Основные направления и правовые средства государственной поддержки сельскохозяйственного производства

Институт финансово-экономической государственной под­держки производителя сельскохозяйственной продукции — пра­вовое явление, свойственное всем капиталистическим странам с развитой экономикой (кроме Австралии и Новой Зеландии, где условия сельскохозяйственного производства оптимальны), кото­рое получило особую значимость и масштабность в последние три десятилетия.

Сельскохозяйственное производство в мире, по сути, стало традиционно дотационным. Причины тому — технологические особенности данной отрасли экономики (высокая трудо- и энерго­емкость, зависимость от природно-климатических и других усло­вий), влекущие за собой низкую доходность (и даже убыточность) сельскохозяйственной деятельности, а также неизмеримо важная социально-экономическая значимость ее для всего человечества. Доля государственной поддержки в стоимости валовой продукции сельского хозяйства в США, Европейском союзе в целом до и по­сле вступления во Всемирную торговую организацию (ВТО) со­ставляла 25-50%, а в отдельных странах (Япония, Финляндия, Швейцария) достигала 70% и более.

В современной России до 1997 г. системы государственной под­держки сельского хозяйства практически не существовало. Более того, отдельные правовые решения, принимаемые на федераль­ном уровне, при отсутствии необходимых правовых инструмен­тов их осуществления вместо поддержки на практике причиняли значительный экономический ущерб производителям сельскохо­зяйственной продукции. Так, полная либерализация цен на про­мышленные товары, используемые в сельском хозяйстве в каче­стве средств производства, при обязательной реализации части сельскохозяйственной продукции в порядке государственных за­купок по низким установленным государством закупочным ценам в 1992-1993 гг. обусловили неимоверные «ножницы цен» на ука­занные виды продукции и, как следствие, глобальную убыточность сельскохозяйственного производства, т. е. не только вымывание полностью созданного в отрасли чистого дохода (прибыли), но и не­покрытие выручкой от реализации сельскохозяйственной продук­ции значительной части затрат на ее производство. В итоге 1994 г. «ознаменовался» глубоким финансовым кризисом, абсолютной финансовой неспособностью сельскохозяйственных организаций получить краткосрочный кредит на проведение весенне-посевных и иных работ (при их неплатежеспособности и высоком банковс­ком проценте — 180-200%). Введенное Правительством РФ (как выход из тупикового положения) в 1994 г. товарное креди­тование — поставка горюче-смазочных материалов, транспортных услуг сельскохозяйственным организациям под будущую государ­ственную закупку сельскохозяйственной продукции спасло сель­скохозяйственное производство, но одновременно увеличило его убытки в результате невмешательства государства в ценообразо­вание на горюче-смазочные и иные товары и услуги, что создало условия для резкого повышения цен на них. Важную роль в спасе­нии сельского хозяйства сыграло введенное в 1995 г. обеспечение агропромышленного производства продукцией машиностроения и племенного животноводства на основе финансовой аренды (ли­зинга). Однако по той же причине — невмешательство государства в установление лизинговыми компаниями снабженческих наценок на оптовые цены лизинговой продукции — сельскохозяйственные организации вновь понесли дополнительные убытки (и это про­должалось в последующие годы).

Система финансовой государственной поддержки производи­телей сельскохозяйственной продукции начала складываться лишь после принятия Федерального закона от 14 июля 1997 г. «О госу­дарственном регулировании агропромышленного производства», который ввел:

- закупочные и товарные интервенции как институт вмешатель­ства в ценообразование на рынке сельскохозяйственной продукции в интересах как ее производителя, так и потребителя (позаимство­ван из многолетней практики Европейского союза);

- льготное краткосрочное кредитование сельскохозяйственных организаций из специального фонда, формируемого за счет средств федерального бюджета, с пониженной ставкой за кредит в размере 25% учетной ставки Банка России;

- лизинг на основе лизингового фонда, формируемого из средств федерального бюджета;

- государственную поддержку страхования урожая сельскохо­зяйственных культур в размере 50% страховых платежей;

- принцип протекционизма во внешнеэкономической деятельно­сти государства;

- основные направления бюджетного финансирования ряда ме­роприятий как инвестиционного (повышение плодородия почвы, развитие науки и др.), так и текущего характера, направленных на поддержание отдельных подотраслей сельского хозяйства.

Во исполнение данного Закона был принят ряд постановлений Правительства РФ.

