Особенности приватизации и реорганизации сельскохозяйственных государственных и муниципальных предприятий (прошлое и настоящее)

Государственный сектор сельского хозяйства до реформы был представлен не только совхозами, которые, как и колхозы, произ­водили обычную товарную сельскохозяйственную продукцию, но и другими государственными сельскохозяйственными предпри­ятиями (официально так именуемыми) с особым предназначени­ем. На эти другие государственные предприятия ст. 12 Конститу­ции РСФСР не распространялась, и они не должны были подпа­дать под действие постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов». Во исполнение данного постановления (п. 15) Минсельхоз России и Госкомимущество России утвердили три группы сельскохозяй­ ственных предприятий, не подпадающих под действие указанного постановления, и определили некоторые условия их приватизации.

К первой группе были отнесены государственные племенные и конные заводы, селекционно-гибридные центры, государствен­ные семенные инспекции и лаборатории по сортоиспытанию сель­скохозяйственных культур, сортоиспытательные станции и участ­ки, предприятия и хозяйства по производству ценных и анадробных видов рыб, специализированные овощеводческие совхозы с мелиоративными системами.

Вторую группу составили сельскохозяйственные предприятия и объекты Российской академии наук, Российской академии об­разования, отраслевых академий, Министерства науки, высшей школы и технической политики РФ, объекты государственных научных центров, опытно-показательные хозяйства и опытные сельскохозяйственные станции. В соответствии с Указом Прези­дента РФ от 29 декабря 1991 г. № 341 «Об ускорении приватиза­ции государственных и муниципальных предприятий» приватиза ция указанных предприятий должна была осуществляться только по решению Правительства РФ.

Третья группа в перечне была представлена крупными парниково-тепличными комбинатами; молочными и мясными круп­ного рогатого скота, свиноводческими, овцеводческими, птице­водческими комплексами; семеноводческими хозяйствами; пле­менными совхозами и племзаводами-колхозами; виноградарскими совхозами-заводами; плодопитомническими хозяйствами; зверо­совхозами. Указанные предприятия с высокой долей государствен­ных инвестиций в основном капитале могли преобразоваться как целостные производственные комплексы без права выделения из их состава земли и имущества.

Приведенный видовой состав первых двух групп предприятий сам по себе говорит об их особом предназначении: служить науке, научно-техническому прогрессу, подготовке специалистов высшей и средней квалификации, т. е. осуществлять те виды деятельности, которые должны носить государственный, а не частнопредприни­мательский характер. В той же мере это относится и к третьей груп­пе, представленной крупными предприятиями индустриального типа, отстроенными государством в 80-е годы прошлого века.

Однако в Государственной программе приватизации на 1992 г. не была учтена особая социально-экономическая роль государ­ственных сельскохозяйственных предприятий, и они были включе­ны в перечень предприятий, подлежащих обязательной приватиза­ции уже с самого начала — в 1992 г.

В целях сохранения прежней специализации указанных пред­приятий, их функций и специального правового режима использо­вания ими земли и государственного имущества постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке при­ватизации и реорганизации предприятий и организаций агропро­мышленного комплекса» установлен особый порядок реорганизации этих предприятий и приватизации их имущества, прописанный в разд. III утвержденного данным актом положения о реорганиза­ции колхозов, совхозов и приватизации государственных сельско­хозяйственных предприятий.

В положении уточнен указанный перечень государственных сельскохозяйственных предприятий и выделены четыре их груп­пы, для каждой из которых установлены свои требования к при­ватизации. Так, для предприятий, поименованных в первой группе (госплемзаводы, госконюшни и др. — п. 20), установлено правило, согласно которому приватизация их имущества осуществлялась по решению Госкомимущества России с согласия Минсельхоза России и Российской академии сельскохозяйственных наук. Обя­зательным условием их приватизации было выполнение ими про­изводственных функций по основной специализации, в связи с чем выделение части имущества и земли (обеспечивающих выполне­ние данных функций) в натуре при выходе из состава хозяйства не допускалось, что закреплялось в уставах вновь создаваемых при реорганизации предприятий.

