозначно. Одни считают, что "организация" шире, чем "управление", и рассматривают второе как элемент первого, другие, наоборот - к более широкому понятию относят "управление". По мнению третьих, данные понятия тождественны. Имеются и иные подходы. Не вдаваясь в полемику по этому вопросу, важно отметить то обстоятельство, что и организация, и управление в широком смысле этих понятий выполняют, упорядочивают, согласовывают, обеспечивают взаимодействие элементов целого.

Организация работы в органах прокуратуры представляет собой комплекс взаимосвязанных между собой действий, направленных на оптимизацию функционирования системы прокуратуры по реализации целей и задач, стоящих перед прокуратурой.

Содержание управления в прокуратуре выражается в волевом воздействии вышестоящих органов прокуратуры и прокуроров на нижестоящих (подчиненных) прокурорских работников с целью достижения надлежащего выполнения задач, возложенных на них действующими законами. Эти понятия тесно взаимосвязаны, хотя и относительно самостоятельные. Но самостоятельность эта именно относительная.

Организацию работы в органах прокуратуры можно рассматривать и в виде комплекса взаимосвязанных между собой действий, направленных на упорядочение деятельности прокуратуры, и как устойчивую систему совместно работающих индивидов на основе иерархии рангов и разделения труда. Можно понимать ее и как создание необходимых условий взаимодействия органов, подразделений и должностных лиц для достижения целей и задач функциональной деятельности органов прокуратуры. При этом также важно уяснить, что сущность организации работы состоит в упорядочении, обеспечении такого состояния системы, когда каждый субъект совместной деятельности находится на своем месте и наиболее эффективно выполняет свои обязанности.

Основным вопросом организации работы в системе прокуратуры является установление между органами, подразделениями, работниками устойчивых взаимных связей и отношений, определение целей и задач их деятельности, полномочий, компетенции, создание необходимых условий эффективного функционирования и обеспечение правильного внутреннего и внешнего взаимодействия.

Учитывая, что достижение целей и выполнение задач прокуратуры обеспечивается конкретной деятельностью, организация работы включает в себя в первую очередь организацию видов деятельности прокуратуры, перечисленных в ст. 1 Закона о прокуратуре (внешнефункциональная деятельность). Кроме того, в прокуратуре должна быть организована деятельность внутри системы (внутрифункциональная деятельность), а также работа по вспомогательному обеспечению деятельности прокуратуры. Таким образом, содержание организации работы можно представить в виде трех подсистем действий, мер, объединенных в единую систему.

В первую, внутрифункциональную (внутрисистемную), подсистему входят: анализ состояния законности и правопорядка, борьбы с преступностью, прокурорской и следственной практики: анализ деятельности того или иного органа прокуратуры; определение приоритетных направлений деятельности; распределение обязанностей между прокурорскими работниками; прогнозирование и планирование работы; работа с кадрами (подбор, расстановка и воспитание); организация труда работников; оценка работы прокурорских работников, мотивация и стимулирование их деятельности; организация взаимодействия и координации деятельности структурных единиц; руководство; принятие и реализация управленческих решений; контроль и проверка исполнения.

Ко второй, внешнефункциональной, подсистеме относятся: организация надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, участия прокурора в рассмотрении дел судами, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, другие функции и иные направления деятельности прокуратуры. При этом следует учитывать, что обязательные элементы организации работы и действия, которые необходимо осуществлять для организации внутрисистемных видов деятельности, вполне применимы и к организации внешних функций и других видов деятельности. К примеру, организация надзора за исполнением законов и законностью правовых актов требует в обязательном порядке проведения аналитической работы, распределения обязанностей, планирования, подбора кадров, контроля. Подобное необходимо и для организационного обеспечения всех иных видов деятельности прокуратуры, например таких, как проведение, участие в правотворческой деятельности, взаимодействие с институтами гражданского общества и др.

Третью, вспомогательную, подсистему составляют: делопроизводство, организация и ведение учета, отчетности, систематизация законодательства, материально-техническое и финансовое обеспечение.

Основными принципами организации работы, с точки зрения распределения служебных обязанностей, являются предметный, зональный и смешанный (предметно-зональный).

Наиболее часто в органах прокуратуры используется предметно-зональный принцип организации работы. При этом под предметом понимаются как основные виды деятельности прокуратуры (отрасли надзора), так и отдельные сферы общественных отношений, отрасли законодательства (к примеру, налоговая, жилищная, экологическая сферы; законодательство о несовершеннолетних, об обращениях граждан и т.д.).

Зональный принцип предполагает условное разграничение территории страны, субъекта РФ, города, района на определенные участки (зоны) или группы объектов, надзор за исполнением законов на которых осуществляется конкретными прокурорскими работниками.

Среди перечисленных внутрисистемных видов деятельности особо следует выделить организацию информационно-аналитической работы, прогнозирования и планирования, распределения служебных обязанностей, взаимодействия, контроля и проверки исполнения.

Сущность информационно-аналитической работы, как правило, заключается в сборе (накоплении), обработке (обобщении и оценке) информации и подготовке выводов и предложений по повышению эффективности надзорной или иных видов деятельности. При этом основное внимание уделяется анализу состояния законности на территории или объекте, входящих в сферу компетенции конкретной прокуратуры. Под состоянием законности в данном случае подразумевается положение дел с преступностью и нарушениями законов непреступного характера. Исходя из этого информационно-аналитическая работа прокуроров включает сбор, накопление и анализ информации об исполнении законов, выявленных нарушениях, а также о состоянии борьбы с преступностью, прокурорской и следственной практики, о деятельности правоохранительных и контролирующих органов, о деятельности конкретной прокуратуры.

Накопление сведений и сообщений происходит путем введения в делопроизводство определенной номенклатуры дел, в том числе с применением компьютерного учета, в которых систематизируется и хранится информация. Получают распространение различные компьютерные программы, автоматизированные информационные комплексы (АПК) "Надзор", "Кадры", "Пенсия" и др. (подробнее об этом см. 2.4), накопительные банки информации, используются локальные компьютерные сети. Для прокурорских работников особое значение имеет налаженность поступления информации об исполнении законов, что достигается правильной постановкой работы по сбору необходимых сведений, четким определением источников и носителей информации. В процессе аналитической работы поступившие сведения систематизируются по территориям наибольшего распространения правонарушений, основным объектам нарушений законов, в некоторых случаях по кругу лиц, допустивших нарушения, степени распространенности нарушений. Кроме того, информация об исполнении законов анализируется в динамике (полугодие с полугодием, год с годом) (подробнее об этом см. 2.5).

Прогнозирование представляет собой процесс получения информации о будущем состоянии явлений, событий, процессов. В органах прокуратуры прогнозируется развитие состояния законности или отдельных ее элементов на перспективу, развитие организационной структуры, состояние кадрового обеспечения и иные аспекты.