Система государственной поддержки сельского хозяйства полу­чила развитие в первые годы XXI в. Это касается прежде всего кре­дитования. Льготное кредитование расширяется: в 2001 г. — крат­косрочное (на один год), в 2002 г. — среднесрочное (на три года), в 2003 г. — долгосрочное (на пять лет), затем предусматривается кредитование крупных инвестиционных проектов (строительство животноводческих комплексов и пр.) сроком до восьми лет. При­чем коренным образом изменяется формула участия государства в кредитовании сельскохозяйственного производства. По сути это четвертая модель кредитования. Ранее применялись следующие три модели:

первая модель относится к 1992-1993 гг., когда государство установило уплату заемщикам льготного процента для колхозов и совхозов — 28% (для фермеров — 8% в 1992 г.), разницу между ними и высокими процентами коммерческих банков возмещало государство; практика не оправдала эту модель из-за отсутствия должного контроля за деятельностью банков по целевому- исполь­зованию бюджетных средств;

вторая модель — товарное кредитование, существовавшее в 1994-1996 гг., также себя не оправдало по указанным причинам;

третья модель — поистине льготное кредитование, практико­вавшееся в 1997-2000 гг. из средств федерального бюджета с низ­ким процентом (25%-й ставкой рефинансирования Банка России). Она также оказалась неэффективной, и значительные суммы бюд­жетных средств не были возвращены в срок государству;

Новый порядок участия государства в кредитовании сельско­го хозяйства, действовавший в 2001 г. и в последующие го-ы, осно­ван не на использовании государственного бюджета как источника кредитных средств, а лишь на возмещении части затрат заемщиков (сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств) на уплату процентов за кредиты, полученные в коммерчес­ких кредитных организациях, в размере не более двух трет ей ставки рефинансирования Банка России. Эта модель получила да льнейшее развитие на следующем этапе согласно Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохо­зяйственной продукции, сырья и продовольствия на 200&—2012 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 14 июля 2007 г. № 446.

Важную роль сыграла реализация мероприятий в рамках на­ционального проекта «Развитие АПК» (2004-2006 гг.).

Вместе с тем общие размеры финансовой поддержки государством сельского хозяйства были незначительны (доля этой отрахли в рас­ходной части государственного бюджета составила 1,38% в 2002 г., 1,25% — в 2003 г.). Широкий размах получило банкротство сельско­хозяйственных организаций и крестьянских (фермерских^ хозяйств. В целях предотвращения столь негативного явления 9 июля 2002 г. был принят Федеральный закон «О финансовом оздоровлении сель­скохозяйственных товаропроизводителей»¹ (с последующим пакетом нормативных правовых актов Правительства РФ), в котором преду­смотрена реструктуризация просроченной задолженности по одному из трех возможных вариантов: 1) списание пеней и штрафов; 2) от­срочка и рассрочка (на четыре и пять лет с начислением 0,5% на сум­му долга); 3) списание основного долга и процентов по нему. В про­грамме финансового оздоровления участвовали по разным оценкам 12-13 тыс. сельскохозяйственных организаций. Значительная часть из них к началу 2007 г. (т. е. ко времени принятия Федерального за­кона «О развитии сельского хозяйства» и соответствующей програм­мы) вышла из программы финансового оздоровления. Однако Феде­ральный закон «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» в соответствии с Государственной програм­мой продолжает действовать.

В системе государственной поддержки производителей сельско­хозяйственной продукции особо важная роль принадлежит льгот­ ному режиму налогообложения. Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. № 147-ФЗ в Налоговый кодекс РФ была введена специаль­ная система налогообложения для сельскохозяйственных товаро­производителей (единый сельскохозяйственный налог), применяемая наряду с иными режимами налогообложения. Режим единого сель­скохозяйственного налога (ЕСХН) закреплен в ст. 346¹-346¹⁰ гл. 26¹ НК РФ (в ред. Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 155-ФЗ). Суть этого режима состоит в следующем:

1) плательщиками ЕСХН являются организации и индивиду­альные предприниматели, которые признаются сельскохозяйст­венными товаропроизводителями согласно критериям, установ­ленным в ст. 346² НК;

2) переход на уплату ЕСХН добровольный;

3) организации, являющиеся плательщиками ЕСХН, освобож­ даются от обязанности по уплате налога на прибыль, на имущество, единого социального налога, а также не признаются плательщиками налога на добавленную стоимость;

4) организации, перешедшие на уплату ЕСХН, уплачивают страховые взносы на обязательное пенсионное страхование;

5) иные налоги и сборы уплачиваются организациями, пере­шедшими на уплату ЕСХН, в соответствии с общими иными режи­мами налогообложения;

 

