Конституционно-правовое регулирование политической системы

Общих задач, подлежащих выполнению государством, Конституция США не формулирует, хотя в практике Верховного суда и в доктрине имеются суждения по их поводу. Функции его в экономической, социальной и духовно-культурной сферах нами уже рассмотрены. Политическая функция государства в США не имеет особых отличий от подобных функций, выполняемых другими государствами, и поэтому мы можем ограничиться тем, что об этом сказано в § 1 гл. V Общей части учебника, и перейти к вопросу о политических партиях, где определенная специфика имеется.

Традиционно, с самого начала существования США как государства, в стране действует двухпартийная система. В настоящее время она характеризуется политическим противоборством и поочередным доминированием в законодательных и исполнительных органах власти — как федеральных, так и штатов — Республиканской и Демократической партий. Однако современная модель двухпартийной системы существовала не всегда, а сформировалась во второй половине XIX в.

Сегодня взаимоотношения двух главных партий характеризуются тем, что между ними сохраняется консенсус в отношении фундаментальных первооснов США — частной собственности, личной и политической свободы, республиканского федеративного государства и т. п. Но расходятся партии, и порой существенно, в способах поддержания и развития этих принципов. Демократическая партия на современном этапе зарекомендовала себя сторонницей курса, важной составной частью которого являются: политика перераспределения доходов населения в пользу малоимущих, стремление сгладить социальные различия, обеспечить развитие систем социального страхования и вспомоществования, разумное государственное регулирование экономики, защита гражданских прав цветного населения, усиление роли федеральной власти, расширение помощи развивающимся странам. Республиканцы, также воспринявшие идею государственного регулирования рыночной экономики, главной целью считают обеспечение максимальной конкурентоспособности национальной экономики и экономического роста путем активизации конкуренции и частной инициативы, а в социально-распределительной функции государства видят скорее зло, чем благо.

Республиканцев чаще поддерживают северяне, крупные бизнесмены, "белые воротнички", жители средних и малых городов, протестанты, рабочие — не члены профсоюзов. Наиболее устойчивую электоральную базу демократов составляют традиционно три группы населения: неквалифицированные рабочие, негры, члены профсоюзов. Эта коалиция, сформировавшаяся во времена президентства Ф. Рузвельта, постепенно пополнялась новыми группами: в нее влились католики, жители столичных районов и иных крупных городов.

Важный фактор, формирующий партийный электорат, — это устойчивость семейных предпочтений, часто передающихся из поколения в поколение: двое из трех американцев поддерживают ту же партию, что и их родители*. Впрочем, партийный электорат подвержен и некоторой подвижности, в частности региональной.

* См.: Вайлъ И. М. Некоторые особенности развития партийной системы США // Избирательные системы и партии в буржуазном государстве. М., 1979. С. 10.

Итак, Республиканская и Демократическая партии в течение почти полутора веков имеют наиболее широкую поддержку избирателей. При очевидных своих недостатках (трудности доступа к власти третьих политических сил и независимых кандидатов, ограниченность выбора избирателей, порождающая их апатию и абсентеизм*) двухпартийная система является важным фактором стабильности и предсказуемости политической жизни США.

* Впрочем, по данным одного из представительных опросов общественного мнения, проведенного в 1995 г., 62% избирателей поддерживают идею создания третьей крупной партии. См.: Зяблюк Н. Р. Проблемы финансирования избирательных кампаний в США // США: экономика, политика, идеология. 1996. № 3. С. 26.

И Демократическая и Республиканская партии относятся к числу организационно неоформленных. Не имея постоянных программ, партии к каждым президентским выборам принимают предвыборные платформы. Впервые в истории США такая платформа была принята национальным партийным конвентом Демократической партии в 1840 г. У Демократической партии имеется также подобие устава в виде партийной хартии, принятой в 1974 г. Она определяет структуру партии, функции и полномочия партийных органов. Институт фиксированного членства в обеих партиях отсутствует, их сторонниками признаются те избиратели, которые на выборах зарегистрировались как демократы или республиканцы соответственно (так поступают около 75% избирателей*).

* См.: Рогов С. М. Выбор Америки // США: экономика, политика, идеология. 1997. № 1. С. 8.