Существо планирования состоит в определении целей деятельности прокуратуры, формировании конкретных мероприятий для достижения этих целей, сроков исполнения мероприятий и их исполнителей. К типичным мероприятиям, включаемым в план, относятся такие, как: подведение итогов деятельности прокуратуры за определенный период, обсуждение их на совещаниях, прокурорские проверит исполнения законов, обобщения практики прокурорского надзора, мероприятия, связанные с повышением деловой квалификации, заседания коллегии и др. Планы должны быть комплексными, конкретными по предмету, месту, лицам и срокам его исполнения, реальными, т.е. основываться на правильном расчете имеющихся сил, средств и времени, необходимых для их выполнения. Каждое планируемое мероприятие должно иметь основание, к которым относятся как решения вышестоящих органов прокуратуры, так и результаты обобщения обращений граждан, анализ состояния законности и др.

В органах прокуратуры применяют три вида планов: а) перспективные (на год и более); б) текущие (полугодовые, квартальные и месячные); в) краткосрочные (недельные, ежедневные). Разновидностями планов являются планы работы органов прокуратуры по повышению деловой квалификации, планы стажировки, планы проведения надзорных проверок и др.

Основными танами в органах прокуратуры, которые, как правило, составляются на полугодие, являются: а) план работы прокуратуры; б) план основных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; в) план работы постоянно действующего семинара по повышению профессиональной подготовки работников; г) план работы прокуратуры по взаимодействию со СМИ и общественностью и др.

При проведении объемных проверок или разрешении сложных материалов практикуется составление еженедельных планов-графиков. План-график - это таблица, в которую вносятся дни недели и конкретные мероприятия, запланированные на конкретное время каждого дня. Подобный план очень удобен в пользовании, прост в составлении и элементарен в проверке. Используются и отраслевые планы, которые определяют деятельность прокуратуры по направлениям прокурорской деятельности. В таких планах группируются мероприятия, касающиеся одного направления деятельности или отдельной отрасли, например надзора за исполнением законов о несовершеннолетних, о борьбе с коррупцией и др.

Процесс планирования обычно состоит из сбора необходимой информации, анализа состояния законности, разработки прогнозов, подготовки проекта плана, обсуждения проекта плана, утверждения плана и организации исполнения плана.

Кроме планирования работы органа прокуратуры в целом, отраслевого планирования, осуществляется также планирование работы каждого прокурорского работника, в том числе прокурора, его заместителей и помощников. Для ведения личного календарного плана на практике используются еженедельники установленного образца, где предусмотрены разделы, что нужно сделать, в какое время, кого пригласить, кому позвонить, где необходимо быть и т.д. Индивидуальное планирование существенно помогает распределить время для достижения результативности в работе, способствует повышению организованности и профессионализма прокурорских работников. К числу индивидуальных (личных) планов относятся: планы повышения деловой квалификации и профессионального мастерства; личный план работы на день, неделю, месяц; проверки жалоб, заявлений граждан; проведения надзорной проверки; выступления в судебном заседании и иные планы.

Следующим важным элементом организации работы внутри системы прокуратуры является распределение служебных обязанностей. При этом следует иметь в виду, что для правильного распределения обязанностей необходимо обеспечить полный учет объема работы прокуратуры, рациональное соотношение прав, обязанностей, ответственности, согласованность и целенаправленность в работе. А при подготовке приказа (распоряжения) о распределении обязанностей учитывать: деловую квалификацию, опыт и компетентность работника; психологические и физические возможности; оперативность и ответственность за порученное дело при выполнении служебных обязанностей; трудоемкость выполненной работы; взаимозаменяемость и другие условия.

В приказе (распоряжении)*(3) о распределении обязанностей за прокурором-руководителем принято оставлять "непередаваемые" обязанности: руководство, организацию взаимодействия внутри коллектива и с органами местного самоуправления, судом и другими структурами; организацию планирования, контроля и проверку исполнения, безопасности прокуратуры и ее работников, а также осуществление координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, организацию работы по подбору, расстановке, обучению и воспитанию кадров и т.д. Наряду с этими обязанностями традиционно на руководителей органов прокуратуры возлагаются не только организация, но и непосредственное осуществление одного-двух внешнефункциональных видов деятельности. К их числу относятся осуществление надзора за исполнением законов в органах Следственного комитета РФ, за исполнением законов в ОРД и др.

Что касается круга обязанностей подчиненных работников, то их определение в распоряжениях о распределении обязанностей базируется на реализации предметно-зонального принципа.

Особого внимания заслуживают вопросы организации рабочего места прокурорских работников, научной организации их труда со стороны руководителей органов, организации и распределении рабочего времени (в том числе, путем "самофотографирования" рабочего дня, недели), индивидуального планирования. При этом весьма значимыми составляющими правильной организации труда работников является самоконтроль, самодисциплина, выработка наиболее рациональных приемов и форм распределения и выполнения как общего объема работы, так и отдельных дополнительных поручений.

Немаловажное значение в современных условиях для повышения эффективности функциональной деятельности прокурорских работников приобретают вопросы автоматизирования рабочего места, в том числе путем создания специализированных программ электронной поддержки того или иного вида профессиональной деятельности работников прокуратуры.

Учитывая, что взаимодействие является одним из основных вопросов, отражающих существо и содержание организации работы в органах прокуратуры, следует иметь в виду, что под ним понимается согласованная деятельность двух и более субъектов, имеющих общие цели, задачи. При этом взаимодействие выражается во взаимных контактах, обмене информацией, объединении усилий, взаимном воздействии субъектов общения друг на друга, решении одной взаимодействующей стороной своих задач за счет больших возможностей и потенциала другой стороны. Но при всем этом при взаимодействии не складываются отдельные результаты деятельности субъектов взаимодействия, а объединяются применяемые ими формы и методы работы, которые в своей совокупности дают некий общий результат. Именно в объединении форм и методов профессиональной деятельности субъектов проявляется сила их взаимодействия.

Принято различать внутреннее (внутрисистемное) и внешнее (межведомственное) взаимодействие. Внутреннее взаимодействие проявляется при рассмотрении связей внутри системы прокуратуры в организационных отношениях субординации (между прокурором-руководителем и подчиненным, с вышестоящими подразделениями Генпрокуратуры РФ и нижестоящими прокуратурами городов, районов); реординационные, основанные на инициативе подчиненного работника, и наконец, координационные отношения (субъекты взаимодействия равны по статусу, но один из них наделяется полномочиями по организации взаимных отношений (полномочиями координатора)). Внешнее взаимодействие характерно для отношений субъектов, объединенных решением общих задач и представляющих различные службы. Для органов прокуратуры таковым является взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления, судами, контролирующими органами, СМИ, общественными и другими организациями.