6) индивидуальные предприниматели, в том числе крестьянские (фермерские) хозяйства, являющиеся плательщиками ЕСХН, осво­бождаются от обязанности по уплате налога на доходы физических лиц (в отношении доходов, полученных от предпринимательской деятельности), налога на имущество физических лиц (в отношении имущества, используемого для осуществления предприниматель­ской деятельности), а также единого социального налога (в отноше­нии доходов, полученных от предпринимательской деятельности, а также выплат и иных вознаграждений, начисляемых ими в пользу физических лиц). Все остальные параметры режима ЕСХН для этой категории налогоплательщиков те же, что и для организаций;

7) объектом налогообложения признаются доходы, уменьшен­ные на величину расходов (ст. 346 НК РФ). При этом названные в Налоговом кодексе РФ разные виды доходов являются не чем иным, как денежными поступлениями (выручка от реализации продукции и пр.), а расходы — материальные затраты, оплата труда и другие расходы, обычно включаемые в себестоимость единицы каждого вида полученной продукции. Иначе говоря, в классиче­ском экономическом смысле налоговой базой единого сельскохо­зяйственного налога в Налоговом кодексе признается, по существу, прибыль организации или индивидуального предпринимателя;

8) налоговая ставка — 6%;

9) налоговый период — календарный год.

Таким образом, плательщиками ЕСХН становятся только те сельскохозяйственные организации и крестьянские (фермерские) хозяйства, которые ведут сельскохозяйственное производство рен­табельно (с прибылью), и они, как и все остальные сельскохозяй­ственные товаропроизводители, освобождаются от уплаты суще­ственного по величине налога на добавленную стоимость и единого социального налога, что в совокупности составляет значительную сумму льгот (несколько десятков миллиардов рублей).

Государственная поддержка сельскохозяйственного производ­ства согласно Государственной программе существенно расширена по направлениям и количественным параметрам, о чем свидетельст­вуют следующие положения данной программы.

1. Бюджетное финансирование отдельных отраслей животно­ водства и растениеводства направлено на развитие:

- племенного животноводства;

- северного оленеводства и табунного коневодства;

- овцеводства и козоводства;

- элитного семеноводства;

- сельского хозяйства в районах Крайнего Севера и приравнен­ных к ним местностях;

- производства льна;

- производства рапса;

- закладки многолетних насаждений.

Финансирование осуществляется путем предоставления суб­сидий за счет средств федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации при долевом участии последних для целевого исполь­зования указанных средств сельскохозяйственными организа­циями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами. При этом из федерального бюджета выделяются средства в размере не бо­лее 30% затрат на приоритетное развитие указанных подотраслей сельского хозяйства при непременном условии субсидирования за счет средств бюджета субъекта Федерации в размере не менее 30% объема средств, предоставляемых за счет средств федераль­ного бюджета (т. е. в сумме это составляет не менее 40% произ­водственных затрат). Получателями субсидий являются не только производители продукции названных подотраслей, но и ее потре­бители (племенная продукция, элитные семена). Особенно су­щественна государственная поддержка производителей сельско­хозяйственной продукции (кроме личных подсобных хозяйств) в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, которая осуществляется путем субсидирования в размере не бо­лее 80% средств из федерального бюджета и не менее 10% от этой суммы за счет средств бюджета субъекта Федерации (т. е. всего — не менее 88%). Субсидии используются на приобретение семян для выращивания трав, зерновых и зернобобовых культур, а также на возмещение части затрат на производство продукции растение­водства на низкопродуктивных пашнях.

2. Расширен доступ к кредитам (займам):

сельскохозяйственным организациям, а также организациям, осуществляющим ее первичную и последующую (промышленную) переработку, двумя путями: а) повышением размера возмещения части затрат на уплату процентов по кредиту (займу), полученному в кредитных организациях или сельскохозяйственных потреби­тельских кооперативах, до двух третей ставки рефинансирования (учетной ставки) Банка России (но не более фактических затрат) — за счет средств федерального бюджета при условии финансирования из бюджетов субъектов Федерации в пределах одной трети учетной ставки; б) предоставлением не только краткосрочных (до одного года), но и инвестиционных кредитов сроком до восьми лет;

малым формам хозяйствования, крестьянским (фермерским) хозяйствам, гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, сель­ скохозяйственным потребительским кооперативам, а также всем сельскохозяйственным товаропроизводителям на развитие несель­ скохозяйственной деятельности (туризм, народные промыслы и пр.): а) повышением сумм возмещения затрат на уплату процентов за кредит (заем) за счет федерального бюджета до 95% на условиях финансирования их из бюджетов субъектов Федерации в размере не менее 5% учетной ставки Банка России (по указанным креди­там, оформленным после 1 января 2000 г., — возмещение в преде­лах половины учетной ставки); б) предоставлением краткосрочных (до двух лет) и инвестиционных кредитов сроком до восьми лет (для граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, а также на развитие несельскохозяйственной деятельности — сроком до пяти лет).