Передача имущества предприятий второй группы в собст­венность трудовым коллективам учебно-опытных, учебно-про­изводственных, опытно-производственных и других хозяйств (предприятий) высших и средних специальных сельскохозяй­ственных учебных заведений, научно-исследовательских институ­тов, совхозов-техникумов, совхозов-колледжей, опытных хозяйств машиноиспытательных станций, опытно-селекционных станций, ботанических садов (п. 21 положения) могла осуществляться по ре­шению Госкомимущества России с согласия Минсельхоза России, Российской академии сельскохозяйственных наук и других заин­тересованных министерств и ведомств (по подчиненности). При этом требовалось объединение имущественных и земельных долей (паев) в размере, обеспечивающем учебный или исследовательский процесс.

Предприятия третьей группы — специализированные племен­ные колхозы и совхозы, овощеводческие совхозы с мелиоративны­ми системами, семеноводческие, рисоводческие, плодопитомнические, ягодоводческие, виноградарские, чаеводческие, хмелевод­ческие, по выращиванию лекарственных трав, эфирно-масличных культур, зверосовхозы приватизировались без каких-либо ограни­чений, лишь с требованием сохранения целесообразности специа­лизированных участков производства, технологических линий или технологически неделимых объектов, необходимых для сохранения сложившейся специализации производства (п. 22 положения).

Приватизация имущества четвертой группы предприятий — жи­вотноводческих комплексов, птицефабрик, парниково-тепличных комбинатов осуществлялась при условии согласия Минсельхоза России и отсутствия у работника права получить земельную долю в натуре при выходе из хозяйства в случае, если земельные площа­ди хозяйств достаточны лишь для обеспечения кормами животно­водства.

При простейшем анализе рассмотренных правовых конструк­ций можно выделить существенные недостатки.

Общее для всех групп предприятий правило безвозмездной передачи (п. 19 положения) трудовым коллективам лишь той части имущества, притом созданного только за счет собственных средств предприятия, которая определяется за минусом 20 установленных законодательством минимальных размеров месячной оплаты тру­да, умноженных на количество работников. Таким образом, если в среднем на работника стоимость имущества, созданного за счет собственных средств предприятия, равна или меньше указанного норматива, то для безвозмездной передачи трудовым коллективам нет имущества; это несправедливо с позиции общих в стране пра­вил приватизации, и тем более по сравнению с совхозами, трудо­вым коллективам которых было передано почти все имущество.

1. Существует ряд нестыковок и неясностей в отдельных нор­мах. Государственная доля капитала, передаваемая соответствую­щему фонду имущества, по общему для всех групп предприятий правилу (п. 19 положения) определяется стоимостью производ­ственных фондов, созданных за счет бюджетных средств и цент­рализованных вложений за 15 лет, и предназначается для прода­жи акционерам (пайщикам) указанных хозяйств и образованным при их реорганизации крестьянским (фермерским) хозяйствам с рассрочкой выкупа на срок до трех лет. Это правило не подхо­дит для предприятий второй группы, для которых не установлен 15-летний срок и продажа акций фонда имущества акционерам, а, наоборот, предусмотрена передача пакета этих акций в дове­рительное управление (траст) учебному заведению или научно-исследовательскому учреждению. Относительно остальных групп предприятий нет никаких ни утверждений, ни изъятий из обще­го правила п. 19 положения. Вызывает недоумение и упоминание о крестьянских хозяйствах, якобы образованных при реорганиза­ции приватизированных предприятий, что противоречит пп. 17, 21, 22, 23 положения, исключающим возможность выдела земельной доли и имущественного пая в натуре.

