Ответственность публично-правовых образований

ГК содержит специальные основания наступления ответственности государства: ст. 16 ГК предусматривает возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления, а ст. 1070 ГК - ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.

Публично-правовые образования в ряде случаев становятся субъектами субсидиарной ответственности: по долгам юридического лица в случае банкротства (п. 3 ст. 56 ГК), по долгам казенного предприятия (п. 5 ст. 115 ГК), по долгам учреждения (п. 2 ст. 120 ГК); а также субъектами ответственности - в случае принятия на себя гарантии (поручительства) (п. 6 ст. 126 ГК). В установленных законом случаях они отвечают по долгам наследодателя (ст. 1175 ГК, п. 3 ст. 1151 ГК).

Особенность наступления ответственности публично-правовых образований во всех без исключения случаях состоит в том, что в силу прямых указаний закона они несут ответственность за счет казны, и при предъявлении гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков ответчиком по такому требованию признаются Российская Федерация или иное публично-правовое образование в лице соответствующего финансового либо иного уполномоченного органа.

Специфика оснований наступления гражданско-правовой ответственности Российской Федерации, предопределенная ее публично-правовым статусом, проявляется в установлении норм об ответственности государства за действия его органов и должностных лиц (ст. 16 ГК).

Право на возмещение вреда, причиненного государством, является одним из конституционных принципов, реализация которого осуществляется с использованием гражданско-правовых институтов. Несмотря на то, что такая ответственность наступает в результате нарушения государственными органами (и их должностными лицами) норм публичного законодательства, предусматривающих обязанности государственных органов и должностных лиц, она имеет гражданско-правовую природу в силу того, что 1) носит компенсационный, а не карательный характер; 2) является имущественной; 3) взыскивается в пользу потерпевшего; 4) при определении размера ответственности используются гражданско-правовые понятия вреда и убытков; 5) нормы об ответственности содержатся в тексте ГК, что явно свидетельствует о мнении законодателя относительно отраслевой принадлежности упомянутых норм; 6) в качестве процессуальной формы принудительного взыскания используется гражданский (арбитражный) процесс.

Необходимо подчеркнуть, что именно частноправовой инструментарий (понятие материального и морального вреда; понятие убытков; порядок доказательства размера ущерба; круг лиц, имеющих право на компенсацию; гражданское и арбитражное судопроизводство как процессуальный порядок реализации права на возмещение убытков) является в этом случае единственно приемлемым.

В состав правонарушения, являющегося основанием деликтной ответственности Российской Федерации, включаются общие и специальные условия ответственности; при этом специальными следует считать условия, относящиеся к правовому статусу причинителя вреда и характеру его деятельности (публично-правовой).

Ст. 1070 ГК предусматривает особый случай, специальный вид ответственности Российской Федерации за вред, причиненный при осуществлении властной деятельности - ответственность государства за вред, причиненный правоохранительными органами и судами, т. к. эти институты обладают известным единством, поскольку отправление правосудия и административное управление – формы проявления одной и той же правительственной (публичной) власти.

Цивилистические конструкции с участием публичных субъектов (в частности, в вопросах ответственности) находятся в определенной зависимости от публичной составляющей. К публично-правовым субъектам в силу значительных особенностей их гражданско-правового статуса не могут во всех случаях применяться общие правила. Решение спорных вопросов по данному предмету лежит, прежде всего, в плоскости установления оптимального соотношения публичных и частноправовых начал. Яркой иллюстрацией этому служит сфера принудительного исполнения судебных решений по искам к Российской Федерации.

Публично-правовые образования отвечают по своим обязательствам (ст.126 ГК) всем принадлежащим им имуществом, кроме закрепленного за юридическими лицами на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления.

В соответствии со ст. 214 ГК средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Необходимо особо отметить, что часть имущества, составляющего казну - средства соответствующих бюджетов, - обладают значительными особенностями правового режима.

Правовой режим, в рамках которого функционирует часть казны, именуемая бюджетом, установлен нормами как гражданского, так и публичного (бюджетного) законодательства. Это влечет необходимость при применении гражданско-правовых норм учитывать особенности публичных субъектов, установленные, в частности, бюджетным законодательством, а при формировании и исполнении бюджета – наличие у публичных субъектов гражданских прав и обязанностей.  Федеральный законодатель, имея в виду это обстоятельство, установил в отношении публичных субъектов особый порядок исполнения судебных решений, предусматривающий определенные изъятия из общего правила исполнительного производства.