В программе дан конкретный исчерпывающий перечень целе­вого использования средств, получаемых заемщиками по каждому виду кредита (займа).

Таким образом, производители сельскохозяйственной продук­ции и организации, осуществляющие ее переработку, получают возможность, по существу, беспроцентного кредитования (в преде­лах их фактических затрат на уплату процентов).

3. Государственная программа вновь закрепляет правила госу­дарственной финансовой поддержки страхования урожая сельско­ хозяйственных культур, которая впервые была установлена Фе­деральным законом «О государственном регулировании агропро­мышленного производства» (1997 г.) и ежегодно реализовывалась в соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 августа 2001 г. «Об осуществлении государственной поддержки страхо­вания урожая сельскохозяйственных культур».,Государственная поддержка сельскохозяйственных предприятий осуществляется предоставлением субсидий за счет средств федерального бюдже­та бюджетам субъектов Федерации для возмещения 4 0% з атрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату взносов по договорам страхования на условиях финансирования расходов за счет средств бюджета субъектов Федерации в размере не менее 10% затрат на уплату страховых взносов.

Кроме того, учитывая слабое финансовое состояние сельско­хозяйственных организаций и сезонность поступления денежных средств от реализации их продукции, в состав затрат, осуществляе­мых за счет краткосрочных кредитов, включается и уплата страхо­вых взносов при страховании сельскохозяйственной продукции.

4. Механизм реализации Государственной программы следу­ющий:

а) реализация осуществляется Минсельхозом России и органа­ми, уполномоченными высшими исполнительными органами госу­дарственной власти субъектов Федерации;

б) субъектам Федерации рекомендуется на основе Государ­ственной программы разработать и утвердить региональные про­граммы развития сельского хозяйства и регулирования рынка сельскохозяйственной продукции;

в) реализация Государственной программы осуществляется на основе заключения ее государственным заказчиком — Минсельхозом России — соглашений с исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, которые должны предусматривать обя­зательства субъектов по финансированию мероприятий программы за счет своих бюджетов и привлеченных внебюджетных средств;

г) уполномоченные органы субъектов Федерации в свою очередь заключают соглашения с участниками мероприятий Государст­венной программы в пределах субъекта Федерации;

д) Минсельхоз России совместно с Федеральной службой го­сударственной статистики ежеквартально обобщает, анализирует статистическую отчетность по реализации программы и представ­ляет соответствующие доклады в Минэкономразвития России и Минфин России;

ж) Минсельхоз России ежегодно до 15 мая готовит национальный доклад о реализации Государственной программы и представляет его в Правительство РФ, а после утверждения направляет в Федеральное Собрание РФ и публикует в средствах массовой информации;

з) специальная экспертная комиссия составляет заключение по результатам реализации Государственной программы, которое направляется в органы государственной власти Российской Феде­рации и публикуется в средствах массовой информации.

5. Государственная программа предусматривает также поставки на условиях лизинга высокотехнологичных комплексов сельскохо­зяйственных машин и оборудования для внедрения интенсивных агротехнологий. Правовые основы лизинга освещены в следующем параграфе.

6. Важное значение имеют разделы Государственной программы:

а) об устойчивом развитии сельских территорий;

б) о поддержании почвенного плодородия;

в) о создании системы информационного обеспечения сельско­го хозяйства;

г) об оказании консультационной помощи сельскохозяйст­венным товаропроизводителям и переподготовки специалистов для сельского хозяйства.

По каждому из указанных разделов предусмотрены конкретные объемы бюджетного финансирования. \

Содержание понятия «устойчивое развитие сельских террито­рий» в Государственной программе и Федеральном законе «О раз­витии сельского хозяйства» отсутствует¹. Программа предусматри­вает лишь одно из направлений устойчивого развития сельских территорий, а именно повышение уровня и качества жизни сельского населения, которое включает в себя мероприятия:

по повышению уровня развития социальной инфраструктуры и инженерного обустройства сельских поселений;

поддержки комплексной компактной застройки и благоустрой­ства сельских поселений в рамках пилотных проектов. В связи с этим внесены изменения в федеральную целевую программу «Со­циальное развитие села до 2010 года», утвержденную постановле­нием Правительства РФ от 3 декабря 2002 г. № 858².

Государственная программа предусматривает реализацию ме­роприятий по поддержанию почвенного плодородия в рамках феде­ральной целевой программы «Сохранение и восстановление плодо­родия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроланд-шафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 99³, учитывая при этом предполагаемое продолжение про­граммных мероприятий до 2012 г.