Основными формами взаимодействия органов прокуратуры являются: обмен информацией; участие в проведении и проведение совместных совещаний, заседаний соответствующих подразделений, органов, советов, комитетов, рабочих групп; внесение предложений, участие в подготовке или совместная разработка предложений по формированию различных комплексных планов, программ; участие в разработке или совместная подготовка предложений по совершенствованию законодательства и др. (подробнее об этом см. гл. 14 настоящего пособия).

Особо необходимо выделить взаимодействие, осуществляемое на условиях координации деятельности. Роль координатора внутри системы - объединить усилия всех работников прокуратуры по представлению информации по закрепленным предметам о нарушениях законов в сфере межнациональных отношений, противодействии коррупции, экстремизму и терроризму, т.е. нужно определить круг (перечень) источников информации о нарушениях, обосновать общую заинтересованность в согласованной деятельности, обеспечить регулярность поступления информации, ее накопления, анализа, использовать потенциал, возможности взаимодействующей стороны в достижении общих целей (порой в определении этих общих целей), к примеру, со СМИ. Эти отношения основаны не столько на принуждении, сколько на осознании и понимании совместности и согласованности действий. Формы таких координационных отношений: рабочие группы, оперативные и рабочие совещания, совместное планирование, обмен информацией, совместные информационные письма, методические рекомендации и т.д.

На практике должны вырабатываться схемы внутреннего взаимодействия, отрабатываться механизмы взаимных действий путем принятия управленческих решений (распоряжение, указание) с определением координатора конкретного предмета или направления деятельности. К примеру, при разработке схемы взаимодействия по подготовке обращений прокуроров в арбитражные суды с заявлениями или исковыми заявлениями предусматривается механизм взаимных действий не только между подразделениями аппарата прокуратуры субъектов РФ, но и с районного звена.

Управленческое воздействие в отношении всех органов прокуратуры оказывается со стороны Генпрокуратуры РФ. Прокуратуры регионального уровня осуществляют управление подчиненными им прокуратурами районного звена. Управленческая деятельность этих органов выражается, прежде всего, в принятии и реализации управленческих решений, контроле за работой подчиненных прокуратур, оценке их деятельности, руководстве, выявлении и распространении передового опыта, стимулировании (мотивации) работы в органах прокуратуры. Управленческие решения в органах прокуратуры находят отражение в приказах, указаниях, распоряжениях, инструкциях, решениях коллегий и координационных совещаниях, заданиях и других документах, которые являются обязательными для исполнителей. Ряд управленческих документов носит рекомендательный характер. К их числу относятся информационные письма, обзоры, обобщения прокурорской практики. Выявление и распространение передового опыта выражается в обобщении информации о деятельности нижестоящих прокуратур, подготовке информационных писем о положительном опыте работы либо недостатках и упущениях и указании другим прокуратурам учесть их в своей работе.

Организация контроля в органах прокуратуры состоит в обеспечении получения, обобщения, оценки и использования информации о проделанной работе для достижения целей деятельности прокуратуры. Существо процесса контрольной деятельности заключается в наблюдении за исполнением приказов и указаний Генпрокурора РФ и других вышестоящих прокуроров, собственных решений и поручений; получении данных о фактическом выполнении плановых мероприятий и иных заданий; оценке деятельности подчиненных работников; корректировке (при необходимости) режима исполнения заданий и мероприятий. Принято считать наиболее эффективным контроль по результатам деятельности прокуратуры, т.е. по фактическому состоянию законности и правопорядка, уровню обеспечения прав и законных интересов граждан, государства и общества. Обычно различают: а) текущий (промежуточный) и итоговый (окончательный) контроль; б) плановый и внеплановый; в) сплошной и выборочный; г) прямой и косвенный; д) постоянный и периодический.

Основной формой контроля в органах прокуратуры является проверка исполнения. При проверках устанавливается фактическое состояние дел, дается оценка деятельности работников, принимаются меры по устранению выявленных недостатков. К другим формам контроля относятся: представление письменных и устных отчетов работников, в том числе на плановых оперативных совещаниях, созываемых прокурорами; заслушивание объяснений об исполнении заданий и мероприятий; получение аналитических справок, обобщений. Нередко в качестве формы контроля выступают обращения граждан и должностных лиц, содержащие информацию, оценку деятельности подчиненных работников.

При всей важности контрольной деятельности прокуроров, она не должна сводиться к мелочной опеке, препятствующей проявлению инициативы работников, с одной стороны. С другой - отсутствие постоянного контроля, нетребовательность прокурора-руководителя приводит к нарушению сроков выполнения мероприятий, принижению чувства ответственности работников за порученное дело.

При проведении комплексных проверок организации работы нижестоящих прокуратур также обращается особое внимание на организацию контроля в этих прокуратурах, на определение личной роли прокурора в организации надзорной и иной деятельности прокуратуры города, района. В частности, проверяется организация контроля за исполнением организационно-распорядительных документов вышестоящих прокуратур (приказов, указаний, решений коллегий, оперативных и координационных совещаний), а именно: а) наличие отдельного наряда с этими документами с отметкой об ознакомлении с указанными документами под роспись всех прокурорских работников; б) наличие копий документов лично у прокурора и у каждого работника, определенного прокурором в качестве лица, ответственного за выполнение конкретных пунктов документов; в) соблюдение сроков и качества подготовки соответствующих информаций, докладных записок, справок по результатам проведенных обобщений; г) организация работы по исполнению требований организационно-распорядительных документов, находящихся на постоянном контроле; д) периодичность заслушивания отчетов подчиненных работников о состоянии работы в данном направлении; е) обеспечение личного контроля со стороны прокурора за исполнением указанных документов и др.

Важным управленческим воздействием является оценка деятельности прокурорских работников. Критерием оценки должны быть своевременность, качество и полнота принятия мер по установлению и пресечению нарушений закона, требующих прокурорского реагирования, восстановлению нарушенных прав. Результативность деятельности прокурорских работников во многом зависит от наличия благоприятных условий для выполнения ими служебных обязанностей. Это выражается прежде всего в материальной, моральной и иной заинтересованности прокурорских работников в повышении эффективности своего труда, ответственности за порученное дело. К числу обстоятельств, стимулирующих деятельность прокурорских работников, обычно относят: понимание важности и уверенность в значимости тех функций, которые выполняют в государстве органы прокуратуры, справедливое материальное и социальное обеспечение, признание профессионализма и компетентности как основание для продвижения по службе, наличие надлежащего микроклимата в коллекцию и хорошего руководителя.

Наряду с осуществлением контроля, координации, оценки деятельности работников к функциям управления внутри системы прокуратуры относится руководство, состоящее в управлении прокурорами-руководителями отношениями в коллективе (отношениями всех уровней, по горизонтали и по вертикали - между подчиненными, с подчиненными, между подчиненными и их начальниками, между руководителями разного и одного иерархического уровня). Прокурор-руководитель лишь тогда справляется со своими обязанностями, когда он помогает коллективу подчиненных эффективно выполнять поставленные задачи по укреплению законности и правопорядка, обеспечению защиты прав и законных интересов гражданина, общества и государства.

