Вопросы для подготовки:
1. Прокуратура Российской Федерации: понятие и основные функции.
2. Система прокуратуры Российской Федерации.
3. Порядок назначения прокуроров Российской Федерации.
4. Акты прокурорского реагирования на нарушения закона.
При подготовке к семинару обратите внимание, что принципы организации и деятельности прокуратуры определены Конституцией РФ и Законом о прокуратуре. Конституцией РФ установлены общие принципы, которым должны подчиняться в своей деятельности все без исключения органы государственной власти. Но следует иметь в виду, что они приобретают своё собственное наполнение, если их рассматривать применительно к органам прокуратуры. Выделяют и специальные принципы организации и деятельности прокуратуры, которые во многом определяют особенности организации и деятельности органов прокуратуры. Они установлены как в Конституции РФ (ч. 1 ст. 129), так и Законе о прокуратуре (ст. 4), либо могут вытекать из совокупного толкования тех или иных законодательных установлений. Немаловажное значение имеют и внутриорганизационные принципы, поскольку без их уяснения сложно получить полное представление о специфике функционирования органов прокуратуры, как в целом, так и в частности – по отдельным направлениям ее деятельности.
Таким образом, принципы организации и деятельности прокуратуры можно подразделить на следующие три группы:
общие (конституционные) – принципы законности и гласности;
функциональные (специальные) – принципы единства и централизации, независимости;
внутриорганизационные – предметный, зональный и предметно-зональный.
Все эти принципы в своей совокупности составляют фундамент для построения и функционирования органов прокуратуры Российской Федерации. Они представляют собой единую систему, в которой все элементы взаимосвязаны и взаимообусловлены, дополняют и обеспечивают действие друг друга.
Общие (конституционные) принципы организации и деятельности прокуратуры.
Принцип законности – главенствующий принцип деятельности прокуратуры, обеспечивающий верховенство закона, единство и укрепление законности. Одновременно он означает и обеспечение ее требований в деятельности самих органов прокуратуры.
Принцип законности определяет характер и содержание деятельности всех прокурорских работников. Он должен пронизывать и подчинять себе всю деятельность прокурора, каждое его действие и решение. Достижение реальных результатов в обеспечении законности является основным критерием оценки прокурорской работы.
Принцип гласности. Данный принцип вытекает из демократических основ осуществления государственной власти, установленных Конституцией РФ. В соответствии со ст. 4 Закона о прокуратуре органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства об охране прав и свобод граждан, а также законодательства о государственной и иной специально охраняемой законом тайне, т. е. личной и семейной, следственной, коммерческой, нотариальной, врачебной, страхования, банковской и др. Кроме того, они обязаны информировать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности в стране.
В последние годы реализации принципа гласности в деятельности прокуратуры уделяется особое внимание. Это позволяет существенно повысить авторитет прокуратуры, осуществлять профилактику нарушений законности в масштабах всего государства в целом, в регионах и на местах.
Как видим, принципы законности и гласности, являясь конституционными принципами общими для любых государственных органов, имеют концептуальное значение для функционирования института прокуратуры. Они являются исходными характеристиками для его теоретического обоснования, нормативно-правового и организационного совершенствования.
Функциональные (специальные) принципы организации и деятельности прокуратуры.
Принцип единства и централизации. В ст. 129 Конституции России прокуратура определена как единая централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Такой подход к административно-правовой организации прокуратуры позволяет обеспечивать ее функционирование в едином направлении, независимо от других государственных органов и должностных лиц, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.
Единство и централизация имеют большое значение при установлении разграничения компетенции территориальных и специализированных прокуратур, их подразделений, а также при распределении обязанностей между конкретными прокурорскими работниками. Все это должно происходить таким образом, чтобы ни одна сфера действия законов не осталась без прокурорского внимания, а организация надзора осуществлялась так, чтобы недостаток полномочий одних прокуроров всегда мог быть дополнен или компенсирован полномочиями других прокуроров.
Следует подчеркнуть, что принципы единства и централизации тесно связаны между собой, обеспечивают и дополняют друг друга, не могут полноценно действовать один без другого. Они пронизывают всю систему органов прокуратуры в ее организации и деятельности, составляя своеобразный фундамент для ее построения и функционирования.
