Кадастровый учет в Российской Федерации имеет заявительный характер. В подавляющем большинстве случаев, если каким-либо лицом инициируется процедура постановки на кадастровый учет объекта недвижимости, то стимулом к этому явилось желанием узаконить или закрепить в дальнейшем свои права на недвижимость, либо осуществить какую-либо операцию с недвижимостью (передача в аренду, продажа, строительство, дарение и прочее). Вполне предсказуемо, что в этом случае заказчик кадастровых работ очень заинтересован в качественно выполненных работах со стороны подрядчика и в скорейшем завершении работ. Иными словами, заказчик нацелен на быстрый положительный результат - учет объекта недвижимости и получение кадастрового паспорта.
Ошибка при внесении данных со стороны работника кадастровой палаты может серьезно осложнить планы как заказчика, так и кадастрового инженера.
Так, в 2012 году землеустроительной организацией "Геоземкадастр" осуществлялись подрядные работы по инвентаризации объектов, принадлежащих ОАО "Газпром" и расположенных на территории Коломенского района Московской области. Спектр работ был огромный, суть заключалась в следующем: по территории Коломенского района пролегает больше десятка газопроводов-отводов низкого давления, для местного потребления. Необходимо было выехать на местность, произвести съемку всех наземных элементов, относящихся к газопроводам (опоры ЛЭП, контрольно-измерительные пункты, глубинные-анодные заземлители, крановые узлы, компрессорные станции, дома линейных операторов, выходные свечи, контрольно-измерительные колонки и прочее), далее осуществить процедуру формирования земельных участков под наземными элементами с целью дальнейшего заключения долгосрочных договоров аренды на земельные участки.
Была проделана огромная работа, проанализирована обстановка на местности, выявлены собственники и установлены категории земель, по которым проходят объекты, выполнены сотни схем расположений земельных участков на кадастровых картах (планах) территорий, сотни межевых планов по образованию земельных участков, десятки межевых планов по уточнению границ и исправлению кадастровых ошибок. Носроки получения кадастровых паспортов из-за обилия технических ошибок были сдвинутыиз-за сроков увеличения выполнения всех работ и, как следствие, возникли финансовые потери. В текущем на тот момент календарном году закрыть работы и передать заказчику отчеты не удалось, в следствии чего, за выполненную добросовестно работу подрядчиком работу выплаты не были осуществлены. Подписание актов приема-передачи выполненных работ было перенесено на следующий календарный год. С учетом инфляции были потеряны не малые денежные средства, т.к. сумма по договору являлась фиксированной.
Анализ фрагментов межевых планов и кадастровых паспортовпоказывает, что невнимательность сотрудников кадастровой палаты и кадастровых инженеров может послужить причиной внесения недостоверной информации в документы и возникновения технических ошибок. Например, в реквизите кадастрового паспорта наименовании области пропущена буква "я", и наименование звучит, как "Московска". Кадастровыепаспорта могут содержать опечатку в наименовании сельского поселения (например, вместо Зарудеского указано Зарудненское). Сельское поселение с таким названием на территории Коломенского района Московской области отсутствует, что влечет недостоверность сведений, внесенных в ГКН.
Результатом технической ошибки может быть опечатка в местоположении земельного участка,когда при ручном вводе данных название района было указано с маленькой буквы.
Среди технических ошибок, наибольшее число составляют ошибки, связанные с адресом земельных участков, значительная часть из которых составляет ошибка "не указаны атрибуты "город", "населенный пункт" в адресе земельного участка, для ОКС – наибольшее количество критичных технических ошибок составляет «отсутствуют или некорректно указаны данные о местоположении (адресе) ОКС».
В ноябре 2005 г. ФГУП "ГНИВЦ ФНС России" в целях приведения в соответствие структуры классификатора адресов России и в результате реорганизации налоговых органов утвердило структуру и обновленное описание семиуровневого ведомственного классификатора адресов Российской Федерации (КЛАДР), в котором впервые был предложен состав и установлены типы адресных объектов, включая их сокращенные наименования (табл. 37).
