Сравнительная характеристика банковской и казначейской систем исполнения бюджета

Изменение политической и экономической систем общества и пос­ледовавшие вслед за этим провозглашение независимости РФ потребо­вало реформирования бюджетной системы. С выходом экономики из рамок централизованного планирования стала изменяться банковская система. Образование коммерческих банков и переориентация функций Центрального банка привели к тому, что был серьезно ослаблен бан­ковский учет бюджетных средств. Как результат, возникли задержки в перечислении бюджетных средств, допускалось их нецелевое использо­вание. Кроме того существенным недостатком банковского исполнения бюджета стало наращивание инфляционных процессов, так как креди­тование дефицита бюджета осуществлялось автоматически и носило эмиссионный характер.

С 1990 г. началось создание нового бюджетного законодательства, в котором, в частности, нашло отражение разграничение полномочий федеральных органов и органов власти субъектов федерации по форми­рованию, утверждению и исполнению соответствующих бюджетов. Ре­гиональные и местные финансовые органы практически устранились от обязательного контроля за целевым использованием средств федерально­го бюджета. Распоряжения органов федеральной исполнительной влас­ти стали необязательны к исполнению органами исполнительной власти субъектов РФ. По этой причине ослаб контроль за движением федераль­ных бюджетных средств. Суммы бюджетного финансирования поступали на счета главных распорядителей, то есть министерств и ведомств, и пе­рераспределялись далее с помощью коммерческих банков, что замедляло скорость прохождения средств. В известной степени Минфин как глав­ный распорядитель бюджетных ассигнований был лишен возможности контролировать прохождение и целевое использование этих средств.

Если говорить об исполнении доходной части федерального бюд­жета, то выход налоговых органов из подчинения Минфина РФ привел к ведомственному разрыву в передаче информации, необходимой для опе­ративного управления процессом исполнения федерального бюджета. По каналам налоговых структур РФ проходили сведения о начисленных суммах налоговых платежей, в то же время Минфин России, лишенный возможности своевременно получать от своих территориальных орга­нов достоверную информацию о фактически перечисляемых в доход федерального бюджета суммах, вынужден был задерживать реальное финансирование.

Исполнение федерального бюджета по расходам при банковс­кой системе осуществлялось через счета отраслевых министерств и ведомств. При этом фиксировались лишь две стадии бюджетного фи­нансирования: первая – выделение объемов бюджетных назначений и вторая – осуществление кассовых расходов бюджетополучателями. До­ведение бюджетных средств до бюджетополучателей осуществлялась в основном через коммерческие банки, что давало возможность послед­ним «прокручивать» эти средства, участвовать на рынке государствен­ных ценных бумаг, пополнять кредитные ресурсы за счет этих средств.

В условиях перехода к рыночной экономике и дефицита бюджет­ных средств, использование банковской схемы исполнения бюджета привело к следующим негативным последствиям:

– наблюдалась низкая оперативность в зачислении доходов, а от­сутствие единой методики распределения регулирующих налогов лиша­ло процесс управления бюджетными ресурсами оперативности;

– отсутствовала оперативная информация о полученных доходах и проведенных расходах. Как следствие, было затруднено точное опреде­ление минимальных потребностей в заемных средствах;

– в ходе исполнения бюджета фиксировались лишь два показателя: объемы бюджетных назначений и суммы фактического платежа, что исклю­чало возможность разумного маневра средствами федерального бюджета;

– усложнился контроль за целевым использованием бюджет­ных средств, существовала возможность нецелевого использования и злоупотреблений;

– «пробег» бюджетных средств до конечных получателей был не­допустимо долог, следствием чего являлся срыв сроков выплаты зара­ботной платы и социально значимых выплат, что, в свою очередь, при­водило к росту социальной напряженности;

– сложился высокий уровень средних остатков бюджетных средств на счетах коммерческих банков.

Анализ результатов исполнения бюджета показывает, что в нача­ле 1990-х гг. в России назрела необходимость более четкой реализации функций, связанных с пополнением государственной казны и обеспече­нием подконтрольного расходования ее ресурсов.

Таким образом, со всей остротой встал вопрос о создании нового государственного финансового органа, способного осуществлять испол­нение федерального бюджета. Указом Президента РФ №1556 от 8 декаб­ря 1992 г. в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами федерального бюд­жета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств была создана единая центра­лизованная система органов Федерального казначейства с подчинением Министру финансов РФ. Основной целью создания казначейской систе­мы исполнения федерального бюджета является обеспечение устойчи­вости финансовой системы.

В мировой практике известны следующие системы исполнения бюджетов:

– казначейская, при которой на специальные органы министерст­ва финансов (казначейства) возложены организация исполнения бюд­жетов, управление их счетами и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассиром для всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи от имени и по поручению бюджетных учреждений;

– банковская, когда функцию организации исполнения бюджетов выполняет Центральный банк (возможен вариант участия и коммерчес­ких банков);

– смешанная, для которой характерно обслуживание бюджетных счетов как казначейством, так и центральным банком. В РФ существовала такая банковская система исполнения бюджета, которая допускала фикси­рование денежных средств только на стадии платежа, когда возможность маневрирования государственными финансовыми ресурсами была уже практически упущена. Постановка учета бюджетных средств в банках не позволяла оперативно получать информацию о кассовых расходах и перечислении этих средств по назначению, а следовательно, эффективно контролировать эти операции. Вследствие раздельного учета рублевых и валютных позиций нарушался принцип кассового единства бюджета.