Принцип независимости. Важнейшим условием надлежащего выполнения возложенных на прокуратуру задач является ее независимость. В ст. 4 Закона о прокуратуре установлено, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории России законами. Но это не означает, что они выполняют свою работу по обеспечению законности в государстве изолированно. Напротив, прокуратура находится в постоянном взаимодействии с другими государственными органами, органами местного самоуправления и общественностью. Наряду с «вертикальными» прокурорско-надзорными правоотношениями, основанными на власти-подчинении, существуют особые формы отношений между прокуратурой и поднадзорными объектами, возникающие по поводу совместного выполнения обязанности государства по обеспечению законности, защите прав и свобод граждан.
Объективность и законность в деятельности прокурора должны быть обеспечены путем установления правовых гарантий его независимости. Чтобы исключить какое-либо влияние на прокурора со стороны других органов и организаций, ст. 4 Закона о прокуратуре запрещает ему быть членом выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений. Они не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой.
Таким образом, рассмотрев специальные принципы можно прийти к выводу, что они в целом отражают специфику организации и деятельности прокуратуры, создают необходимые условия для осуществления возложенных на них функциональных обязанностей.
3. Внутриорганизационные принципы организации и деятельности прокуратуры.
Внутриорганизационные принципы организации и деятельности прокуратуры специально не предусмотрены законодательством о прокуратуре, но имеют большое значение для взвешенного и объективного освещения организационных особенностей ее функционирования. Рассматриваемые принципы находят свое начало в Законе о прокуратуре, хотя в нем о них ничего не говорится. Но они прямо упоминаются в некоторых организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры РФ, а также в научных исследованиях и некоторых методиках по осуществлению прокурорского надзора. По сути, это принципы организационно-управленческого характера. Они имеют большое значение для общенадзорной деятельности прокуратуры, которая охватывает широкий круг общественных отношений и предполагает распределение функциональных обязанностей между различными подразделениями органов прокуратуры и (или) различными оперативными работниками. Такая же ситуация складывается и по межотраслевым направлениям прокурорского надзора.
Выделяют предметный, зональный и предметно-зональный (зонально-предметный) принципы.
Предметный принцип произволен от понятия предмета прокурорского надзора и означает такую организацию работы прокуроров, когда обязанности между ними распределяются по конкретным сферам правового регулирования. Имеются в виду законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие определенные группы правовых отношений, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура (например, сферы трудовых, жилищных и иных правоотношений).
Зональный принцип предполагает такую организацию, когда весь объем работы, возложенный на структурные подразделения аппаратов прокуратур, распределяется между конкретными их работниками по определенным территориальным участкам («зонам»).
Организация прокурорской деятельности по зонам имеет значение не только для обеспечения надзорной работы, но и для участия прокуроров в судах, осуществления иных функций, а также для руководства нижестоящими прокуратурами, в том числе для контроля исполнения заданий и поручений. Так, в прокуратурах субъектов РФ в состав зоны в зависимости от объема работы включаются прокуратуры одного или нескольких районов (городов). Прокурор отдела (управления), за которым закреплена соответствующая зона, в пределах компетенции прокурора субъекта РФ и применительно к определенной отрасли (направления) надзора контролирует исполнение прокуратурами, входящими в зону, законов, приказов и указаний Генеральной прокуратуры, изучает в этих целях состояние законности в регионе и организацию подчиненных прокуратур.
Предметно-зональный принцип. Данный принцип представляет собой сочетание двух предыдущих внутриорганизационных принципов. Из самого его наименования становится понятным, что за зональным прокурором закрепляется определенный предмет прокурорского надзора. Дело в том, что на каждой надзорной зоне существует большое количество поднадзорных объектов, осуществляются различные виды деятельности, урегулированные законом. Поэтому здесь может потребоваться специализация, которая предполагает закрепление за зональными прокурорами тех или иных сфер правовых отношений либо объектов надзора (объектный принцип).
Примером реализации предметно-зонального принципа является работа транспортных и природоохранных прокуратур. Они функционируют в рамках определенной зоны, включающей в себя, как правило, несколько административно-территориальных единиц.
Таким образом, принципы организации и деятельности прокуратуры в своей совокупности составляют фундамент для функционирования всей прокурорской системы. Как будет показано ниже, это находит свое отражение, как в построении, так и в осуществлении всех без исключения функций органов прокуратуры.
Действующая система органов прокуратуры:
В ч. 1 ст. 129 Конституции России предусмотрено, что прокуратура Российской Федерации представляет собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.
В развитие данного конституционного установления статьей 11 Закона о прокуратуре определена следующая система прокуратуры:
1) Генеральная прокуратура РФ;
2) прокуратуры субъектов РФ, а также приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры;
3) прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры;
4) учреждения прокуратуры, а именно – научные и образовательные учреждения, и редакции печатных изданий.