Таблица 30- Характеристика уровней классификации КЛАДР
| № п/п | № уровня КЛАДР | Уровень значения объектов КЛАДР | Наименование элементов КЛАДР |
| 1. | Первый | Объекты федерального значения (регионы) | 1. Республики 2. Края 3. Области 4. Города федерального значения 5. Автономные области 6. Автономные округа, входящие в состав российской федерации |
| 2. | Второй | Объекты федерального и областного значения | 1. Районы (улусы) республик 2. Районы краев 3. Районы областей 4. Районы автономных областей 5. Районы автономных округов |
| 3. | Третий | Объекты областного и муниципального значения | 1. Города и поселки городского типа, регионального и районного подчинения. 2. Сельсоветы (сельские округа, сельские администрации, волости и т.п.). |
| 4. | Четвертый | Объекты областного и муниципального значения | 1. Города и поселки городского типа, подчиненные администрациям городов третьего уровня. 2. Сельские населенные пункты. |
| 5. | Пятый | Объекты муниципального значения | 1. Улицы города и поселков городского типа 2. Улицы сельских населенных пунктов. |
| 6. | Шестой | Объекты муниципального значения | 1. Дома улиц городов и поселков городского типа (третьего уровня) 2. Объекты и места их расположения, описания которых не могут быть представлены с помощью перечисленных адресных элементов. |
| 7. | Седьмой | Объекты муниципального значения | 1. Квартиры (офисы) домов |
В базе данных классификатора также содержались сведения об актуальных наименованиях адресных объектов и об их старых наименованиях, а также сведения об их прежней административной подчиненности (если производилось их переподчинение).
В апреле 2006 г. в целях обеспечения единства структуры и состава адресной информации, используемой в ФНС России и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости при информационном обмене, был утвержден порядок совместного ведения КЛАДР управлениями ФНС России и Роснедвижимости по субъектам Российской Федерации.
За время действия этого приказа в классификатор КЛАДР было внесено более 700 тысяч изменений, уточняющих адресную информацию.
Вместе с тем проведенный анализ состояния работы по совместному ведению классификатора КЛАДР позволил сделать вывод, что возможности ФНС России и Роснедвижимости не в полной мере использовались при совместном ведении КЛАДР.
С 2009 г. начался новый этап развития информационных технологий в России – переход федеральных органов исполнительной власти на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде.
Развитие информационных технологий в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии в последующем было основано на реализации основных положений Концепции создания Единой федеральной системы государственной регистрации прав на объекты недвижимости государственного кадастрового учета недвижимости (ЕФИСН).
ЕФИСНкак новая система включила в себя упорядоченное множество подсистем (элементов), находящихся во взаимной связи, зависимости и взаимодействии друг с другом и на этой основе образующих целостное единство технологии.
Одной из основных подсистем ЕФИСН в настоящее время является Федеральная информационная адресная система, созданная для унификации структуры адресной информации, не содержащей персональных данных, и единообразного наименования входящих в нее элементов, а также обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг. Оператором адресной системы была утверждена ФНС России.
Для развития адресной системы органам исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано было предоставлять в ФНС России адресную информацию, необходимую для ведения информационного адресного реестра (ИАР). Структура ИАР обеспечивает возможность поддерживает параллельного ведения двух вариантов адресации:
- на основе административно-территориального деления субъектов Российской Федерации с учетом положений Конституции Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации;
- на основе территориальных принципов организации местного самоуправления и с учетом положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законодательства субъектов Российской Федерации.
Требования по составу элементов адреса, представления адресных сведений в электронном виде учитывают особенности представления адресных сведений как на основе административно-территориального деления Российской Федерации, так и на основе территориальных единиц организации местного самоуправления (табл. 38).
До настоящего времени 40% границ муниципальных образований не сформированы и сведения о них не внесены в ГКН, а сформированные границы муниципальных образований часто не совпадают с административными границами районов, городов областного подчинения и населенных пунктов, крайне запутав административную подчиненность межселенных территорий и т.д.