7. Реализация Государственной программы может обеспечить определенное уменьшение числа убыточных сельскохозяйствен­ных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств. Одна­ко значительная их часть (30% от всего количества организаций) к 2012 г. сохранится. Поэтому государство установило особенности банкротства указанных субъектов, которые освещены в § 4 настоя­щей главы.

§ 3. Правовое регулирование управления агропромышленным комплексом Российской Федерации

 

Российский агропромышленный комплекс (АПК) в совре­менных условиях — это совокупность взаимосвязанных отраслей экономики, производства и отдельных производителей, которая обеспечивает как производство сельскохозяйственной продукции, так и ее переработку, транспортировку, сбыт. Агропромышленный комплекс помимо прямых производителей сельскохозяйственной продукции включает также предприятия промышленности, обе­спечивающие поставку машин для выращивания и переработки сельхозпродукции, строительные организации, отрасли, связанные с переработкой, заготовкой, хранением, доставкой продукции (му­комольные заводы, элеваторы, хлебо- и мясокомбинаты, маслопере-рабатывающие, консервные, ликеро-водочные и другие предприя­тия), научно-исследовательские центры и др.

Агропромышленный комплекс России является важнейшей частью экономики страны. В нем занято почти 30% работающих в сфере материального производства и пятая часть производ­ственных фондов. В АПК создается около трети национального богатства.

Центром агропромышленного комплекса является сельское хо­зяйство. В России доля сельского хозяйства в ВВП страны относи­тельно мала и составляет около 7%. При этом следует учитывать низкий уровень инфраструктуры в сельской местности и низкую продуктивность российской пашни. В России, как и во всех странах мира, сельское хозяйство дотируется, так как производство про­дуктов питания является фактором продовольственной безопас­ности страны.

Государственное управление в области сельского хозяйства — это управление в области производства, переработки и реализации сельскохозяйственной продукции, сырья, обеспечения населения продовольствием, а также производственно-технического обслу­живания и материально-технического снабжения агропромышлен­ного производства.

Задачами государственного управления в области сельского хо­зяйства являются стабилизация и развитие агропромышленного производства, обеспечение продовольственной безопасности Рос­сийской Федерации, улучшение продовольственного обеспечения населения, поддержание экономического паритета между сельским хозяйством и другими отраслями экономики, сближение уровней дохода работников сельского хозяйства и промышленности, защи­та отечественных товаропроизводителей в сфере агропромышлен­ного производства.

Управление агропромышленным комплексом включает трех­уровневую систему органов управления в аграрной сфере: феде­ральный, региональный (субъектов Федерации), муниципальный (органов местного самоуправления). Государственное управление отличается от регулирования тем, что регулирование не предпо­лагает прямое подчинение субъектов регулирования, скорее речь идет о создании условий, правил, норм поведения для достижения поставленных целей и задач. Регулирование предполагает широкое использование экономических методов.

Коренное отличие системы управления агропромышленным комплексом от аналогичной системы управления в СССР в том, что в настоящее время объектом, регулирования выступают многочис­ленные и разнообразные собственники (их объединения) в основ­ном негосударственной формы собственности.

Переход от централизованного руководства агропромышлен­ным комплексом на основе плановых заданий и директив к обе­спечению равных прав и возможностей для всех участников от­ношений в этой сфере потребовал наиболее болезненной и суще­ственной ломки всей системы управления сельским хозяйством, землепользованием, производством продуктов питания. Поэтому следует говорить о системе государственного управления агропро­мышленным комплексом с многочисленными оговорками, и целе­сообразным представляется использовать термин «государственное регулирование агропромышленного комплекса». При этом в отли­чие, скажем, от периода централизованной (плановой) экономики основными методами управления выступают не директивные, пла­новые методы, а экономические, нормативные методы, индикатив­ное планирование. За период с 1992 по 2009 г. основной задачей Правительства РФ в сфере регулирования отношений в агропро­мышленном комплексе стало создание не системы органов управ­ления, а системы экономических институтов государственного управления, разработка стратегии развития, условий для развития рыночных механизмов, региональной политики, макроэкономиче­ских показателей, защиты отечественного производителя, развития сельских территорий, землепользования и охраны окружающей среды. Сфера сельского хозяйства и шире — агропромышленного комплекса — оказалась одной из самых сложных для реформирова­ния и принципиально важных в социально-экономическом плане. В настоящее время непосредственное государственное управление осуществляется в сфере государственного сектора агропромыш­ленного комплекса, селекционной деятельности, элитного семено­водства, ветеринарии и племенного животноводства.