При этом Генеральная прокуратура РФ – это центральный аппарат в системе прокуратуры (1-е звено).
2-е звено прокурорской системы составляют прокуратуры субъектов РФ, а также приравненные к ним специализированные прокуратуры (военные, транспортные, природоохранные, иные).
В подчинении прокуратур субъектов РФ находятся:
- прокуратуры городов и районов
- специализированные прокуратуры (природоохранные, по надзору за исправительными учреждениями, ЗАТО, ОВиРО и др.).
Все они являются прокуратурами 3-го звена.
В ряде крупных городов созданы прокуратуры городов с районными делением, руководство которыми осуществляет прокуратура соответствующего субъекта РФ. Они же в свою очередь организуют работу районных прокуратур города. Так, в Хабаровске имеется прокуратура города Хабаровска, которой подчинены прокуратуры Центрального, Кировского, Индустриального и других районов города.
В подчинении специализированных прокуратур 2-го звена могут находиться специализированные прокуратуры 3-го звена, функционирующие на правах прокуратур городов и районов. Такая схема построения характерна в основном для военных и транспортных прокуратур.
Основным научным и образовательным учреждением Генеральной прокуратуры РФ является ФГОУВПО «Академия Генеральной прокуратуры РФ.
Генеральная прокуратура РФ является соучредителем журнала «Законность», в котором публикуются научно-практические материалы.
Перейдем к освещению структурного построения отдельных органов прокуратуры РФ.
Генеральная прокуратура. Руководит деятельностью Генеральной прокуратуры Генеральный прокурор РФ, назначаемый на должность Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ. У Генерального прокурора РФ есть первый заместитель и заместители. Один из заместителей является Главным военным прокурором. Первый заместитель Генерального прокурора РФ и заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Представление об их назначении и предложение об их отстранении от должности готовится Генеральным прокурором РФ.
Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений), а также Главная военная прокуратура.
Главная военная прокуратура, возглавляется заместителем Генерального прокурора РФ - Главным военным прокурором. Деятельностью Главных управлений, управлений и отделов на правах управлений руководят их начальники, являющиеся старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений - помощниками Генерального прокурора РФ. Кроме должностей начальников и их заместителей в главных управлениях, управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуроров и прокуроров.
В Генеральной прокуратуре, кроме того, имеются должности советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям Генерального прокурора РФ, статус которых соответствует статусу начальников управлений; помощников и помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений. Первый заместитель и заместители Генерального прокурора РФ также имеют помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.
В Генеральной прокуратуре РФ действует коллегия и научно-консультативный совет.
Прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним военные и специализированные прокуратуры.
Возглавляют прокуратуры субъектов Российской Федерации, а также приравненные к ним военные, транспортные и природоохранительные (специализированные) прокуратуры соответствующие прокуроры. У таких прокуроров есть первые заместители и заместители. В прокуратурах субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах образуются коллегии. Председателем коллегии всегда является прокурор субъекта Российской Федерации (прокурор специализированной прокуратуры). В состав коллегии также входят назначаемые им прокурорские работники, а также должностные лица прокуратуры в связи с занимаемой ими должностью. По должности в состав коллегии входят первый заместитель и заместители прокурора субъекта Российской Федерации (специализированной прокуратуры).
Коллегия - это совещательный орган, на основании решений которого прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные, транспортные и природоохранительные прокуроры издают приказы.
Структура прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных, транспортных и природоохранительных прокуратур состоит из управлений и отделов (на правах управлений, в составе управлений). Здесь, к примеру, должны быть сформированы отдел кадров, управление по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью, отдел по надзору за процессуальной деятельностью в органах следственного управления следственного комитета, отдел по надзору за следствием в УВД и УФСКН по субъекту Российской Федерации, отдел по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики и соблюдением прав предпринимателей, отделы по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе и др.
Возглавляют управления и отделы на правах управлений начальники, они же являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений - помощниками прокуроров субъектов Российской Федерации. Кроме того, в указанных прокуратурах имеются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов, и их помощников. У прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров могут быть помощники по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.
Основные полномочия прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуратуры:
1) осуществляют прокурорский надзор и иные направления деятельности прокуратуры;
2) осуществляют оперативное управление имеющимися у них объектами социально-бытового и хозяйственного назначения;
3) взаимодействуют с другими прокуратурами;
4) осуществляют иные виды деятельности.
Прокуратура района (города).