2. Для первой, второй и четвертой групп предприятий установ­лено правило: их реорганизация осуществляется в порядке, преду­смотренном в разделах I и II положения, т. е. по аналогии с реорга­низацией колхозов и совхозов, хотя отдельные нормы этих разделов не совместимы с нормами рассматриваемого раздела III положения. Следуя этому правилу, логически можно допустить и возможность сохранения специализированных государственных сельскохозяй­ственных предприятий в их прежней организационно-правовой форме согласно абз. 2 п. 5 положения, предусматривающему такую возможность при условии принятия соответствующего решения трудовым коллективом. Однако в разделе III положения аналогич­ной нормы нет.

4. Основная цель установления особых условий реорганизации и приватизации специализированных государственных сельскохо­зяйственных предприятий — сохранение их прежней специализа­ции и функций — не могла быть достигнута, ибо нормативный пра­вовой акт не содержит действенных механизмов (кроме принципа неделимости земельного участка). Условие сохранения целостнос­ти специализированных участков производства, технологических линий или технологически неделимых объектов при приватизации специализированных племенных, семеноводческих и других пред­приятий четвертой группы оставалось лишь пожеланием, посколь­ку отсутствовали механизмы его реализации.

Отмеченные и другие недостатки положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохо­зяйственных предприятий, очевидно, воспрепятствовали эффек­тивной реализации данного нормативного правового акта, который мог бы приостановить или упорядочить приватизацию столь необ­ходимых для страны специализированных государственных пред­приятий.

Положение затрагивает и судьбу подсобных сельских хозяйств промышленных предприятий, учреждений и организаций, имею­щих статус юридического лица, предписывая им общие правила реорганизации с одним условием — сохранение взаимных обяза­тельств по поставкам сельскохозяйственной продукции, органи­зации материально-технического снабжения, капитального строи­тельства. При этом согласия трудового коллектива предприятия (учреждения, организации), в состав которого входит подсобное хозяйство, не требуется, но зато имущественные доли коллекти­ву выделяются пропорционально вкладу промышленного пред­приятия в имущество подсобного хозяйства. Названные правила вызывают много вопросов, сомнений, поэтому затруднительны для комментария. То же можно сказать и о правилах приватиза­ции подсобного хозяйства без статуса юридического лица (абз. 3 п. 24 положения), которое может приватизироваться как составная часть промышленного предприятия в соответствии с законодатель­ством о приватизации либо выделиться в качестве самостоятель­ного юридического лица и реорганизоваться в соответствии с рас­сматриваемым положением. В первом случае правило о том, что сельскохозяйственные угодья передаются создаваемому хозяйству в постоянное пользование или в аренду, не увязывается с правовым статусом самого промышленного предприятия и развернувшимся процессом приватизации земельных участков.

В отношении сельскохозяйственных предприятий, располо­женных в городской черте и в зоне субтропиков, действует обосно­ванное требование — недопустимость выделения земельных долей в натуре при их реорганизации.

Изначально весьма спорной с позиции правомерности и целесо­образности была норма (п. 28 положения) о возможности перехода в общую долевую собственность мелиорируемых земель и создан­ных за счет бюджетных средств производственных мелиоративных фондов хозяйств, находящихся в зоне государственных мелиора­тивных систем, без нарушения технологической схемы их эксплуа­тации, так как последнее очень важное требование не может быть обеспечено в силу характера динамичности, нестабильности общей долевой собственности.

Согласно положению не подлежали приватизации в 1992 г. предприятия, организации и учреждения государственной племен­ной, ветеринарной, лесоохраной и службы защиты растений, госу­дарственные семенные инспекции и лаборатории по сортоиспы­танию сельскохозяйственных культур, проектно-изыскательские центры и станции агрохимической службы, центры по химизации и сельскохозяйственной радиологии, подсобно-производственные сельские хозяйства биологической промышленности, семеновод­ческие станции, машиноиспытательные станции, а также предпри­ятия, осуществляющие посев и возделывание культур, содержащих наркотические и ядовитые вещества.

Эта социально-экономически и юридически значимая норма впоследствии не воспроизводилась ни в федеральном законо­дательстве о приватизации, ни в государственных программах приватизации. На практике же она была забыта или проигнори­рована.