Обычно руководство рассматривается как общее и текущее. Общее руководство подразумевает определение целей и задач, выделение среди задач наиболее значимых для конкретной прокуратуры, формирование стратегии деятельности прокуратуры на длительный период. Текущее руководство предполагает наблюдение за ходом работы по исполнению принятых решений, решение текущих задач, корректировку планов и заданий. К такому руководству относится повседневное регулирование деятельности подчиненных работников, обеспечение равномерной нагрузки и ритмичности, внесение корректив, исправление ошибок и т.п.

Вопросы организации внешнефукционнальных видов деятельности, выступая в качестве составной части организации работы органов прокуратуры, являются по своей сути одними из самых важных и значимых. Подтверждением этого служит наименование многих приказов Генпрокурора РФ, например, от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", от 26.11.2007 N 188 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи" и др. В этих и других подобных документах, особенно касающихся надзорной деятельности, как правило, формулируются цели, задачи осуществления того или иного вида деятельности прокуратуры, уточняются предмет, пределы, объекты надзора, а также полномочия и компетенция прокуратур различного уровня и прокурорских работников, определяются приоритетные направления и сферы деятельности, обращается внимание на содержание и методы применения таких элементов организации работы, как информационно-аналитическое обеспечение, распределение обязанностей, прогнозирование и планирование, взаимодействие, контроль и проверка исполнения и др.

В содержании третьей вспомогательной подсистемы действий в первую очередь следует выделить вопросы организации делопроизводства. Любая управленческая деятельность не может обходиться без организации движения документов, без выполнения работы по созданию и оформлению соответствующих бумаг. Для ведения комплекса работ с документами в органах прокуратуры осуществляется делопроизводство, порядок ведения которого регулируется в основном ведомственными нормативными правовыми актами.

Инструкцией по делопроизводству установлена на единой основе система делопроизводства в Генпрокуратуре РФ, прокуратурах регионального и районного уровней. Она определяет порядок приема, учета, регистрации, перевода, подготовки, оформления, размножения, контроля за исполнением документов, формирования их в дела и надзорные производства, хранения и использования. Положения Инструкции распространяются на организационно-распорядительные и информационно-справочные документы, на остальные (процессуальные, финансовые и др.) документы - только в части, касающейся общих принципов работы и подготовки к сдаче в архив. Ответственность за организацию и общее руководство делопроизводством возлагается на руководителей органов прокуратуры и отдельных структурных подразделений. Они обеспечивают изучение работниками требований Инструкции и осуществляют контроль за ее исполнением.

Согласно правилам делопроизводства документы и сведения, составляющие служебную тайну, не подлежат разглашению. С ними могут знакомиться только работники, имеющие к ним непосредственное отношение. Передача другому прокурорскому работнику документов, ознакомление других лиц, выдача им справок или сведений служебного характера, копий документов допускается только по указанию руководителя подразделения (органа), который принимает меры к охране конфиденциальности сведений и несет ответственность за их защиту. Вместе с тем следует иметь в виду, по письменному разрешению руководителя прокуратуры, структурного подразделения каждому гражданину по его просьбе должна быть предоставлена возможность знакомиться с документами и материалами, имеющимися в органах прокуратуры и затрагивающими его права и свободы, в том числе с материалами проверок, надзорными производствами по жалобам, если иное не предусмотрено законом.

Ведение учета документов производится путем записи их в специальные книги, карточки, надзорные производства, составления описи. Для этого ведутся книги учета: следственных дел; уголовных, гражданских и иных дел, проверяемых в порядке надзора; документов, отправляемых с нарочным; ценных писем, бандеролей, посылок; надзорных производств по жалобам, уголовным, гражданским и иным делам, спецдонесениям; регистрации приказов, указаний и распоряжений. На поступающую в органы прокуратуры корреспонденцию, в зависимости от вида и содержания, заводятся алфавитные, ссылочные, корреспондентские карточки, а также карточки учета движения надзорных производств. Кроме перечисленных работ с документами в содержание работы по делопроизводству согласно Инструкции входит организация документооборота и учет его объема, контроль за исполнением документов, правила оформления документов и их копии, выполнение переводов, составление номенклатуры дел, формирование дел и надзорных производств, экспертиза ценности документов, обеспечение сохранности документов, дел и надзорных производств, учет, хранение и использование печатей и штампов.

К числу неотъемлемых и значимых видов деятельности по вспомогательному обеспечению работы прокуратуры относится учет и отчетность. В органах прокуратуры установлена единая система учета работы прокуроров. Целью формирования ведомственной статистической отчетности в органах прокуратуры является представление в установленном порядке Генпрокурору РФ, руководителям и работникам органов прокуратуры РФ достоверных статистических данных о результатах деятельности органов прокуратуры, а также последующее использование этих данных для совершенствования деятельности органов прокуратуры, повышения качества информационно-аналитической работы. Для ведения учета и статистической отчетности в прокуратурах регионального уровня и в Генпрокуратуре РФ образованы и действуют специальные подразделения. В прокуратурах районного звена ведение учета и подготовка отчетности возложена на прокуроров.

Правовую основу осуществления работы по учету и статистической отчетности в органах прокуратуры составляют приказы Росстата, Генпрокурора РФ, совместные приказы руководителей прокуратуры, правоохранительных органов, других министерств, федеральных служб. Среди них следует выделить приказ Росстата от 26.02.2009 N 34 "Об утверждении статистического инструментария для организации статистического наблюдения за деятельностью следственных органов и органов дознания, рассмотрения заявлений и сообщений о преступлении", приказы Генпрокурора РФ от 16.07.2010 N 284 "О порядке предоставления специальных донесений и иной обязательной информации", от 21.01.2010 N 13 "Об утверждении Инструкции по организации проверок оперативного учета и статистики в органах прокуратуры Российской Федерации" и др.

В органах прокуратуры, так же как в органах внутренних дел, ФСБ России, ФСКН России и других правоохранительных органах, действуют Правила единого учета преступлений, утв. совместным приказом Генпрокуратуры РФ, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, ФСКН России от 29.12.2005 N 39/1070/1021/253/780/353/399, согласно которым составляются документы первичного учета в виде статистических карточек на выявленное преступление, результаты расследования преступления, на лицо, совершившее преступление, о движении уголовного дела, о результатах возмещения материального ущерба и изъятия предметов преступной деятельности, о потерпевшем, о результатах рассмотрения дела судом первой инстанции и других данных о преступлениях. Ведение регистрационных документов на преступления лиц, их совершивших, уголовные дела, а также ведение статистической отчетности по преступлениям возложены на все правоохранительные органы и суд. Вся информация о преступлениях, лицах, их совершивших, и уголовных делах передается в информационные центры ГУВД, УВД республик, краев, областей, округов, городов, УВД на транспорте, а затем сосредоточивается в ГИАЦ МВД России.