Организационная структура прокуратур городов и районов аналогична структуре вышестоящих прокуратур, но менее сложна. Хотя по решению Генерального прокурора РФ и здесь могут быть образованы отделы. Возглавляют названные прокуратуры также соответствующие прокуроры. Здесь есть должности первого заместителя и заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров.
Прокуратура на железнодорожном, водном и воздушном транспорте
Прокуратуры на железнодорожном, водном и воздушном транспорте являются специализированными прокуратурами. Иначе они именуются транспортными прокуратурами.
Транспортные прокуратуры организуются с учетом того, что органы управления и хозяйствования на железнодорожном транспорте организуются и функционируют централизованно по линейному принципу.
Эти органы дислоцированы в местах (городах), которые выбираются по соображениям оптимизации управления транспортными потоками.
В основном, транспортные прокуроры осуществляют свои полномочия по вопросам исполнения законов о безопасности движения, соблюдения прав и свобод человека и гражданина всеми предприятиями, учреждениями и организациями железнодорожного, воздушного, морского и речного транспорта независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности.
Военная прокуратура.
Военная прокуратура осуществляет прокурорский надзор и иные направления деятельности прокуратуры в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
Система органов военной прокуратуры состоит из Главной военной прокуратуры, военных прокуратур военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Московской городской военной прокуратуры и других военных прокуратур, приравненных к прокуратурам субъектов Российской Федерации, военных прокуратур объединений, соединений, гарнизонов и других военных прокуратур, приравненных к прокуратурам городов и районов.
По решению Главного военного прокурора в военных прокуратурах, приравненных к прокуратурам городов и районов, могут создаваться прокурорские участки.
Возглавляются органы военной прокуратуры заместителем Генерального прокурора РФ. Он же является Главным военным прокурором и руководит работой Главной военной прокуратуры.
Главная военная прокуратура состоит из управлений, отделов (самостоятельных и в составе управлений), канцелярии и приемной. Возглавляют управления и самостоятельные отделы начальники, они же являются старшими помощниками, а их заместители, начальники отделов в составе управлений, канцелярии и приемной - помощниками Главного военного прокурора. Кроме того, в Главной военной прокуратуре имеются должности старших прокуроров и прокуроров. У Главного военного прокурора имеются старшие помощники по особым поручениям, статус которых соответствует статусу начальников управлений, и помощники по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.
Прокуратуры особо режимных и особо важных объектов, закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Данные прокуратуры являются специализированными прокуратурами, осуществляющими в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных режимных объектах и в специальных воинских формированиях надзор за исполнением законов и иные функции.
Данные прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и особо режимных объектах, органами военного управления, специализированными военно-строительными и иными воинскими формированиями, занятыми на строительстве, в охране и эксплуатации названных объектов, ведающими ими территориальными органами соответствующих министерств и иных государственных структур.
Второе звено прокуратур данного типа представляют два органа прокуратуры – прокуратура комплекса «Байконур» (Республика Казахстан) и прокуратура г. Межгорье (Приволжский федеральный округ, Республика Башкортостан). Ими осуществляются основные функции органов прокуратуры на территориях соответственно ЗАТО г. Межгорье и комплекса «Байконур» – общий надзор, надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции, надзор за исполнением законов органами дознания и следствия, оперативно-розыскными органами, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Также они обеспечивают участие в судебном рассмотрении уголовных дел, обвинительные заключения или обвинительные акты по которым утверждены соответственно прокурором ЗАТО г. Межгорье или прокурором комплекса Байконур и их заместителями.
Прокуратуры этого типа осуществляют рассмотрение обращений, содержащих сведения о нарушении законов руководителями и должностными лицами органов управления оборонно-промышленного комплекса, органов самоуправления закрытых административных образований, предприятий и организаций, действующих на их территории. Прокуроры направляют иски и участвуют в гражданском и арбитражном процессе в соответствии с нормами федерального законодательства и организационно-распорядительными документами Генерального прокурора РФ.
Специализированные природоохранные прокуратуры создаются в регионах для оптимизации выполнения возложенных на прокуратуру функций в сфере экологии. Эти прокуратуры состоят в составе прокуратур субъектов РФ. При этом общие принципы организации и деятельности прокуратуры распространяются на них в полной мере.
Экологические правонарушения и их последствия возникают и развиваются как правило не по административно-территориальным признакам, а под влиянием экологических, естественно-географических и природных закономерностей, что учитывается при создании природоохранных прокуратур, установлении их предметов ведения и территориальной компетенции.