Таблица 31 - Состав элементов адреса ИАР
| Уровень | Основной принцип выделения | ||
| На основе административно-территориального деления Российской Федерации | На основе территориальных принципов организации местного самоуправления | ||
| Основные адресообразующие элементы | |||
| 1 | Субъект Российской Федерации | Субъект Российской Федерации | |
| 2 | Округ (административно-территориальное образование с особым статусом на территории субъекта Российской Федерации) | Округ (административно-территориальное образование с особым статусом на территории субъекта Российской Федерации) | |
| 3 | Административные районы | Муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга | |
| 4 | (Не используется) | Городские, сельские поселения | |
| 5 | Города или поселки городского типа | Города, населённые пункты | |
| 6 | Внутригородские районы, округа города республиканского, краевого, областного подчинения | (Не используется) | |
| 7 | Населенные пункты | (Не используется) | |
| 8 | Элементы планировочной структуры и улично-дорожной сети города, населенного пункта | Элементы планировочной структуры и улично-дорожной сети города, населенного пункта | |
| Дополнительные адресообразующие элементы | |||
| 9 | Наименования (названия) садовых товариществ, гаражно-строительных кооперативов, промышленных зон, объектов инженерно-транспортной инфраструктуры, пространственно-протяженных объектов и прочих адресных элементов. | Наименования (названия) садовых товариществ, гаражно-строительных кооперативов, промышленных зон, объектов инженерно-транспортной инфраструктуры, пространственно-протяженных объектов и прочих адресных элементов. | |
| Справочные элементы | |||
| 10 | Код по ОКАТО административно-территориального образования объекта адресации | Код по ОКТМО муниципального образования по принадлежности объекта адресации | |
| Элементы адреса, идентифицирующие адресуемые объекты | |||
| 11 | Номер или литера объекта (номер дома, владения, домовладения, корпуса, строения, сооружения, участка и т.д. и). | Номер или литера объекта (номер дома, владения, домовладения, корпуса, строения, сооружения, участка и т.д. и). | |
| 11.1 | Номер помещения (при адресации помещений) | Номер помещения (при адресации помещений) | |
| Элементы адреса, уточняющие местоположение адресуемого объекта | |||
| 12 | Индекс отделения почтовой связи, координаты адресной точки, местоположение | Индекс отделения почтовой связи, координаты адресной точки, местоположение. | |
Для ведения и актуализации адресной информации в ведомственных информационных системах наиболее целесообразно использовать административно-территориальное деление страны (утвержденное Конституцией РФ).
Поэтому основное внимание при ведении ГКУ должно быть направлено на организацию взаимосвязи КЛАДР ФНС России с КЛАДР ГКН и данных Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Адресная информация предоставляется в ФИАС в соответствии с заключенными соглашениями об организации информационного взаимодействия между органами местного самоуправления и/или органами государственной власти субъектов Российской Федерации и ФНС России (Соглашения об организации информационного взаимодействия).
Данные из ФИАС доступны для использования в федеральных, региональных, муниципальных и ведомственных автоматизированных системах, формирующих документы, содержащие адресные данные.
Успешные мероприятия ФНС России по ежегодному налогообложению объектов недвижимости напрямую зависят от гармонизации сведений баз данных ФНС России, ЕГРП и ГКН. Так, в целях реализации положений распоряжения Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии о повышении качества сопоставимости данных ЕГРП и ГКН филиалы федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по субъектам Российской Федерации осуществляют работы по повышению качества данных ЕГРП и ГКН посредством территориального информационного ресурса.
Территориальный информационный ресурс (ТИР), являющийся консолидированной на уровне территориального органа Росреестра базой данных, содержащей сведения из ГКН и ЕГРП.
Гармонизация данных – работы по повышению качества (целостности, непротиворечивости, взаимоувязанности) данных ЕГРП и ГКН в отношении сведений об объектах недвижимости – земельных участков.
Гармонизация данных проводится посредством ТИР, обеспечивающего возможность проведения сопоставления основных характеристик (а именно: кадастрового номера, категории земель, вида разрешенного использования, адреса (местоположения), площади) соответствующих земельных участков.
При этом гармонизация баз данных ЕГРП и ГКН по прежнему осуществляется специалистами Росреестра и Управлений субъекта РФ штатными средствами автоматизированных систем, в ручном режиме – специалистами территориальных отделов Росреестра и Филиала субъекта Российской Федерации.
Рассмотрим результаты, касающиеся сопоставимости данных БД ГКН в Московской области только по одному признаку "адрес земельного участка".
Московская область площадью 44 474,65 кв.км., согласно административно-территориальному делению подразделяется на 36 административных районов (далее - АР), 33 города областного подчинения (далее - ГОП) и 5 закрытых административно-территориальных образований (далее – ЗАТО).
По кадастровому делению Московская область входит в кадастровый округ «Московский областной», в составе которого находится 63 кадастровых района, свыше 35 тысяч кадастровых кварталов и около 3,5 миллиона земельных участков.
Анализ сведений ТИР показал, что одной из основных причин несопоставимости сведений БД ЕГРП и ГКН является не сопоставимость адресной информации, в том числе и по причине кадастровых и технических ошибок, а также из-за различий в структурах построения адресного плана с количеством непривязанных адресов модуля, из-за использования элементов муниципального деления и формирования адресного плана АИС ГКН с нарушением принципов и иерархии ведения адресной информации в ИАР (например, включение элементов муниципального деления в структуру административного деления, не включая городов областного подчинения и закрытых административно-территориальных образований, использование понятия "населенный пункт" без установления его статуса и многие другие недочеты).
Такое смешение двух адресных систем фактически создает предпосылки для срыва государственного кадастрового учета объектов недвижимости.