Генпрокуратурой РФ совместно с МВД России и другими органами разработана ведомственная статистическая отчетность "О рассмотрении заявлений и сообщений о преступлении" по форме 2-Е (приказ Генпрокуратуры РФ N 86, МВД России N 448, МЧС России N 272, Минюста России N 101, ФСБ России N 245, ФСКН России N 147, ФТС России N 625 от 22.05.2007 "Об утверждении Инструкции по статистической отчетности о рассмотрении сообщений о преступлении").

Прокуроры районного звена каждое полугодие вместе с отделами внутренних дел и иными правоохранительными органами представляют вышестоящим по подчиненности органам единый отчет о результатах рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях.

Постановлением органов статистики России утверждена форма федерального государственного статистического наблюдения 1-Е "Отчетность о следственной работе" органов прокуратуры, МВД России, ФСКН России, ФСБ России, а также отчеты о результатах расследования уголовных дел органами дознания. В соответствии с этой формой совместным приказом Генпрокуратуры РФ, МВД России, Минюста России, ФСБ России, ФТС России, ФСКН России от 31.05.2006 N 27/35/208/229/502/189 введена в действие Инструкция по статистической отчетности о следственной работе и дознании по форме 1-Е и 1-ЕМ (ежемесячной).

Непосредственно в прокуратуре действует ведомственная государственная статистическая отчетность. Вместо основного вида такой отчетности, каковой на протяжении длительного периода являлся комплексный статотчет о работе прокурора по форме "П", начиная с отчета за первое полугодие 2011 г. введены самостоятельные "отраслевые" формы статистического наблюдения, например, утв. приказами Генпрокурора РФ от 26.04.2011 N 106 и 110 отчеты "Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" по форме ОН и "Участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве" по форме ГАС.

В органах прокуратуры применяются и иные формы отчетности, к примеру "Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и результатах расследования уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности", "Сведения о работе прокурора в сфере реализации приоритетных национальных проектов", "Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства контролирующими органами в сфере малого и среднего предпринимательства" и др. Некоторые формы отчетности предназначаются для специализированных прокуратур, например, утв. приказом Генпрокурора РФ от 26.04.2011 N 107 форма ОНТ "Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина транспортными прокурорами", другие носят временный характер.

В соответствии со ст. 51 Закона о прокуратуре с 1 января 2012 г. на Генпрокуратуру РФ, наряду с установлением единого порядка формирования и представления отчетности в органах прокуратуры, возлагается деятельность по ведению государственного единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора. При этом приказы Генпрокурора РФ по вопросам указанного статистического учета обязательны для органов государственной власти. Соответственно эти нововведения повлекут за собой существенные изменения порядка организации работы по учету и статистике во всех звеньях системы прокуратуры.

 

2.2. Организация работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации, приравненной к ней специализированной прокуратуре*(4)

 

Особенности организации работы в прокуратуре регионального уровня обусловлены местом и правовым статусом такой прокуратуры в системе органов прокуратуры, выполнением ею роли связывающего звена между прокуратурами районного звена и подразделениями Генпрокуратуры РФ. Это выражается в наделении соответствующих прокуроров полномочиями по изданию обязательных для исполнения всеми подчиненными работниками организационно-распорядительных документов, определению их должностных обязанностей, внесению изменений в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генпрокурором РФ. Эти прокуроры, осуществляя функцию руководства коллективами, определяют общие задачи подчиненных прокуратур и подразделений, реализуют принцип единоначалия, принимают меры воздействия к подчиненным работникам. Их заместители, руководители структурных подразделений таких прокуратур определяют общие цели и задачи отдельных элементов структуры управления, устанавливают организационный порядок выполнения тех или иных задач, осуществляют контроль деятельности в пределах свой компетенции. Старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов прокуратуры регионального уровня реализуют управленческие функции (координации и контроля) в отношении работников нижестоящих прокуратур по закрепленным за ними зонам и (или) по предмету.

К основным организационно-распорядительным документам в рассматриваемой сфере относятся регламенты прокуратур, инструкции, правила, положения и другие акты, определяющие порядок деятельности и организации работы данных прокуратур. В свою очередь, каких-либо единых, нормативно установленных требований по содержанию, способам и методам организационного обеспечения функционирования прокуратур регионального уровня не установлено. Поэтому важно рассмотреть содержание организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ по рассматриваемым вопросам, а также общие, выработанные теорией и практикой прокурорской деятельности подходы к содержанию организации работы в этих прокуратурах.

Кроме подготовки и принятия регламентов и других основополагающих организационно-распорядительных документов прокуратуры, осуществляется разработка положений о структурных подразделениях. Типичный недостаток многих таких действующих документов - перегруженность, дословное повторение положений Закона о прокуратуре, искусственное соединение положения и приказа (распоряжения) о распределении обязанностей. Положение должно состоять, как правило, из следующих разделов: общие положения или вводная часть; основные задачи и направления деятельности; структура управления или самостоятельного отдела; полномочия структурных единиц управлений или самостоятельного отдела; руководство управлением (отделом); делопроизводство.

В разделе "Общие положения" или "Вводная часть" желательно определить статус управления (отдела), указать, какими нормативными правовыми актами руководствуется в своей деятельности, по какому принципу (предметный, зональный, предметно-зональный) и на основе каких внутренних организационно-распорядительных актов организует свою работу, каким образом взаимодействует с другими подразделениями прокуратуры. Раздел "Структура управления (отдела)" должен содержать сведения о всех составных элементах подразделения, специализирующихся на определенных видах деятельности. Здесь же необходимо указать, кто возглавляет управление (отдел), и положение этих должностных лиц. Следует также обратить внимание на наличие в подразделении должностей старших прокуроров, прокуроров и обеспечивающих специалистов, а также кто распределяет служебные обязанности между ними.

Ключевым является раздел "Основные задачи и направления деятельности". Он должен раскрывать содержание и пределы деятельности каждого управления (отдела) с учетом их предназначения. Главная цель органов прокуратуры сформулирована в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Чтобы достичь ее, необходимо решить задачи по обеспечению надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов в зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляют свою деятельность каждое конкретное управление (отдел).

Составной частью основных направлений деятельности являются полномочия управления (отдела) и правовые средства их осуществления. Поэтому в следующем разделе - "Полномочия" должны быть закреплены полномочия, предоставленные Законом о прокуратуре каждой структурной единице управления или каждому самостоятельному отделу применительно к сфере их основной деятельности.