Специализированные прокуратуры по надзору за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний созданы в целях усиления влияния на состояние законности при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом. Эти прокуратуры действуют на правах районных прокуратур с подчинением прокурорам соответствующих субъектов РФ. На них возложен надзор за соблюдением: законов администрацией исправительных учреждений уголовно-исполнительной системы, а также специальных подразделений по обеспечению безопасности объектов этой системы.
Требования, предъявляемые к лицам, назначаемым
на должность прокуроров
В соответствии со ст. 40.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурором может быть:
- гражданин Российской Федерации;
- имеющий высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию;
- обладающий необходимыми профессиональными и моральными качествами;
- способный по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на него служебные обязанности.
В то же время не может находиться на службе в органах и учреждениях прокуратуры гражданин:
- имеющий гражданство иностранного государства;
- признанный решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным;
- лишенный решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока;
- имевший или имеющий судимость;
- имеющий заболевание, которое согласно медицинскому заключению препятствует поступлению на службу в органы и учреждения прокуратуры и исполнению им служебных обязанностей прокурорского работника;
- состоящий в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
- отказывающийся от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений.
Кандидату на должность прокурорского работника следует разъяснять, что, будучи государственными служащими государственной службы Российской Федерации, он не вправе:
1) совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
2) участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
3) осуществлять предпринимательскую деятельность;
4) принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;
5) использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве прокурорского работника, если это не входит в его должностные обязанности;
6) создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур;
7) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
Прокурором города, района, приравненным к ним прокурором может быть лицо:
- не моложе 27 лет либо имеющий стаж службы (работы) менее пяти лет в органах и учреждениях прокуратуры на должностях, по которым предусмотрено присвоение классных чинов, или стаж службы (работы) не менее пяти лет в органах государственной власти на должностях, требующих высшего юридического образования.
В порядке исключения на должность прокурора города, района или приравненного к нему прокурора может быть назначен гражданин Российской Федерации, моложе 27 лет либо имеющий стаж службы (работы) менее пяти лет в органах и учреждениях прокуратуры на должностях, по которым предусмотрено присвоение классных чинов, или стаж службы (работы) не менее пяти лет в органах государственной власти на должностях, требующих высшего юридического образования. (в ред. ФЗ-427 от 22.12.2014 г.)
Прокуроры городов и районов, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуроры (далее - прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры) назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации.
Прокурором субъекта Российской Федерации, приравненным к нему прокурором назначается лицо:
- не моложе 30 лет, имеющий стаж службы (работы) не менее семи лет в органах и учреждениях прокуратуры на должностях, по которым предусмотрено присвоение классных чинов.
Срок полномочий прокуроров субъектов Российской Федерации и прокуроров, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации, - пять лет, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Прокурор субъекта Российской Федерации назначается на должность Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектом Российской Федерации в порядке, установленном субъектом Российской Федерации.
Функции органов прокуратуры:
теперь перейдем к рассмотрению вопроса, касающегося функций прокуратуры, которые осуществляются в целях:
-обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности;
-защиты прав и законных интересов личности, общества, государства.
Необходимо иметь ввиду, что в Конституции РФ функции органов прокуратуры не закреплены. Однако в ч. 5 ст. 129 она предусматривает, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Поэтому функции органов прокуратуры устанавливаются Законом о прокуратуре, в ст. 1 которого сказано, что прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Также отмечается, что прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. И тут же приводится вся система функций прокуратуры, которые она осуществляет в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
В ст. 2 Закона о прокуратуре предусмотрено, что Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации. Как видим, здесь предусматривается осуществление прокуратурой еще одной функции – международной деятельности.
Анализ ст. 1 и 2 Закона о прокуратуре позволяет прийти к выводу, что система функций прокуратуры следующая:
прокурорский надзор;
уголовное преследование;
координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
участие в отправлении правосудия;
участие в правотворческой деятельности;
международная деятельность.
Как уже неоднократно отмечалось выше, для прокуратуры основной функцией является прокурорский надзор. Другие же функции носят ненадзорный характер, но теснейшим образом с ним связаны, и без них осуществление прокурорского надзора было бы немыслимым. Все функции прокуратуры направлены на выполнение основного предназначения института прокуратуры – обеспечение законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства.
Прокурорско-надзорная деятельность осуществляется по различным направлениям, каждое из которых обладает собственным предметом. Они именуются отраслями прокурорского надзора. Но не только и не столько наличие собственного предмета дает основания для формирования самостоятельной отрасли прокурорского надзора, сколько специфика поднадзорных сфер правовых отношений и соответственно наличие системы особых полномочий прокурора, направленных на обеспечение их законного функционирования.