Функционирование обеих партий обеспечивает профессиональный, постоянно действующий аппарат каждой из них. Он построен в соответствии с избирательной географией и территориальным устройством США и состоит у каждой партии из системы комитетов — от участковых до национального. Низовой организационной структурой каждой партии являются комитеты избирательных участков. Их члены избираются на открытых или закрытых праймериз (первичных выборах кандидатов) либо на собраниях избирателей соответствующего участка, то есть в любом случае непосредственно избирателями.. Комитет возглавляется капитаном участка, который формально избирается либо членами комитета, либо всеми избирателями участка — сторонниками данной партии. Однако фактически таким путем происходит лишь утверждение кандидатуры, предложенной вышестоящим партийным комитетом — комитетом района крупного города, графства или города. В некоторых штатах имеются партийные комитеты конгрессиональных округов, создаваемые при офисе конгрессмена (члена Палаты представителей) от данного избирательного округа. Перечисленные органы формируются в различных штатах по-разному: либо путем праймериз, либо партийным конвентом соответствующего уровня, либо нижестоящими комитетами, либо по должностному принципу из председателей нижестоящих комитетов. Возглавляются перечисленные комитеты председателями, которые, так же, как и капитаны, формально избираются, а фактически назначаются вышестоящими комитетами — комитетами соответствующих штатов.

В каждом штате обе партии имеют по одному комитету, который возглавляет партийную организацию данного штата. Процедура формирования комитета штата не одинакова в разных штатах. В некоторых из них комитет состоит из председателей непосредственно нижестоящих партийных комитетов, в других — и эта практика более распространена — его членов избирают путем праймериз или на партийном конвенте штата. Не единообразен и численный состав комитетов штатов: он колеблется от одной до нескольких сотен человек. Должность председателя партийного комитета штата замещается обычно по указанию кандидата в губернаторы штата от данной партии.

Наконец, в каждой из двух партий имеются национальные комитеты. В Национальный комитет Демократической партии избираются по одному мужчине и одной женщине от каждого штата. В составе Национального комитета республиканцев, кроме того, дополнительное представительство в лице одного человека имеют те штаты, большинство избирателей которых на последних выборах Президента голосовало за республиканского кандидата, либо республиканец избран губернатором, либо члены Конгресса от которого — преимущественно республиканцы. Порядок выборов членов национальных комитетов партий также неодинаков в разных штатах: они осуществляются либо посредством праймериз, либо партийными комитетами штатов. Национальные комитеты переизбираются в год президентских выборов.

В компетенцию национального комитета каждой партии входит подготовка национального партийного конвента, который, как правило, проводится в год президентских выборов. Национальный комитет определяет место проведения конвента, назначает докладчиков, осуществляет сбор средств на проведение президентской избирательной кампании. Между выборами активность национальных партийных комитетов невелика, они выступают как официальные представители своей партии, как символы партийного единства.

Председателя национального партийного комитета фактически назначает кандидат в Президенты от данной партии, а формально — по предложению кандидата председатель избирается партийным конвентом.

Помимо комитетов структуру каждой из двух партий образуют созываемые раз в четыре года партийные конвенты различных уровней: графств, крупных городов, штатов и, наконец, национальный конвент каждой партии, являющийся ее высшим органом. Основная цель национальных конвентов заключается в том, чтобы определить кандидата в Президенты и вручить ему лидерство в партии на следующие четыре года. Нижестоящие конвенты выдвигают кандидатов глав исполнительной власти соответствующего уровня от данной партии, формируют партийные комитеты своего уровня и вышестоящие конвенты (в ряде штатов). Конвенты формируются в одних штатах путем праймериз, в других — нижестоящими партийными конвентами штатов. При этом с начала 70-х гг. в обеих партиях введено правило о необходимости обеспечения равного представительства женщин и мужчин от каждого штата, а также представительства этнических и возрастных групп.