Особый порядок обращения взыскания на средства казны в силу прямого указания закона распространяется на средства бюджета. Непосредственно в Бюджетном кодексе РФ закреплена норма, на основании которой обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ службой судебных приставов-исполнителей не производится. В данном случае оно производится в рамках особых правил, установленных Бюджетным кодексом РФ и продиктованных закрепленным бюджетным законодательством принципом иммунитета бюджетов, которые предусматривают добровольно исполнение требований исполнительных документов в течение трех месяцев (ст. 242.2 БК).

Законодатель не пошел по пути принятия отдельного акта, регулирующего особенности упомянутой процедуры, а включил соответствующие нормы в текст Бюджетного кодекса РФ. Подобный подход позволяет обеспечить комплексность и единообразие регулирования бюджетных процедур.

Следует, однако, отметить: закрепив описанную выше процедуру, законодатель должен принимать во внимание, что судебные акты необходимо исполнять, а Конституция РФ гарантирует государственную, в том числе судебную, защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 45, ч. 1; ст. 46, ч. 1 и 2 Конституции РФ).

В рамках реализации системы законодательных гарантий, предоставляемых участникам гражданских правоотношений, Российская Федерация должна обеспечить соблюдение прав и законных интересов своих контрагентов, в частности путем установления в законодательстве о бюджетном процессе правил, гарантирующих добровольное исполнение в установленный срок судебных актов, предусматривающих взыскание средств за счет денежных средств бюджетной системы РФ.

В интересах защиты прав взыскателей по искам к Российской Федерации в случае неисполнения решения в добровольном порядке, установленном бюджетным законодательством, должен применяться общий принудительный порядок исполнения судебных решений за счет иного (нераспределенного) имущества казны.

 

ЛИТЕРАТУРА:

Андреев Ю.Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. - СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2005.

Голубцов В.Г. Гражданско-правовой статус государства и муниципальных образований в Российской Федерации. – М.: Изд-во «Палеотип», 2006.

Голубцов В.Г. Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений с участием государства. – 2-е изд., испр. и доп. – СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2005.

Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица – М.: ТК Велби: Проспект, 2007.

Мозолин В.П. Развитие гражданского законодательства на современном этапе (дискуссионные проблемы) // Журнал российского права. – 2005. – № 7.

Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. – М.: Норма, 2007.

[1] Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 06.10.2003. - № 40. - Ст. 3822.

[2] Кавелин К.Д. Что есть гражданское право и где его пределы // Полное собрание сочинений. – Т. 4. Этнография и правоведение / примеч. проф. Д.А. Корсакова. - СПб., 1900. - С. 775.

[3] Мозолин В.П. Развитие гражданского законодательства на современном этапе: доклад // Материалы науч. конф. 27.10.2004 г. / Моск. гос. юрид. акад. - М., 2004. - С. 13 - 14.

[4] О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность: Постановление Верховного Совета РСФСР от 27.12.1991 г. № 3020-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 16.01.1992 г. - № 3. - Ст. 89.

[5] Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1990. - № 13. - Ст. 697.

[6] Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822

[7] Собрание законодательства РФ. - 15.01.1996 г., - № 3. - Ст. 145.

[8] Собрание законодательства РФ. - 02.12.2002 г. - № 48. - Ст. 4746.

[9] См., например: О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 г. №94-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 30 (Ч. 1). - Ст. 3105; О поставках товаров для федеральных и государственных нужд: Федеральный закон от 13.12.1994 г. № 60-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 34. - Ст. 3540; О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд: Федеральный закон от 02.12.1994 г. №53-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3303; О государственном материальном резерве: Федеральный закон от 29.12.1994 г. № 79-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 1. - Ст. 3; О государственном оборонном заказе: Федеральный закон от 27.12.1995 г. №213-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 1. - Ст. 6.

[10] О приватизации государственного и муниципального имущества: Федеральный закон от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 4. - Ст. 251; О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации: Закон РФ от 04.07.1991 г. № 1541-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 28. - Ст. 959; О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 30 (Ч. 2). - Ст. 3126; О соглашениях о разделе продукции: Федеральный закон от 30.12.1995 г. № 225-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 1. - Ст. 18.

[11] См. об этом: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Кн. 1: Общие положения. - М., 2001.

[12] Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности: Федеральный закон от 08.12.2003 г. № 164-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 50. - Ст. 4850; О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 04.01.1999 г. № 4-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - №2. - 11.01.1999 г. - Ст. 231.

[13] Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом: Постановление Правительства РФ от 05.01.1995 г. № 14 (ред. от 18.09.1995 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 3. - Ст. 203.

[14] Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.

[15] О государственных и муниципальных унитарных предприятиях: Федеральный закон от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ (ред. от 01.12.2007 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 48. - Ст. 4746.

[16] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 02.11.2007 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.