Действие положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предпри­ятий в целом, несмотря на отмеченные его недостатки, в течение нескольких лет способствовало сохранению государственного сек­тора в сельском хозяйстве.

Утрата юридической силы этого нормативного правового акта и принятие нового земельного законодательства коренным обра­зом изменили судьбу специализированных сельскохозяйственных предприятий. Госкомимущество России совместно с Минсельхозом России с 2003 г. последовательно проводят курс на ликвида­цию сельскохозяйственных государственных и муниципальных предприятий. Произошла распродажа имущества и земельных участков многих крупных специализированных предприятий с их разукрупнением и отказом от специализации. Это коснулось и предприятий первой группы, без функционирования которых на государственной основе немыслимо государственное управле­ние научно-техническим прогрессом в сельском хозяйстве.

По данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи по состоянию на 1 июля 2006 г. в стране насчитывалось 2646 го­сударственных и муниципальных предприятий. Судьба их будет определяться решениями органов государственной власти субъек­тов Федерации и органов местного самоуправления.

Все сельскохозяйственные государственные и муниципальные предприятия основаны на праве хозяйственного ведения и соглас­но ст. 20 ЗК РФ и ст. 3 Федерального закона о введении в действие Земельного кодекса РФ должны переоформить свое право посто­янного (бессрочного) пользования земельным участком, по мне­нию ученых, только на право собственности, что означает транс­формацию этих предприятий в частные.

Однако Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ в ст. 18 и 19 Закона «О государственных и муниципальных пред­приятиях» внесены дополнения, согласно которым не только госу­дарственные и муниципальные предприятия, но и казенные пред­приятия могут быть арендаторами земельных участков, находя­щихся в государственной и муниципальной собственности. В этих статьях закреплены лишь ограничения в праве распоряжения арен­дованным земельным участком, а именно предприятия:

- не вправе сдавать такие участки в субаренду;

- передавать свои права и обязанности по договору аренды дру­гим лицам (перенаем);

- отдавать арендные права в залог;

- вносить арендные права в качестве вклада в уставный капи­тал хозяйственных товариществ и обществ или в качестве паевого взноса в производственный кооператив.

Указанная новелла позволяет сохранить сельскохозяйственные государственные и муниципальные унитарные предприятия по их номиналу, но с искаженной экономической и правовой природой. Став арендаторами земельных участков, эти предприятия соглас­но п. 2 ст. 606 ГК РФ должны становиться собственниками всей продукции, полученной от их использования, с соответствующими правами распоряжения ею, а также распределения прибыли при ее реализации, что не соответствует правовой природе унитарного предприятия. Правовой нонсенс создает и иное толкование аренд­ных отношений между государством — собственником земельных участков как объекта аренды и унитарным предприятием как арен­датором: право собственности продукции, полученной в результате использования арендованного имущества, приобретает арендода­тель (государство), также противоречит п. 2 ст. 606 ГК РФ.

Как отмечалось ранее, ряд субъектов Федерации отложили (притом надолго) момент приватизации. В этих регионах госу­дарственный сектор в сельском хозяйстве имеет перспективу длительного существования при прежнем режиме хозяйствова­ния. Другие субъекты Федерации могут не приватизировать от­дельные сельскохозяйственные государственные муниципальные предприятия, используя мотивацию, установленную Законом «О государственных и муниципальных предприятиях» для сохра­нения уникальных государственных и муниципальных унитар­ных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, вопреки ст. 20 ЗК РФ.

Особенности приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса

Ранее отмечалось, что в составе субъектов аграрного права важ­ное место занимают перерабатывающие, обслуживающие и снаб­жающие предприятия, составляющие первый и третий блоки агропромышленного комплекса, именуемые в экономической ли­тературе производственной инфраструктурой или агросервисом. В начале реформ их насчитывалось около 12 тыс. Государствен­ной программой приватизации на 1992 г. предусматривалась их полная приватизация. Правовой основой приватизации явилось Положение о приватизации предприятий по первичной перера­ботке сельскохозяйственной продукции, рыбы, морепродуктов и предприятий по производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса, принятое постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708 во исполнение Государственной программы приватизации, в котором дан подробный перечень предприятий, подлежащих приватизации согласно данному акту.