Система органов государственного управления в области агропромышленного комплекса в настоящее время включает органы общей компетенции (Правительство РФ, органы испол­нительной власти субъектов РФ) и органы специальной ком­петенции (министерства, федеральные службы и федеральные агентства).

Учитывая межотраслевой и многопрофильный характер аг­ропромышленного комплекса, важнейшую роль в организации управления АПК играет Правительство РФ. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 30 декабря 2008 г. № 8-ФКЗ) «О Правительст­ве Российской Федерации» оно «руководит работой федераль­ных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность (ст. 12), осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию (ст. 13), осуществляет регулирование экономических процессов, вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации, по защите интере­сов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг (ст. 14).

Полномочия и система органов исполнительной власти на фе­деральном уровне, установленная Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 (в ред. от 31 декабря 2008 г. № 1883) «Вопросы си­стемы и структуры федеральных органов исполнительной власти», позволяют сделать вывод, что к органам государственного управле­ния агропромышленным комплексом можно отнести:

Министерство сельского хозяйства РФ;

Министерство природных ресурсов и экологии РФ;

Министерство промышленности и торговли РФ;

Министерство экономического развития РФ;

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потреби­телей и благополучия человека;

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии;

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

Федеральное агентство по управлению государственным иму­ществом;

Федеральное агентство лесного хозяйства;

Федеральное агентство водных ресурсов;

Федеральное агентство по рыболовству;

Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка.

Приведенный перечень государственных органов в сфере агро­промышленного комплекса не является исчерпывающим. Многие другие федеральные и региональные органы могут издавать норма­тивные акты и проводить мероприятия, в той или иной мере ока­зывающие влияние на развитие агропромышленного комплекса. Например, в области образования и подготовки кадров — Минис­терство образования и науки РФ, Министерство финансов РФ — бюджет и финансирование целевых программ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ — санитарно-эпиде­миологическое нормирование.

Министерство сельского хозяйства РФ непосредственно отве­чает за развитие агропромышленной сферы и является основным органом государственного управления, осуществляющим регули­рование и контроль за деятельностью значительной части агропро­мышленного комплекса.

Уместно в данном случае сравнить раннюю редакцию и подход государства к функциям управления агропромышленным комп­лексом.

В редакции постановления Правительства РФ от 28 декабря 1991 г. № 81 «О реформировании системы государственного управ­ления агропромышленным комплексом Российской Федерации»' основными задачами государственного управления агропромыш­ленным комплексом являлись:

- создание благоприятных условий для эффективного развития сельского хозяйства и других отраслей агропромышленного комп­лекса;

- проведение аграрной реформы;

- содействие развитию аграрной науки и распространению пере­довых технологий и новых методов хозяйствования.

Многие перечисленные задачи остались, но в значительной мере изменились. Произошло серьезное изменение самой структуры и социально-экономических условий существования агропромыш­ленного комплекса прежде всего путем организации сверхкрупных агропромышленных холдингов, владеющих тысячами гектаров земли, перерабатывающих и сбытовых производств, транспортных и иных предприятий.

В современную систему органов управления агропромышлен­ным комплексом входят: Министерство сельского хозяйства РФ и его территориальные органы, министерства сельского хозяйст­ва субъектов Федерации, комитеты продовольствия Москвы и Санкт-Петербурга, районные управления (отделы) сельского хозяйства.

В соответствии с положением о Министерстве сельского хо­зяйства РФ¹ Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной поли­тики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропро­мышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, пло­дородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственной про­дукции, сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот табачной продукции, устойчивое развитие сельских территорий, в сфере промышлен­ного рыбоводства, охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением обитающих на особо охраняемых природ­ных территориях и (или) занесенных в Красную книгу Российской Федерации, и среды их обитания, лесных отношений, за исключе­нием лесов, расположенных на особо охраняемых природных тер­риториях, оказанию государственных услуг в сфере агропромыш­ленного комплекса, селекционных достижений и т. д.

В ведении Минсельхоза России находятся Федеральная служ­ба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральное агентство лесного хозяйства.

Среди полномочий Минсельхоза России необходимо выделить наиболее существенные для руководства агропромышленным комплексом.

1. Реализация федеральных целевых, ведомственных и иных программ в сфере агропромышленного комплекса.

2. Организация проведения государственных закупочных и то­варных интервенций.

3. Формирование и использование федерального фонда семян.

4. Организация проведения сортового и семенного контроля.

5. Эксплуатация и паспортизация государственных мелиора­тивных систем.