Следует отметить, что в идейном отношении ни та ни другая из двух партий не является единой и монолитной. Внутри каждой из них действует по нескольку фракций. Партии распадаются на группы консерваторов и либералов, конгрессиональное и президентское крылья, региональные группировки. Причем идейные разногласия между ними бывают настолько существенными, что часто подход либеральных республиканцев, например, к решению того или иного вопроса гораздо ближе консервативно настроенным демократам, чем членам собственной партии, принадлежащим к иным течениям. Особенно расслоенной с середины XX в. (когда ушел сумевший на время объединить партию сильный лидер Ф. Рузвельт) традиционно считается Демократическая партия.

Помимо двух ведущих партий в США существует множество других, не имеющих сколько-нибудь значительного места в политической системе (в общей сложности на федеральных выборах за их представителей обычно голосуют около 1% избирателей) и действующих лишь на территории отдельных штатов. Такие партии в литературе часто именуются третьими партиями. Наиболее заметными среди них являются:

— Международная партия зеленых, характеризующаяся экологической направленностью;

— три партии социал-демократической ориентации — Социал-демократическая, Социалистическая рабочая и Социалистическая трудовая (лейбористская);

— Прохибиционистская (от англ. to prohibit — запрещать), требующая введения "сухого закона";

— Либертаристская партия, выступающая за полную отмену государственного вмешательства в экономику и социальную сферу;

— Партия граждан — левореформаторское объединение, призывающее, наоборот, к активизации воздействия государства на социально-экономическую сферу, демократизации управления, отказу от гонки вооружений.

В 1995 г. специально для участия в президентских выборах 1996 г. Р. Перро была образована Партия реформ.

Напомним, что в Конституции США правовая регламентация статуса партий совершенно отсутствует. Однако процесс юридической институционализации политических партий в США, как и в других странах, протекает, начавшись в конце прошлого века. Впрочем, до сих пор понятия "партия" в федеральном законодательстве не существует. На партии распространяется общий термин "корпорации", подразумевающий все негосударственные объединения. Регламентация их статуса осуществляется и в законодательстве, и в судебной практике в основном лишь в том объеме, который связан с институтом выборов в государственные органы. На общенациональном уровне соответствующие вопросы статуса политических партий регулируются Актом о финансировании федеральных избирательных кампаний 1974 г. Кроме того, многие стороны деятельности политических партий определяются судебными прецедентами: порядок проведения праймериз, создание предвыборных партийных фондов, размеры добровольных взносов в них частных лиц и т. п. Поскольку в США избирательное право по большей части регламентируется законодательством штатов, порядок образования и деятельности политических партий, вопросы их организации определяют именно конституции и законы штатов.

Профессиональные союзы возникли в США еще во второй половине XIX в. — сначала как небольшие "рабочие товарищества", которые, впрочем, вскоре (1886 г.) объединились по цеховому принципу в Американскую федерацию труда (АФТ). Изначально она ставила своей задачей защиту интересов наемных работников при отказе от политических методов. В 1935г. возникло объединение профсоюзов, созданных на основе трудовых коллективов, — Конгресс производственных профсоюзов (КПП), добивавшийся улучшения социального положения наемных работников в целом и прибегавший к политическим методам. В 1955 г. оба объединения слились в одно, именуемое АФТ—КПП. Упор АФТ на забастовки привел к тому, что вплоть до "Нового курса" Ф. Рузвельта профсоюзы были юридически запрещены. Их деятельность рассматривалась как "преступный заговор". Лишь в 1935 г. упоминавшийся уже закон Вагнера признал право рабочих на организацию профсоюзов, заключение коллективных договоров и проведение забастовок. Поправки, внесенные в этот Акт в 1947 г. (закон Тафта—Хартли), ограничили функциональные возможности профсоюзов, установив запрет на их политическую деятельность и инициирование забастовок, угрожающих "национальной безопасности". В 1959 г. закон Лэндрама—Гриффина обязал профсоюзы представлять в федеральный департамент труда отчеты о своей деятельности и финансовых средствах. Перечисленные акты и по сей день являются важнейшими юридическими документами, регулирующими статус профсоюзов.

Указанные меры были направлены на ограничение забастовочного движения и в сочетании с гуманизацией законодательства и практики в сфере трудовых отношений, структурной перестройкой экономики (расширение непроизводственной сферы, сокращение потребности в неквалифицированном труде, внедрение новейших технологий и т. п.) привели к его спаду во второй половине XX в. И хотя руководство американских профсоюзов в связи с этим изменило тактику, стало проводить политику социального партнерства, провозгласив основной сферой своей деятельности заключение коллективных договоров, а забастовку — как исключительный и нежелательный способ улаживания конфликтов, однако в новых условиях упала роль самих коллективных договоров, а вместе с ними и их инициаторов — профсоюзов.