В Положении подчеркивалась необходимость учета при опреде­лении конкретного способа приватизации отраслевой специфики предприятий, целесообразности сохранения их профиля и, что осо­бенно важно, монопольного положения указанных предприятий в зоне их деятельности по отношению производителям сельско­хозяйственной продукции.

По общему правилу предлагалось также учитывать мнение тру­дового коллектива, которому предоставлялось право выбора поряд­ка и варианта льгот, установленных Государственной программой приватизации, т. е. трудовому коллективу предоставлялось право выбора льгот по одному из трех вариантов.

Остальные акции должны были быть предложены в течение трех месяцев для продажи по закрытой подписке сельскохозяйст­венным и рыбодобывающим организациям в зоне действия при­ватизируемого предприятия, признаваемым покупателями в со­ответствии со ст. 9 Закона «О приватизации государственных и муниципальных предприятий». При этом количество акций, предоставляемых сельскохозяйственным производителям, опре­делялось квотой пропорционально их доле в общем объеме полу­чаемых услуг или поставляемой для переработки продукции. Для крестьянских хозяйств устанавливалась суммарная квота прода­жи акций в пределах 10% их общего количества, предоставлялась рассрочка платежей за акции до трех лет.

Не распространенные в установленный срок по закрытой под­писке акции подлежали продаже в порядке, установленном Госу­дарственной программой приватизации (путем продажи их на ком­мерческом или инвестиционном конкурсе).

С учетом монополии государства на производство спиртовой, ликероводочной и табачной продукции приватизация предприя­тий в данных отраслях должна была осуществляться по иной схе­ме — путем преобразования их в открытые акционерные общества с сохранением в федеральной собственности 51 % акции.

Исходные предпосылки, установленные данным Положением о приватизации, — учет монопольного положения, необходимость сохранения профиля приватизируемых предприятий, льготные и гарантированные условия выкупа акций сельскохозяйствен­ными организациями — явно были направлены на овладение последними контрольным пакетом акций всех приватизированных предприятий, поскольку эти предприятия были изначаль­но созданы и фактически являются органической частью всего сельскохозяйственного производства (хотя и в организационно-правовом автономном формате) и существенно влияют на эффек­тивность всей отрасли.

Однако в процессе реализации Положения о приватизации вы­явились существенные просчеты и недостатки в ряде его правовых норм. Во-первых, для совхозов возникли трудности в доказывании ими права признания покупателями, поскольку совсем недавно они были государственными предприятиями, не имеющими такого права. Во-вторых, трудовые коллективы большинства предприятий всех видов выбрали второй вариант льгот и завладели контрольным пакетом акций (до 51% голосующих акций без каких-либо скидок на их номинальную стоимость).

По состоянию на 1 января 1996 г. таких предприятий в сфе­ре переработки сельскохозяйственной продукции оказалось 83%, предприятий производственной инфраструктуры — 72%, в том числе ремонтно-технических — 73%, автотранспорта — 81%.

Первый вариант льгот, который предоставлял возможность работникам приобрести бесплатно привилегированные (неголо-сующие) акции в пределах 25% уставного капитала и по понижен­ной на 30% цене — в пределах 10% уставного капитала, предпочли трудовые коллективы незначительного числа предприятий (хотя и руководители, и должностные лица были поставлены в преиму­щественное положение — им предоставлялись акции по опциону до 5% уставного капитала). По данному варианту трудовой коллек­тив мог располагать всего лишь 15% голосующих акций. Поэтому только 14,4% перерабатывающих предприятий и 11,5% предприя­тий агросервиса предоставили сельскохозяйственным организа­циям возможность выкупать контрольный пакет акций по перво­му варианту, а среди таких предприятий в автотранспорте и того меньше — 9,4%, в строительстве — 6%. Возникший в результате локальный монополизм в сфере переработки сельскохозяйствен­ной продукции и агросервиса очень скоро отрицательно повлиял на экономику всех сельскохозяйственных организаций путем уста­новления резко заниженных цен на закупаемую для переработки сельскохозяйственную продукцию и завышения цен на услуги.