Руководители подразделений прокуратуры регионального уровня, являясь субъектами управления, организуют, согласовывают действия подчиненных структурных единиц и должностных лиц, направляют их общие усилия на достижение целей и решение задач, стоящих перед управлением или самостоятельным отделом. В связи с этим в разделе "Руководство" должны найти отражение такие элементы организации работы и управления, как: руководство подразделением и персональная ответственность за разрешение стоящих перед ними задач, организация работы с кадрами, в том числе распределение обязанностей, обеспечение взаимодействия и координации деятельности структурных единиц, учет и анализ деятельности, прогнозирование и планирование, принятие управленческих решений, организация их исполнения и контроля.

Завершать проект положения должен раздел "Делопроизводство". Здесь необходимо отметить, какие организационно-распорядительные акты служат основной для общего и секретного делопроизводства, кто распределяет обязанности между специалистами, обеспечивающими деятельность подразделения, кем утверждается номенклатура дел и другие вопросы документационного обеспечения.

Следующим важным для оптимизации организации работы в прокуратуре регионального уровня организационно-распорядительным документом является приказ (распоряжение) о распределении обязанностей. В первую очередь следует отметить, что при организации работы предметно-зональный принцип распределения обязанностей между работниками применяется не только для так называемых "зональных" прокуроров, но и при распределении обязанностей между прокурором и его заместителями. При этом в ряде прокуратур распределяются не только предметы деятельности (отрасли (виды) надзора, участки работы), но и закрепляются определенные группы нижестоящих прокуратур. При таком распределении обязанностей соответствующий заместитель прокурора осуществляет общий контроль за организацией работы в закрепленных за ним нижестоящих прокуратурах, осуществляет выезды с проверками в эти прокуратуры для оказания практической помощи вновь назначенным прокурорам, дает оценку деятельности прокурорам этих прокуратур. Приказ или распоряжение о распределении обязанностей должны издаваться прокурором или его заместителями (издание распоряжения в отношении курируемых ими подразделений прокуратуры допускается при предоставлении им таких полномочий прокурором).

Исходя из того, что основные подходы к организации работы и управления, изложенные в предыдущем параграфе, вполне применимы к порядку организации работы в прокуратуре регионального уровня, представляется целесообразным основное внимание уделить вопросам организации планирования работы в данной прокуратуре. Для уяснения сущности и особенностей организации планирования работы следует исходить из следующих общих положений, характеризующих данную управленческую функцию. В системе мер, нацеленных на повышение уровня организации и осуществления планирования работы и определяющих основные требования, предъявляемые к планированию, важную роль выполняют организационно-распорядительные документы, подготовленные на основе изучения, обобщения и анализа практики планирования в среднем звене системы органов прокуратуры. Среди них необходимо выделить Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утв. приказом Генпрокурора РФ от 17.04.2008 N 67, а также информационное письмо Генпрокуратуры РФ от 09.04.2008 N 20-16-08 "О практике планирования деятельности прокуратурами субъектов Российской Федерации и приравненными к ним специализированными прокуратурами".

В частности, в указанном информационном письме отмечается, что большинство прокуроров регионального уровня рассматривают планирование как важный элемент организации деятельности, позволяющий добиться необходимой результативности прокурорского надзора. Одновременно в этом письме указывается на недостатки планирования работы, в том числе: а) невключение в планы прокуратур всех предусмотренных планом работы Генпрокуратуры РФ мероприятий, исполнение которых им поручено; б) изменение по своему усмотрению формулировок мероприятий плана работы Генпрокуратуры РФ; в) неоднократный перенос плановых мероприятий из полугодия в полугодие; г) включение в планы работы второстепенных мероприятий; д) формирование планов на основе мероприятий, относящихся к текущей работе, либо выполняемых силами одного-двух подразделений; е) указание в планах работы мероприятий, являющихся обязанностью структурных подразделений; ж) включение в планы незначительного количества самостоятельных надзорных проверок; з) перенасыщение планов количеством мероприятий (30 и более пунктов); и) допущение в планах работы практики многократных проверок одних и тех же нижестоящих прокуратур; к) планирование тематических проверок спустя непродолжительное время после завершения комплексных проверок; л) указание реквизитов организационно-распорядительных документов без учета требований Инструкции по делопроизводству; м) невключение в планы проведение совместных проверок и коллегий с другими органами и др.

Из этого следует, что некоторые прокуратуры подходят к вопросам планирования своей работы формально, что вызывает сомнение в возможности их качественного и своевременного проведения. Поэтому с учетом рекомендаций Генпрокуратуры РФ по вопросам организации и осуществления планирования необходимо учитывать ряд требований и положений, которыми следует руководствоваться при подготовке и реализации планов работы в прокуратурах регионального уровня:

1) планы работы должны быть комплексными, конкретными по предмету, месту, лицам и срокам исполнения. Количество плановых мероприятий должно быть реальным, т.е. основываться на правильном расчете имеющихся сил и времени, необходимых для их выполнения;

2) структура планов работы прокуратуры должна соответствовать структуре плана работы Генпрокуратуры РФ;

3) все мероприятия плана работы Генпрокуратуры РФ, исполнение которых возложено на прокуратуры регионального уровня, должны быть внесены в планы работы соответствующих прокуратур. Срок исполнения данных мероприятий должен соответствовать сроку исполнения, указанному в плане работы Генпрокуратуры РФ;

4) наряду с мероприятиями плана работы Генпрокуратуры РФ в планы работы прокуратур регионального уровня должно быть включено несколько проверок исполнения законов; обобщения практики прокурорского надзора и его организации; обязательные мероприятия, вытекающие из соответствующих приказов Генпрокурора РФ; рассмотрение результатов плановых проверок на заседаниях коллегии, совместных заседаниях коллегий других органов; мероприятия, связанные с повышением деловой квалификации; комплексные и тематические проверки, а также выезды для оказания практической помощи и др. Под каждым мероприятием должно быть указано основание его включения в план. Не следует включать в план мероприятия промежуточного характера и вытекающие из должностных обязанностей;

5) формулировки плановых мероприятий должны быть четкими и ясными, с указанием органов, в которых планируется провести проверку. Необходимо использовать термины, предусмотренные законодательством и действующими документами, и обеспечивать единообразие применяемой терминологии;

6) при представлении копии плана в Генпрокуратуру РФ необходимо соблюдать требования приказа Генпрокурора РФ от 16.07.2010 N 284 "О порядке представления специальных донесений и иной обязательной информации".

Вместе с тем следует иметь в виду, что фактически во всех прокуратурах регионального звена в соответствующих регламентах определен порядок планирования как в целом работы прокуратуры, так и структурных подразделений, коллегий, а также выездов в нижестоящие прокуратуры, координационной деятельности по борьбе с преступностью и др. В этих регламентах зачастую указывается, что предложения о включении в план мероприятий, в том числе выездов для проверок работы прокуратур районного звена, вносятся руководителями подразделений прокуратуры регионального уровня, как правило, по согласованию с заместителями прокурора.