Наиболее объемной отраслью прокурорского надзора является общий надзор, который охватывает как надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, так и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Остальные три отрасли прокурорского надзора являются специальными. Это надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, а также надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания, другие назначаемые судом меры принудительного характера, содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений.
На основе изложенного систему отраслей прокурорского надзора можно представить следующим образом:
Общий надзор:
за исполнением законов;
за законностью правовых актов;
за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Специальные отрасли надзора:
за исполнением законов органами дознания и следствия;
за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность;
за исполнением законов при исполнении уголовных наказаний, содержании подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений.
Кроме того, могут быть выделены межотраслевые направления прокурорского надзора, которые охватывают предметы нескольких отраслей прокурорского надзора. В их рамках могут быть реализованы правовые средства различной отраслевой принадлежности. Нередко они представляют собой наиболее приоритетные направления деятельности прокуратуры, требующие комплексного охвата надзорным вниманием не только вопросов исполнения какого-либо законодательства, но и соблюдения законности при расследовании преступлений, связанных с уголовно-наказуемым нарушением соответствующих законов и законности осуществления оперативно-розыскной деятельности. Как правило, они обособляются в организационном плане в виде специализированных подразделений прокуратур или ответственных за эти направления работы работников прокуратуры. Следует заметить, что они могут наделяться также и определенными полномочиями по обеспечению участия прокуроров в судопроизводстве, другими ненадзорными полномочиями.
К межотраслевым направлениям прокурорского надзора условно можно отнести, например, надзор за соблюдением прав несовершеннолетних, надзор за исполнением законов о противодействии коррупции, терроризму и экстремизму, в природоохранной сфере, на транспорте. В Генеральной прокуратуре есть ряд подразделений, специализирующихся надзором по данным направлениям: Управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, в котором имеется общенадзорный отдел и отдел по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельности, обеспечению участия прокурора в рассмотрении уголовных дел судами; Управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму; Управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере, в котором есть общенадзорные отделы и отдел по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью. Подобные подразделения могут создаваться в прокуратурах субъектов РФ или обязанность осуществления межотраслевого надзора может возлагаться на старшего помощника прокуратуры субъекта РФ. Надзор в природоохранной сфере и на транспорте может быть возложен на соответствующие специализированные прокуратуры. В прокуратурах городов и районов межотраслевые направления могут учитываться при распределении обязанностей между прокурорскими работниками.
Следующей функцией органов прокуратуры является уголовное преследование. Оно представляет собой процессуальную деятельность, которая осуществляется стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления. Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в соответствии со своей компетенцией осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства (п.1 ст. 37 УПК РФ).
Надо понимать, что в результате изменений, внесенных в УПК РФ Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, прокурор оказался лишен полномочий лица, непосредственно осуществляющего производство по делу (возбуждение уголовного дела, проведение отдельных процессуальных, в том числе следственных действий, принятие дела к своем производству). Таким образом складывается весьма парадоксальная ситуация: законодатель, оставив прокурору функцию уголовного преследования, вместе с тем существенно «урезал» полномочия, направленные как раз на ее реализацию в досудебном уголовном процессе. Считаем вполне справедливым утверждение отдельных авторов, что в прокурорской практике на досудебных стадиях уголовного процесса сочетание функций прокурорского надзора и уголовного преследования вряд ли позитивно складывается на объективности и, соответственно результативности прокурорской защиты прав личности.
Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью как функция прокуратуры состоит в обеспечении согласованного взаимодействия правоохранительных государственных структур, наделенных специальными полномочиями в сфере противодействия преступности (дознание, предварительное следствие, ОРД). Координация преследует цель наиболее целенаправленно осуществлять меры по выявлению, раскрытию, расследованию преступлений, принимать или рекомендовать компетентным органам меры по устранению обстоятельств, способствующих совершению преступлений. Таким образом предметом координации является упорядочение, оптимизация взаимодействия правоохранительных органов при выполнении их общей задачи, но осуществляемой посредством присущих каждому из этих органов правовых, организационных, информационных и иных средств, форм и методов. Координация обеспечивает кооперацию, взаимодополнение, сложение сил и средств, позволяющих получать качественно новые по своему содержанию и значимости результаты в сфере борьбы с преступностью.
Так, в целях обеспечения координации деятельности правоохранительных органов прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом РФ.