Во избежание повторения таких же результатов приватизации остальных предприятий Указом Президента РФ от 20 декабря 1994 г. «Об особенностях приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обе­спечению агропромышленного комплекса»¹ было установлено, что льготы акционерам в покупке акций используются только по пер­вому варианту в соответствии с основными положениями Государственной программы приватизации государственных и муници­пальных предприятий после 1 июля 1994 г. На эту дату остались неприватизированными, подпадающими под действие Указа 152 перерабатывающих предприятия и 1869 обслуживающих предпри­ятий (соответственно 8,1 и 23,6% их общего числа).

Во исполнение Указа постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. № 195 Положение о приватизации, утвержден­ное постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708, было признано утратившим силу и утверждено Положение о прода­же по закрытой подписке сельскохозяйственным товаропроизводите­лям акций акционерных обществ, созданных при приватизации пред­приятий по первичной переработке сельскохозяйственной продук­ции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса².

В новом Положении в основном воспроизведены порядок и условия проведения среди сельскохозяйственных товаропроиз­водителей закрытой подписки на акции перечисленных в нем пред­приятий (с определенной детализацией). При этом подчеркнуто, что членами трудовых коллективов акции приобретаются по пер­вому варианту льгот, и все акции, продаваемые сельскохозяйствен­ным товаропроизводителям, являются обыкновенными.

Особое внимание обращается на поручение Правительства РФ в данном постановлении, адресованное Минсельхозу России, Мин­экономики России и Госкомимуществу, разработать и утвердить порядок выделения бюджетных ассигнований, инвестиционных кредитов и осуществления других мер, направленных на устранение локального монополизма акционерных обществ, созданных при при­ватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйст­венной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса, и создание условий для приобретения контрольных па­кетов их акций сельскохозяйственными товаропроизводителями.

Таким образом, Указ Президента РФ от 20 декабря 1994 г. и по­становление Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. № 195 яви­лись важным шагом государства не только по предотвращению воз­никновения локального монополизма при последующей приватиза­ции предприятий в сфере переработки продукции и оказании услуг сельскохозяйственным организациям, но и по устранению его уже созданного в процессе предыдущего этапа приватизации. К тому времени ущерб, причиненный локальным монополизмом агропро­мышленному комплексу в целом, принял огромные размеры.

Сельскохозяйственные организации вынуждены были в свя­зи с разорительными условиями, диктуемыми предприятиями-монополистами, отказываться от их услуг, покупать оборудование и создавать свои подразделения без обеспечения надлежащей тех­нологии и качества выпускаемой продукции и выполненных ра­бот, что привело к дополнительным инвестициям и определенным организационно-техническим затруднениям, к спаду объемов и удо­рожанию производства сельскохозяйственной продукции в целом по отрасли; пострадали и сами предприятия-монополисты — за­грузка их производственных мощностей сократилась до 40%.

Поэтому устранение последствий локального монополизма и предотвращение возникновения его в будущем было объявлено важной государственной задачей в ряде последующих норматив­ных правовых актов (федеральная целевая программа стабилиза­ции агропромышленного комплекса на 1996-2000 гг., Программа демонополизации агропромышленного комплекса, утвержденная в 1997 г. Минсельхозом России).

В указанных и других нормативных правовых актах стави­лась задача обеспечить обладание контрольным пакетом акций предприятий-монополистов сельскохозяйственными организациями-потребителями их услуг путем выпуска (эмиссии) дополнительных акций на льготных условиях. Предусматривался также иной путь — преобразование созданных при приватизации акционерных обществ в потребительские кооперативы, что требует внесения соответствую­щих изменений в Гражданский кодекс РФ, установивший возмож­ность преобразования акционерных обществ только в общества с огра­ниченной ответственностью или в производственные кооперативы.