Для совершенствования бюджетного процесса в нашей стране были организованы казначейские органы, за счет которых был осуществлен переход от банковской системы исполнения бюджета к казначейской.

Для того чтобы оценить преимущества казначейской системы ис­полнения бюджета в сравнении с банковской, следует более детально рассмотреть обе модели.

При банковской системе исполнения федерального бюджета по доходам основными участниками этого процесса были: налогопла­тельщики, коммерческие банки, налоговые органы, Центральный банк и Минфин. Средства налогоплательщиков поступали на счета налого­вых органов, открытые в Центральном банке или коммерческих бан­ках. Один раз в пять дней все банки отчитывались перед Центральным банком о суммах поступивших доходов федерального бюджета, обоб­щенная информация в эти же сроки поступала в Минфин. В отчетнос­ти Центрального банка не была предусмотрена детализация доходов в соответствии с бюджетной классификацией, в ней выделялись лишь ос­новные доходные поступления.

Функции налоговых органов при исполнении бюджета по доходам состояли в распределении регулирующих налогов, возврате излишне уплаченных сумм и учете поступлений доходов в бюджет. Существо­вавшая тогда Госналогслужба два раза в месяц осуществляла сбор ин­формации о поступивших налогах и иных сборах на территории РФ, обобщала ее и представляла в Министерство финансов. Действовавшая система учета доходов не позволяла своевременно получать информа­цию об объемах поступающих доходов, что отрицательно сказывалось на точности краткосрочных прогнозов о налогах и платежах, установ­лении реальных лимитов по расходам, предусмотренным в бюджете, а следовательно, и на своевременности финансирования. Кроме того, не была обеспечена идентичность данных отчетности налоговых органов и Центробанка вследствие неполноты учета доходов органами налоговой службы и отсутствия сверки.

Применение казначейской системы исполнения бюджета отличает­ся от банковской прежде всего тем, что казначейство концентрирует оба потока денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета – доходный и расходный на одном счете. Такой порядок позво­ляет существенно ускорить процесс финансирования.

Следует отметить, что современное законодательство не дает чет­кого определения понятия «казначейская система исполнения бюджета». В научной литературе наиболее удачно определение А.И. Романенкова, которое гласит: «при казначейской системе обязательства бюджетополу­чателей по принятию к исполнению и последующему осуществлению платежей за предоставленные товары, выполненные работы и оказан­ные услуги от имени и по поручению их берет на себя и осуществляет казначейство, обеспечивая при этом целевое использование бюджетных средств».

При казначейской системе процесс исполнения бюджета более дета­лизирован и позволяет четко контролировать следующие показатели:

1) объемы бюджетных назначений;

2) гарантированные лимиты финансирования (исходя из степени реальной обеспеченности расходов источниками финансирования, в пределах которых бюджетная единица приобретает право принимать на себя финансовые обязательства);

3) объемы фактически заключенных соглашений (в пределах пре­доставленных прав по финансовым обязательствам);

4) объемы произведенных авансовых платежей по заключенным договорам;

5) суммы счетов, предъявляемых к оплате, и объемы других необ­ходимых выплат;

6) суммы средств, причитающихся к выплате после проверки обос­нованности предъявленных счетов-фактур, подтверждения оприходова­ния товарно-материальных ценностей и объемов выполненных работ, начисления заработной платы и других видов денежного содержания;

7) суммы фактического перечисления бюджетных средств со счета.

Наличие в Министерстве финансов сведений о состоянии и движе­нии бюджетных средств по всему спектру показателей предоставляет ему и главным распорядителям средств широкие возможности для опе­ративного управления бюджетными ресурсами. С переходом к казначей­ской системе исполнения бюджетов не изменяется установленный поря­док распределения полномочий в области бюджета между федеральной властью и властью на уровне субъектов федерации.

За федеральным казначейством закрепляется кассовое исполнение федерального бюджета. Права главных распорядителей средств бюджета, вертикальная подчиненность бюджетополучателей, экономический и организационный контроль – эта область вне деятельности органов казначейства.

Таким образом, казначейская система исполнения федерального бюджета позволяет:

1) повысить эффективность использования бюджетных средств в части обеспечения целевой направленности, своевременности и раци­ональности их расходования;

2) снизить стоимость обслуживания внутреннего долга путем уве­личения точности прогнозирования доходов и расходов на базе опера­тивного учета и контроля;

3) ускорить оборачиваемость бюджетных средств за счет сокраще­ния пробега средств от распорядителя до конечных получателей;

4) обеспечить предварительный, текущий и последующий конт­роль за расходованием бюджетных средств.