Участие в отправлении правосудия. Следует отметить, что хотя сами органы прокуратуры не осуществляют правосудие, прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством участвуют в рассмотрении дел судами, в качестве государственного обвинителя и, в необходимых случаях, направляют в вышестоящие суды представления на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.
Участие в правотворческой деятельности. Участвуя в правотворческой деятельности, Генеральный прокурор РФ, подчиненные ему прокуроры вносят в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующие предложения об изменениях и дополнениях, об отмене или о принятии законов и иных правовых актов.
Прокуроры всех уровней систематически накапливают и оценивают информацию о соответствии действующих законов потребностям правового регулирования общественных отношений, а также о пробелах и иных недостатках правового регулирования, о необходимости дать толкование или разъяснение законам или отдельным их нормам, реализуют ее путем внесения предложений о правовом регулировании компетентным органам соответствующего уровня, а при необходимости представляют ее вышестоящему прокурору.
При выявлении в нормативном правовом акте коррупционных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении такого акта с предложением способа устранения выявленных коррупционных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.
Международная деятельность.
В силу ст. 2 Закона о прокуратуре Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров РФ.
Изучение действующих международно-правовых соглашений, участниками которых являются РФ и непосредственно Генеральная прокуратура РФ как субъект международно-правовых сношений, позволяет констатировать, что существующая сегодня модель международного правового сотрудничества ориентирована в большей степени на оказание взаимной правовой помощи, исполнение запросов в уголовно-процессуальной плоскости, выполнение отдельных процессуальных действий, надзорных функций, связанных с расследованием преступлений, рассмотрение вопросов о реабилитации незаконно осужденных и репрессированных лиц, содействие в розыске без вести пропавших, а также на взаимодействие в рамках судебных разбирательств по гражданским, уголовным и семейным делам.
К числу международно-правовых актов, регламентирующих деятельность прокуратуры РФ, относятся: Европейская конвенция о выдаче (1957 г., с дополнительными Протоколами 1975 и 1978 гг.), Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам (1959 г., с дополнительным Протоколом 1978 г.), Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам между государствами - членами СНГ (1993 г., с дополнительным Протоколом к ней 1997 г.), Конвенция о передаче осужденных к лишению свободы для дальнейшего отбывания наказания (1998 г.) и другие, в том числе двусторонние договоры и соглашения.
В то же время практика современной надзорной деятельности все чаще свидетельствует о необходимости использования международно-правовых механизмов сотрудничества правоохранительных органов для получения различной информации и документов на стадии проведения проверок соблюдения федерального законодательства, т.е. до возбуждения уголовного дела, рассмотрения судебного спора.
Акты прокурорского реагирования
Основными актами реагирования прокурора на нарушения закона являются:
- протест;
- представление;
- постановление;
- предостережение.
Протест - это подготавливаемый прокурором или его заместителем документ, который приносится на противоречащий закону, нарушающий права человека и гражданина правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации, в суд.
Срок рассмотрения протеста - десять дней с момента его поступления. В исключительных случаях, когда требуется немедленно устранить нарушения закона, прокурор вправе сам установить срок рассмотрения протеста, который может быть меньше, чем установленный законом. Если протест был принесен на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, он должен рассматриваться на ближайшем заседании данного органа.
В случае если протест подлежит рассмотрению в коллегиальном органе, о дне заседания должно быть сообщено прокурору, принесшему протест. Пока протест не рассмотрен, прокурор или его заместитель могут отозвать свой протест. Сразу после принятия решения по протесту содержание решения доводится до сведения в письменной форме до прокурора.
Следующим актом реагирования прокурора на нарушения закона является представление об устранении нарушений закона. Как следует из его наименования, оно готовится в случае выявления нарушений закона, причин и условий, способствующих таковым. Представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Представление об устранении нарушений закона подлежит безотлагательному рассмотрению.
Так же как и при рассмотрении протеста, если представление рассматривает коллегиальный орган, то заранее об этом и о дне заседания уведомляется прокурор. Законом установлен срок, в течение которого должностными лицами, получившими представление, должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих; и в письменной форме сообщено прокурору о результатах принятых мер. Этот срок составляет один месяц со дня внесения представления.
Исходя из содержания ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" направляемая Генеральным прокурором РФ в адрес Президента РФ информация о выявленном факте несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ должна оформляться также в форме представления.
Прокурору предоставлено право выносить постановления. Таковыми являются постановления, которые он может выносить в рамках различных отраслей прокурорского надзора, а также принимая участие в уголовно-процессуальной деятельности. Как уже отмечалось, осуществляя надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, прокурор правомочен вынести мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. К тому же о результатах рассмотрения постановления прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении должно быть в письменной форме сообщено прокурору.