Предложения должны быть мотивированными, подготовленными на основе анализа состояния законности, борьбы с преступностью, деятельности правоохранительных и контролирующих органов, судебной, прокурорской и следственной практики, результатов деятельности прокуратуры, с учетом решений коллегии Генпрокуратуры РФ и коллегии прокуратуры регионального уровня, постановлений координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, требований организационно-распорядительных документов Генпрокурора РФ и прокурора регионального уровня, предложений нижестоящих прокуроров. В предложениях должны содержаться основания проведения того или иного планового мероприятия, а также сведения о сроках и способах исполнения мероприятий, ответственных лицах и соисполнителях, предполагаемых формах реализации результатов, а также перечень прокуратур, которые примут участие в исполнении (см. приложение N 2 к настоящему пособию). Мероприятия, в исполнении которых предусматривается участие нескольких структурных подразделений, а также других правоохранительных органов, должны быть предварительно согласованы. Предложения в план работы прокуратуры представляются в установленные сроки в организационно-контрольное подразделение, работники которого формируют проект плана. Затем проект плана обсуждается на оперативном совещании при прокуроре с участием его заместителей, старших помощников, начальников управлений и отделов. По результатам обсуждения проект плана дорабатывается в организационно-контрольном подразделении и передается на утверждение прокурора.

В целях исключения дублирования и обеспечения равномерной нагрузки на нижестоящие прокуратуры по согласованию с подразделениями - ответственными исполнителями составляется список прокуратур, которым предполагается поручить исполнение плановых мероприятий. Этот список является приложением к плану и после утверждения плана направляется на места вместе с ним. При этом в одну и ту же прокуратуру, как правило, направляется не более пяти заданий в полугодие.

Задание по плану работы нижестоящим прокуратурам готовится подразделением, указанным в списке исполнителей первым. Оно должно быть согласовано со всеми соисполнителями, содержать четкое изложение задачи, перечень законодательных актов, исполнение которых необходимо проверить, список подлежащих выяснению вопросов, сроки исполнения. Задание подписывается прокурором или его заместителями по направлениям деятельности и рассылается не позднее чем за месяц до начала реализации планового мероприятия. Корректировка сроков исполнения плановых мероприятий, их замена, внесение иных изменений в план осуществляется прокурором по мотивированному рапорту ответственного исполнителя, поддержанному его соответствующим заместителем.

Контроль выполнения плана работы прокуратуры осуществляется работниками контрольно-организационного подразделения.

О результатах выполнения плановых мероприятий ответственный исполнитель информирует заместителей прокурора регионального уровня и готовит докладную записку за его подписью на имя прокурора, содержащую предложения о реализации полученных выводов, с приложением материалов, свидетельствующих о выполнении плана, а также вносит конкретные предложения по их реализации. Копии докладных записок, справок, актов прокурорского реагирования, подготовленные по результатам выполнения плановых мероприятий, представляются в контрольно-организационное подразделение.

Работа коллегии прокуратуры, координационного совещания руководителей правоохранительных органов, методического совета, аттестационной комиссии, вызовы на стажировку и профессиональная учеба прокурорских работников планируются отдельно.

Руководители структурных подразделений прокуратуры среднего звена, старшие помощники прокурора планируют свою работу на основе плана работы прокуратуры с учетом данных о состоянии законности и правопорядка, прокурорской практики, имея в виду необходимость оперативного реагирования на нарушения законности и просчеты в деятельности нижестоящих прокуратур.

По установившейся практике эти планы утверждаются прокурором регионального уровня или его заместителями по направлениям деятельности в соответствии с установленным распределением обязанностей. Изменения в данные планы работы могут быть внесены на основании мотивированного рапорта руководителя подразделения соответственно прокурором или его заместителями.

Выполнение мероприятий, включаемых в план работы подразделений прокуратуры регионального уровня, не может быть поручено нижестоящим прокурорам (за исключением представления имеющихся статистических данных, копий актов прокурорского реагирования).

Руководители подразделений ведут учет выполненной работы, осуществляют контроль за реализацией плановых мероприятий, о результатах ежемесячно докладывают прокурору или заместителям прокурора по направлениям деятельности.

Задания и поручения, связанные с выполнением решений коллегии, постановлений координационного совещания, проверкой депутатских обращений, запросов высших должностных лиц субъекта РФ, а также иных обращений по наиболее значимым вопросам управления государственным имуществом, бюджетными средствами, земельными ресурсами, фактам коррупции и злоупотребления служебным положением должностными лицами, о нарушениях законности работниками органов прокуратуры, иные задания, не предусмотренные планом работы прокуратуры, как правило, подписываются прокурором регионального уровня или его заместителями.

Запрещается истребование у нижестоящих прокуроров справочных и статистических материалов, иной информации по телефону без оформления в соответствии с требованиями Инструкции по делопроизводству телефонограмм, подписанных уполномоченными должностными лицами прокуратуры регионального уровня.

Внеплановые задания и поручения должны иметь сроки исполнения, позволяющие провести полную и всестороннюю проверку или обобщение, если руководителями прокуратуры не установлены конкретные сроки исполнения.

При изучении вопросов организации планирования следует особое внимание уделить проблемам оптимизации сочетания плановых мероприятий, установленных планом работы, утверждаемым на каждое полугодие Генпрокурором РФ, и мероприятий, включаемых в план по собственной инициативе прокуратурой регионального уровня, а также основаниям планируемых надзорных, кадровых, учебных и иных мероприятий. При этом необходимо иметь в виду, что порядок направления дополнительных заданий, запросов о предоставлении информации вышестоящими органами прокуратуры строго регламентирован соответствующими организационно-распорядительными документами Генпрокуратуры РФ.

 

2.3. Организация работы в прокуратуре города (района), приравненной к ней прокуратуре*(5)

 

Прокуратуры районов и приравненные к ним прокуратуры являются наиболее многочисленным и основным низовым звеном системы прокуратуры РФ. Именно на эти прокуратуры приходится значительный объем прокурорской деятельности и, как правило, результаты деятельности в первую очередь данных органов определяют уровень доверия общества к прокуратуре и ее реальный вклад в обеспечение верховенства закона, укрепления законности и правопорядка, защиты прав и законных интересов гражданина, государства и общества. Специфика организации работы в этих прокуратурах обусловливается многочисленными факторами, связанными зачастую с малочисленностью штата прокурорских работников, особенностями осуществления руководства данными прокуратурами, территориальной и объектной расположенностью и др.