6. Проведение государственной экспертизы предпроектой и проектной документации на строительство и реконструкцию ме­лиоративных систем и гидротехнических сооружений.

7. Регистрация племенных животных, выдача сертификатов на племенную продукцию.

8. Организация применения в ветеринарии биологических, хи­мических и других препаратов.

В структуре Минсельхоза России для реализации перечислен­ных функций созданы несколько департаментов и других подраз­делений, непосредственно отвечающих за агропромышленный комплекс.

Так, Департамент земельной политики, имущественных отноше­ний и государственной собственности курирует отношения по ис­пользованию земель сельскохозяйственного назначения. В настоя­щее время отвод земель сельскохозяйственного назначения под иные нужды проводится только с ведома Минсельхоза России.

Департамент сельского развития и социальной политики отве­чает за комплексное развитие сельских территорий. Департамент пищевой, перерабатывающей промышленности и качества продук­ции ответствен за перерабатывающую отрасль. Департамент рас­тениеводства, химизации и защиты растений — за качество расти­тельной продукции.

Департаменты Министерства сельского хозяйства РФ, являясь внутренними структурными подразделениями, непосредственно готовят проекты федеральных законов, правовые акты министер­ства, проекты технических регламентов, прогнозы развития отраслей, предложения по совершенствованию форм и методов производства товаров и услуг, правила проведении конкурсов на выполнение ра­бот и услуг для государственных нужд; вносят предложения по фи­нансированию строящихся объектов, привлечению инвестиций в агропромышленный комплекс, защите отечественных произво­дителей от недобросовестной конкуренции.

Помимо внутренних структурных подразделений Минсельхоза России определенную роль в регулировании отношений агропро­мышленного комплекса играют государственные унитарные пред­приятия, среди них есть особо крупные, созданные постановлением Правительства РФ.

Функции Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору определены постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327 (с изм. от 11 июня 2008 г.)¹. В положении «О Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному контролю» на нее возложены следующие функции: осуществление государственного контроля и надзора в сфере ветеринарии, каран­тина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами; обеспечение плодородия почв; обеспечение ка­чества и безопасности зерна, крупы, комбикормов, побочных про­дуктов переработки зерна; земельных и лесных отношений; охраны и воспроизводства объектов животного мира, отнесенных к объ­ектам охоты, и среды их обитания; защита населения от болезней, общих для человека и животных.

Следует подчеркнуть особую важность государственного ре­гулирования и осуществления контроля в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, обеспечения качества и безопас­ности производства продуктов питания. Глобализация в той или иной степени затронула все сферы производства и потребления. Импорт продуктов питания составляет по разным товарным по­зициям от 30 до 60% объема внутреннего потребления. Поэтому государственный контроль качества как производимого внутри России, так и особенно импортируемого продовольствия явля­ется важным фактором продовольственной и экологической без­опасности.

Федеральное агентство лесного хозяйства, также входящее в систему Минсельхоза России, имеет определенные функции по руководству агропромышленным комплексом, в частности ре­гулирует лесовосстановительные, лесоустроительные работы, до­бычу и переработку даров леса.

Федеральное агентство по рыболовству, напрямую подчинен­ное Правительству РФ (Положение утверждено постановлением Правительства РФ от 11 июня 2008 г. № 444¹), осуществляет сле­дующие функции: выработка и реализация государственной по­литики и нормативно-правовое регулирование в сфере рыболов­ства, производственной деятельности на судах рыбопромысло­вого флота, охраны, рационального использования и сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания; оказание государственных услуг, управление государственным имуще­ством в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны био­ресурсов, а также рыбоводства, рыбопереработки. Федеральное агентство по рыболовству выполняет следующие полномочия:

- вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных актов по вопросам, относящимся к сфере его деятель­ности;

- осуществляет полномочия собственника имущества, передан­ного им для исполнения функций федерального органа исполни­тельной власти;

- самостоятельно принимает нормативные акты — перечень ви­дов живых организмов, являющихся живыми ресурсами конти­нентального шельфа; перечень видов водных биологических ре­сурсов, отнесенных к объектам рыболовства; правила рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна.

Значительную роль в регулировании отношений агропромыш­ленного комплекса (помимо Минсельхоза России) играет Мини­стерство экономического развития РФ и, в частности, Федераль­ное агентство по управлению государственным имуществом². Оно осуществляет контроль за использованием государственного иму­щества, земельных участков, находящихся в федеральной собствен­ности, формирует уставной капитал, осуществляет иные действия от имени собственника. Через свое структурное подразделение «Управление организации промышленности, сельского хозяйства и природопользования» Агентство осуществляет контроль за ис­пользованием по назначению и сохранностью земельных участков, иного федерального имущества, закрепленного за предприятиями; согласованием проведения крупных сделок, осуществлением заим­ствований, другими формами сделок, затрагивающими интересы государства; проводит проверку использования имущества; организует оценку имущества; осуществляет функции государствен­ного заказчика федеральных целевых и научно-исследовательских программ и проектов.