Прокуроры и их заместители должны вынести постановление об освобождении из-под стражи лица, содержащегося без законных оснований в учреждении, исполняющем наказание или меру принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение. Данное постановление подлежит обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.
Кроме того, постановления прокурором выносятся и в рамках осуществления уголовно-процессуальной деятельности на досудебных стадиях. Постановлением, к примеру, он должен оформить следующие решения:
- о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК);
- об отмене незаконного или необоснованного постановления нижестоящего прокурора, а равно незаконного или необоснованного постановления дознавателя (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК);
- о результатах рассмотрения жалобы на действие (бездействие, решение) дознавателя или нижестоящего прокурора (ч. 2 ст. 124 УПК);
- о выплате судебных издержек (ч. 3 ст. 131 УПК) и др.
Для предупреждения правонарушений предусмотрено еще одно средство прокурорского надзора - предостережение о недопустимости нарушения закона. Предостережение может быть объявлено должностным лицам и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. Предостережение готовится в письменной форме от имени прокурора или его заместителя должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, по осуществлению надзора за исполнением законов; за соблюдение прав и свобод человека и гражданина; за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу подлежат безусловному исполнению в установленный срок.
Умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий и изложенных в предостережении, представлении, постановлении и протесте, которые вытекают из его полномочий, влечет наложение штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей (ст. 17.7 КоАП).
Рекомендуемая литература
Нормативно-правовые акты:
Конституция Российской Федерации (с изм. по состоянию на. 21.07.2014 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 15. Ст. 1691.
Федеральный закон от 17 января 1992 г. No2202 – I "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и
Верховного Совета Российской Федерации. 1992. No8. Ст.366; СЗ РФ. 1995. No 47. Ст.4472.
Основная литература
Авакьян С. А. Конституционное право России [Текст]: учеб. курс: в 2 т. Т.1 / С. А. Авакьян. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2015. - 863 с. 2 экз.— Режим доступа: http:// znanium.com
Авакьян С. А. Конституционное право России [Текст]: учеб. курс: в 2 т. Т.2 / С. А. Авакьян. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2015. - 911 с. 2 экз.— Режим доступа: http:// znanium.com
Стрекозов В.Г. Конституционное право России: учебник для академического бакалавриата / В.Г. Стрекозов. - 6-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2017. - 244 с. - (Бакалавр. Академический курс).
Дополнительная литература
Иванов А. Н. Принципы взаимодействия органов прокуратуры со средствами массовой информации / А. Н. Иванов // Проблемы уголовного процесса, криминалистики и судебной экспертизы: Научный журнал / Саратовская государственная юридическая академия. - Саратов: Саратовская государственная юридическая академия, 2016. - 1.
Карасев Р. Е. Верховенство Конституции Российской Федерации при исполнении решений Европейского Суда по правам человека: теория и практика / Р. Е. Карасев
// Государство и право / Российская академия наук. - М.: Наука, 2016. - 4.
Кожевников О. А. О направлениях деятельности прокуратуры / О. А. Кожевников
// Российский юридический журнал: Научно-теоретическое, информационное и практическое издание. - Екатеринбург: Издательский Дом Уральского государственного юридического университета, 2016. - 1.
Степанов О. А. О некоторых ориентирах в деятельности органов прокуратуры / О. А. Степанов // Современное право: Международный научно-практический журнал / Министерство юстиции Российской Федерации. Юридический факультет Российского государственного социального университета. - М.: Новый индекс, 2016. - 6.
Шобухин В. Ю. Прокурор в Нюрнбергском процессе и современная роль прокуратуры в противодействии терроризму и экстремизму / В. Ю. Шобухин // Военно-юридический журнал / Федеральное издание. - М.: Юрист, 2016. - 6.
Умнова И. А. Конституционное право Российской Федерации [Текст]: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры. Т.1. Общая часть / И. А. Умнова. - М.: Юрайт, 2014. - 391 с.-2 экз. – Режим доступа: https://www.biblio-online.ru/
Умнова И. А. Конституционное право Российской Федерации [Текст]: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры. Т.2. Особенная часть / И. А. Умнова, И. А. Алешкова, Л. В. Андриченко; под ред. И. А. Алешковой. - М.: Юрайт, 2015. - 439 с.х-2 экз. – Режим доступа: https://www.biblio-online.ru/