По данным таблицы 39наглядно видны формат Адресного плана, соответствующий действующему законодательству и примеры фактических недостатков существующего Адресного плана Модуля АИС ГКН.
Таблица 32 - Недостатки адресного плана модуля ведения адресного классификатора, выявленных при верификации земельных участков в АИС ГКН (фрагмент)
| № п/п | Формат Адресного плана, соответствующего действующему законодательству | Примеры недостатков Адресного плана по фактическому состоянию |
| 1. | 1. Административно-территориальное деление до четвертого уровня КЛАДР Ø СФ – Московская область 1.1. Административный территориальный район - Волоколамский район - Воскресенский район и т.д. 1.2. Город областного подчинения Ø г. Балашиха Ø г. Домодедово и и т.д. 1.3. Закрытое административно-территориальное образование Ø п. Власиха Ø п. Молодежный и т.д. ____________________________ 2. Деление по принципу организации местного самоуправления до четвертого уровня КЛАДР Ø СФ – Московская область 2.1. Муниципальный район - Волоколамский муниципальный район - Воскресенский муниципальный район и т.д. 2.2. Городской округ Ø Балашиха Ø Домодедово 2.3. Закрытое административно-территориальное образование Ø п. Власиха Ø п. Молодежный и т.д. | 1. Неправильно введены значения: 1. АР - Балашихинский район (с 2008 года это ГОП или городской округ); 2. В АР – г. Домодедово, район и в МО – г. Домодедово; (с 2008 года это ГОП или городской округ); Всего должно быть 36 административных районов, а в АИС ГКН 38. 2. Все города Московской области областного подчинения введены как муниципальные образования и города областного подчинения одновременно, например: 1. городской округ Черноголовка, город; 2. МО, Бронницы, город; 3. МО, Домодедово, город и т.д. Всего должно быть 31 город областного подчинения, а в АИС ГКН 31. 3. Все ЗАТО не введены или введены не правильно в НП: 1. НП - Звездный городок, п.; 2. НП Власиха, п. и т.д. Всего должно быть 5 ЗАТО, а в АИС ГКН они отсутствуют. |
Примечание.
АР – административный район; ГОП - город областного подчинения; МО – муниципальное образование; НП – населенный пункт; СФ – субъект Российской Федерации.
Способы адресации ИАР приведены в двух вариантах до четвертого и пятого уровней классификации КЛАДР.
Количество непривязанных к КЛАДР адресов земельных участков в Модуле АИС ГКН в 95 % случаев растет, что означает, что классификатор КЛАДР на федеральном, областном и муниципальном уровне не приведен в соответствие с действующим законодательством. Кроме того, из данных таблицы 4 видно, что в Модуле АИС ГКН количество непривязанных к КЛАДР адресов земельных участков, как правило, больше или равно количеству земельных участков в районе. Увеличение числа непривязанных к КЛАДР адресов земельных участков в БД ГКН, увеличивается вследствии увеличения числа объективных и субъективных причин для отказов при постановке и учете изменений ОН при ведении кадастрового учета земельных участков. Количество этих адресов превысило на 07.10.13 г. число самих земельных участков в 40% административно-территориальных единиц. Поэтому в целом по Московской области количество непривязанных адресов к КЛАДР составило 3876963 единиц против 3486685 земельных участков в Московской области.
Из-за различных кадастровых и технических ошибок возникает целый ряд негативных тенденций в землепользовании Московской области:
• растет социальная напряженность, вызванная нежеланием физических лиц (иногда и юридических) ставить на кадастровый учет и вносить изменения своих земельных участков (дорого, долго и сложно);
• увеличивается процент земельных участков и других объектов недвижимости, не охваченных государственным кадастровым учетом и государственной регистрацией прав на них в установленном законодательстве порядке;
• работает вхолостую (или пробуксовывает) система территориальных органов Росреестра и ФГБУ ФКП субъекта Российской Федерации;
• усиливается недоверие граждан к земельной политике государства, которое подкрепляется целым рядом коррупционных скандалов в системе Росреестра и подведомственных ему организаций;
• увеличиваются финансовые и временные затраты государства, ведомств и собственников на ведение ГКУ и ГРП ОН, не принося должной отдачи;
• ухудшается (или не меняется в лучшую сторону) качество оказания государственных и муниципальных услуг, не выполняются требования по эффективному межведомственному информационному взаимодействию, о минимизации затрат бюджета Российской Федерации на ведение ГИС и т.д.
При этом каждая из перечисленных позиций является архиважной при создании единого информационного пространства, федеральных и ведомственных информационных систем.