Агентство не вмешивается в оперативную деятельность, напри­мер, сельскохозяйственных или пищевых предприятий, но осущест­вляет государственный контроль за соответствием уставных целей, для которых они созданы, и проводимой ими деятельностью.

Картина органов государственного управления в сфере агро­промышленного комплекса будет неполной без анализа функций и структуры органов управления на уровне регионов (субъектов Федерации) и местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации» устанавливает компетенцию исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, в частности к полномочиям субъектов Федерации в сфере агропромышленного комплекса можно отнести следующие:

- организация и осуществление региональных и межмуници­пальных программ и проектов;

- поддержка сельскохозяйственного производства (за исключе­нием мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами);

- развитие субъектов малого предпринимательства;

- планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель;

- резервирование земель, изъятие земельных участков для нужд субъекта Федерации;

- осуществление полномочий собственника в отношении лесных участков;

- нормативно-правовое регулирование отдельных вопросов в об­ласти лесных отношений.

Учитывая характер федеративных отношений и наличие пред­метов совместной компетенции, можно констатировать, что полно­мочия субъектов Федерации значительно шире, чем приведенный перечень.

Рассмотренный опыт управления агропромышленным комп­лексом органами государственного управления субъектов Феде­рации показывает весьма значительное разнообразие в формах и методах управления, содержании самого управления, характере экономических отношений. Существуют субъекты Федерации с развитой инфраструктурой сельскохозяйственного производ­ства, переработки и сбыта, с относительно сильным промышлен­ным сектором. Эти и другие особенности накладывают отпечаток на выбор приоритетов в регулировании отношений в агропро­мышленном комплексе.

В целом можно отметить, что практически во всех субъектах Федерации существуют комплексные программы развития агро­промышленного комплекса и органы управления на уровне прави­тельств и администраций субъектов Федерации, в виде управле­ний, департаментов, отделов, министерств по агропромышленному комплексу или сельскохозяйственному производству.

Муниципальное управление в данной сфере осуществляет­ся в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 141-ФЗ (в ред. от 10 июня 2008 г. № 77-ФЗ). Так, к полномо­чиям органов местного самоуправления поселений (ст. 14) отно­сится содействие в развитии сельскохозяйственного производства; к полномочиям органов местного самоуправления муниципально­го района (ст. 15) — создание условий для развития сельскохозяй­ственного производства, расширение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; аналогичные полномочия осуществляют органы местного самоуправления городского округа (ст. 16).

В некоторых муниципальных образованиях приняты норма­тивные акты, детализирующие полномочия органов местного са­моуправления в данной сфере. Так, в соответствии с положением «О полномочиях органов местного самоуправления в сфере сель­ского хозяйства, создания условий для расширения рынка сельско­хозяйственной продукции и продовольствия», утвержденного решением Белокурихинского городского совета депутатов Алтай­ского края от 6 марта 2007 г., к полномочиям органов местного са­моуправления относятся: организация мероприятий, направлен­ных на поддержку сельскохозяйственного производства; создание условий для увеличения поголовья крупного рогатого скота и ка­чественного улучшения племенного стада; организация мероприя­тий в целях нераспространения инфекционных заболеваний (бру­целлез, лейкоз) и профилактика инвазий.

Органам местного самоуправления может передаваться ряд го­сударственных полномочий субъектов Федерации в сфере сельско­го хозяйства. Так, в соответствии с Законом Ростовской области от 22 октября 2005 г. № 372-ЗС (в ред. от 12 августа 2008 г. № 63-ЗС) и сполнительно-распорядительные органы муниципальных райо­нов и городских округов в Ростовской области наделяются на не­ограниченный срок государственными полномочиями Ростовской области по поддержке сельскохозяйственного производства и осу­ществлению мероприятий в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а именно возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, привлеченным сель­скохозяйственными товаропроизводителями в кредитных органи­зациях на пополнение оборотных средств, компенсация части за­трат сельскохозяйственным товаропроизводителям на содержание маточного поголовья овец и ярок старше одного года, компенсация части стоимости агрохимического обследования пашни сельскохо­зяйственных товаропроизводителей. Финансовое обеспечение го­сударственных полномочий осуществляется за счет предоставляе­мых местным бюджетам субвенций из областного бюджета.