Глава 6. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования как субъекты гражданских прав
Особенности гражданской правоспособности публично-правовых образований
Действующий ГК закрепляет возможность участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее – публично-правовых образований) в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Более 30 статей ГК РФ посвящены непосредственно государству, его участию в рыночном механизме. Тем самым оно признается равноправным участником имущественных отношений. За пределами правил, установленных этими статьями, роль государства в гражданском обороте сводится к нормативному регулированию и контрольно-надзорным функциям.
В соответствии с положениями ст. 124 ГК Российская Федерация, субъекты Российской Федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, - а также муниципальные образования, к каковым закон[1] относит городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию, выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
Однако следует отметить, что законодатель, употребив в ст. 124 формулировку «особенности данных субъектов», указал на государство как на особый субъект права. Властная (публично-правовая) сущность государства проявляется и в гражданском праве.
Основное назначение государства – Российской Федерации – состоит в реализации его функций. Осуществление большинства внутренних и части внешних функций современного государства невозможно без использования публичной властью гражданско-правовых средств (форм, институтов), чем и продиктовано выступление Российской Федерации (суверена) и иных публично-правовых образований в качестве самостоятельных гражданско-правовых субъектов.
При этом принципиально важно, что перечень случаев, когда Российская Федерация может выступать в качестве непосредственного субъекта гражданско-правовых отношений, обусловлен исключительно необходимостью осуществления тех или иных публичных функций. Конкретные полномочия в рамках их реализации определены актами, устанавливающими статус государственных органов, уполномоченных выступать в гражданском обороте от имени Российской Федерации в соответствии с положениями п. 1 ст. 125 ГК.
Гражданскую правоспособность Российской Федерации нельзя характеризовать как универсальную или специальную. Исходя из того, что в действиях государства как частноправового субъекта наличествует исключительно публичный интерес, имеющий целью реализацию публичных функций, а также с учетом порядка закрепления его полномочий на участие в гражданском обороте, гражданскую правоспособность Российской Федерации следует определить как особый вид гражданской правоспособности и именовать «функциональной правоспособностью».
Принципиально важным является вопрос о месте публично-правовых образований в системе субъектов гражданских правоотношений.
В современном гражданском законодательстве закреплена самостоятельная гражданско-правовая природа Российской Федерации, несводимая к конструкции юридического лица.
Законодатель наделил Российскую Федерацию объемом право- и дееспособности, достаточным для выполнения ею всех функций публичной власти, которые реализуются путем ее выступления в имущественном гражданском обороте от собственного имени. При этом государство, выступая в гражданском обороте, остается публично-властной организацией-сувереном, носителем одновременно правосубъектности конституционной и гражданско-правовой, а также ограничивает в добровольном порядке свой иммунитет.
Российская Федерация и другие публично-правовые образования, являясь полноценными субъектами отношений, образуют самостоятельную группу субъектов гражданского права наряду с гражданами и юридическими лицами в силу: 1) исторических тенденций развития отечественного гражданского законодательства о субъектах; 2) принципиальных различий в целях создания и участия в гражданском обороте юридических лиц и государства (наличия, соответственно, частного и публичного интереса); 3) объективно существующей и исторически обусловленной необходимости для Российской Федерации (суверена) использовать гражданско-правовые конструкции – как наиболее эффективные или единственно возможные – для решения публичных задач в любых социально–экономических условиях; 4) необходимости установления серьезных особенностей регулирования отношений с участием Российской Федерации (иных публично–правовых образований) в рамках комплексного правового регулирования при обеспечении определяющего влияния гражданско-правовых норм.
Вопрос о государстве как олицетворении публично-правового интереса, об участии его в гражданско-правовых отношениях и, как следствие, о признании его субъектом гражданского права, а также об особенностях его гражданско-правового статуса всегда возникал параллельно со спорами о публичном и частном праве.
В образе государства именно как частноправового субъекта самым тесным образом переплетаются публичные и частные элементы. «…Все, представляющее государственное единство, существует бок о бок с частными, приватными элементами, беспрерывно с ними соприкасается, и, действуя на них, само, в свою очередь, испытывает на себе их действие»[2], - отмечали дореволюционные ученые.
Государство как частноправовой субъект испытывает на себе влияние публичного права. Однако очевидно, что особое положение государства как субъекта гражданского права проявляется в природе его существования и образования.
В литературе неоднократно подчеркивалось, что разграничение публичного и частного права ни в коем случае не должно приводить к их противопоставлению. В современной науке сформулировано основополагающее суждение о том, что «развитие гражданского законодательства осуществляется в условиях всеобъемлющего перехода к комплексному законодательству в правовом регулировании имущественных и личных неимущественных отношений»[3]. При этом достаточно характерной областью гражданского права, в которой отчетливо переплетаются право публичное и частное, является сфера гражданско-правовых отношений с участием государства.
Статус публично-правового образования (государства) и его содержание требуют уточнения в рамках комплексной системы законодательного регулирования гражданско-правовых отношений с участием государства, поскольку многие нормы, оказывающие непосредственное влияние на содержание его гражданско-правового статуса, закреплены нормами публичных отраслей законодательства.
В то же время, признав для себя необходимость в целях реализации той или иной публичной функции выступить в качестве частноправового субъекта, государство обязано полностью отказаться от иммунитета публичной власти и создать систему правовых гарантий для прочих участников гражданского оборота. Основу этой системы должны представлять конституционные установления, состоящие из гарантий-принципов, охранительных конституционных гарантий и гарантий защиты нарушенных прав либо прав, в отношении которых имеется угроза нарушения.
При этом систему конституционных гарантий следует дополнить рядом правовых гарантий, содержащихся в нормах других отраслей российского законодательства. Создавая подобный комплекс гарантий, в качестве основополагающего компонента необходимо использовать конституционное установление о правовом характере Российского государства и обеспечении верховенства закона.