При этом следует учитывать, что территориальные прокуратуры районного звена, осуществляющие свою деятельность в пределах административно-территориальной единицы (района, города, административного округа) или нескольких таких единиц (двух и более районов) в целом наделены всеми основными функциями, установленными Законом о прокуратуре для органов прокуратуры. Исходя из особого положения г. Москвы, в столице образованы межрайонные прокуратуры, а также прокуратуры административных округов, имеющие статус прокуратур городов с районным делением.

В сфере деятельности территориальной прокуратуры районного звена находятся все органы, учреждения, предприятия, организации, расположенные на территории города, района, в которых в соответствии с предметной подведомственностью проводятся проверки исполнения законов, и проверяется законность издаваемых руководителями и органами этих структур правовых актов. Вместе с тем из перечня объектов прокурорского надзора (как совокупности юридических и физических лиц, органов власти и хозяйствования, на которые распространяется компетенция органов прокуратуры) территориальных прокуратур исключаются структуры, надзор за исполнением законов которыми осуществляется вышестоящими органами прокуратуры, включая специализированные. К их числу относятся органы государственной власти субъектов РФ, центральные аппараты и органы управления федеральных органов государственной власти, территории и органы управления воинских частей, особых режимных объектов, уголовно-исполнительных учреждений, объектов транспортного назначения и др.

Предметная подведомственность специализированных прокуратур обусловлена необходимостью осуществления функций органами прокуратуры в специфических сферах правовых отношений (в военной, природоохранной, транспортной и иных сферах), не связанных с федеративным устройством и административно-территориальным делением государства.

Конкретизированные пределы компетенции различных органов прокуратуры одинакового статуса определены приказом Генпрокурора РФ от 07.05.2008 N 84. С учетом этих положений формируется общая компетенция и полномочия руководителей прокуратур районного уровня и подчиненных им работников - их заместителей, старших помощников и помощников. При этом, если общая компетенция и полномочия заместителей прокурора и помощников прокуроров установлены Законом о прокуратуре, УПК и другими законодательными актами, то предметная компетенция этих прокурорских работников и конкретные полномочия детализируются приказами, распоряжениями руководителей этих органов.

С учетом изложенного имеются определенные особенности в организации работы в данных прокуратурах по информационно-аналитическому обеспечению, распределению обязанностей между прокурорскими работниками, планированию, работе с кадрами и другими составляющими организационного обеспечения деятельности прокуратур районного звена, входящих в систему прокуратуры.

Так, в процессе организации информационно-аналитической работы, исходя из ключевого значения объектов и источников информации о нарушениях законов, правильного проведения анализа состояния законности на той или иной территории, важным является определение перечня контрольно-счетных и иных контрольных и надзорных органов, функционирующих на территории и объектах, на которые распространяются компетенции данной прокуратуры, установление видов обязательной информации, периодичности ее представления указанными органами в прокуратуру. Выполнение данной работы необходимо как для анализа непреступных нарушений закона, так и для анализа деятельности органов контроля и надзора, правоохранительных органов. При анализе нарушений законов на территории города, района вначале желательно обобщать и оценивать те из них, которые особенно беспокоят граждан, вызывают повышенный общественный резонанс. К их числу относятся нарушения законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства, государственной и муниципальной службы, защиты прав субъектов предпринимательства и др.

Учитывая немногочисленность кадрового состава прокуратур районного звена, одним из условий повышения эффективности прокурорского надзора является обеспечение повышенного внимания надзору за исполнением законов контрольно-счетными, контрольными и надзорными органами, и соответственно анализу деятельности этих органов. Обобщение и оценка результатов деятельности указанных органов по борьбе с правонарушениями позволяет установить, насколько исполняются контролирующим органом требования закона по выявлению, пресечению, предупреждению правонарушений и привлечению правонарушителей к ответственности, выявить и обобщить типичные нарушения, допускаемые органами контроля и надзора, а также определить наиболее эффективные меры прокурорского реагирования для их устранения и восстановления нарушенных прав.

Деятельность органов контроля анализируется в первую очередь: по числу соответствующих жалоб, заявлений и иных обращений, содержащих информацию о совершаемых нарушениях закона, поступающих в органы прокуратуры; по результатам предыдущих прокурорских проверок органов контроля, а также практике согласования проведения внеплановых выездных проверок. Предметом анализа является информация о нарушениях закона, допускаемых органами контроля, накапливаемая в правоохранительных органах (жалобы, рапорты, материалы проверок, уголовные дела). К примеру, из материалов уголовных дел о хищениях у предпринимателей можно выявить факты нарушения трудового, налогового законодательства, причем часто это свидетельствует о бездействии органов федеральной службы по труду и занятости, налоговых органов.

К источникам информации также относится переписка, жалобы, первичные материалы проверок, ревизий, организационно-распорядительные документы органов контроля. Особое внимание необходимо уделять анализу административной практики органов контроля, которая отражается в статистической отчетности и иных документах. Помимо тех данных, которые органы контроля представляют по запросам прокуратуры, следует изучать статистическую информацию и сопровождающие ее пояснительные записки, которые эти органы представляют в вышестоящие органы. При анализе деятельности контролирующих органов следует критически рассматривать представляемую ими статистическую и аналитическую информацию. Определенную помощь оказывает сопоставление данных уголовного учета и статистики гражданско-правовых, административных и дисциплинарных правонарушений. Между разными видами противоправного поведения существуют определенные статистические связи, аналогично тем, которые существуют между преступлениями различной тяжести. К примеру, уменьшение числа административных правонарушений - это один из признаков, свидетельствующий о возможном росте латентных преступлений.

Анализ деятельности правоохранительных органов, на которых распространяется компетенция прокуратуры районного звена, тесно связан с анализом причин, влияющих на уровень и динамику преступности. Изменения в динамике, уровне и структуре показателей преступности могут зависеть от: а) состояния оперативно-розыскной работы; б) исполнения законодательства о регистрации сообщений о преступлениях в правоохранительных органах; в) проведения специальных мероприятий по борьбе с преступностью; г) внесения изменений в законодательство. Такой анализ осуществляется не только прокуратурой, но и вышестоящими правоохранительными органами. Это дает возможность использовать сведения, имеющиеся в этих органах, в частности аналитические материалы о состоянии правопорядка, об основных результатах деятельности подчиненных органов, в которых дается характеристика криминальной обстановки в городе (районе, на объектах) и отражается динамика, структура и уровень преступности, результаты деятельности правоохранительных органов.

Для достижения всесторонности и глубины изучения вопроса в ряде случаев целесообразно дополнить данные статистики информацией из других источников, содержащих сведения о деятельности правоохранительных органов (изучение материалов проверок, обобщений, документов первичного учета). Традиционно анализ деятельности правоохранительных органов осуществляется по следующим направлениям: а) регистрация и разрешение сообщений о совершенных преступлениях; б) состояние законности в ОРД по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличению виновных в их совершении и розыску лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда либо уклоняющихся от уголовного наказания, а также роз