В настоящее время профсоюзы США охватывают незначительное число рабочих и служащих. В 1991г. их членами были приблизительно 16,6 млн. человек (16,1% рабочей силы в гражданских отраслях народного хозяйства). Они объединены в 175 организаций, из которых 93 (15,5 млн. человек) входят в АФТ—КПП. Остальные профсоюзные организации считаются независимыми. Наиболее крупным независимым профсоюзом является Национальная ассоциация работников просвещения. Независимые профсоюзы объединены в Национальную федерацию независимых профсоюзов. Во многих профсоюзах состоят жители не только США, но и Канады.

Неотъемлемым элементом политической (как и экономической) системы страны являются союзы предпринимателей. Первые объединения подобного рода появились в США еще в конце XIX в.: в 1875 г. — Американская ассоциация банкиров, в 1877 г. — такое же объединение издателей газет, в 1895 г. — Национальная ассоциация промышленников (НАП), в 1907 г. — Ассоциация по производству и сбыту машин, в 1912 г. — Ассоциация банкиров городов, в 1913 г. — автомобильных промышленников, в 1912 г. — Торговая палата и т. п. В настоящее время крупнейшими из них являются Национальная ассоциация промышленников (НАП) и Торговая палата. Так, НАП объединяет свыше 25 тыс., или 75%, существующих промышленных фирм. Она возглавляется советом директоров (150—160 человек), под руководством которого действуют постоянные комитеты: внешней политики, экономики, сельского хозяйства, трудовых отношений, национальной обороны. В этих комитетах рождаются проекты важнейших законов, планов и программ, которые нередко реализуются потом через органы государства. Например, именно по инициативе НАП в свое время были приняты упоминавшиеся законы Тафта—Хартли и Лэндрама—Гриффина.

Сравнительно новая организация американских предпринимателей — "Круглый стол бизнеса", возникший в 1972 г. Он объединяет около 200 менеджеров крупнейших фирм с целью разработки программ по экономическим проблемам.

Специального законодательства о союзах предпринимателей в США не существует. На них распространяются общие правовые, нормы о "корпорациях". Финансовые аспекты их деятельности регламентируются Актом о компаниях 1974 г. Кроме того, судами сформированы некоторые прецеденты, касающиеся отдельных сторон их функционирования.

Весьма значительными по численности и по влиянию являются в США движения потребителей. С 1967 г. они объединены в Американскую федерацию потребителей. Наиболее крупной организацией, входящей в нее, выступает Союз потребителей, образованный в 1936 г. К основным направлениям его деятельности относятся независимые проверки качества товаров и услуг; проведение широких опросов потребителей, результаты которых публикуются в специальном печатном издании Союза, информирование населения по вопросам качества и цен, консультационная работа. Упомянутая федерация не является единственным объединением в данной сфере. В 60—70-е гг. XX в. появились организации потребителей "новой волны", деятельность которых более политизирована. Это, например, Центр по изучению ответственного применения законов, существующий с 1968 г., Группа исследования общественных интересов, действующая с 1970 г., и др. Главной целью своей деятельности они считают оказание давления на органы государственной власти с целью принятия благоприятного для потребителей законодательства.

Определенную роль в политической жизни играют религиозные общины. В США существуют около 260 таких общин, большинство из которых принадлежит к протестантскому направлению христианства (баптистская, методистская, лютеранская, англиканская, пресвитерианская). Кроме того, действует множество конфессиональных организаций и движений (Квакерский комитет, Братство примирения, Объединение верующих женщин и т. п.). И хотя в США церковь отделена от государства и отсутствуют конфессиональные политические партии, религиозные объединения оказывают ощутимое влияние на политическую жизнь страны, тесно интегрированы в политическую культуру.

Законодательство регулирует статус церквей чрезвычайно фрагментарно, считая религию сугубо частным делом каждого человека. Из конституционных положений вытекает принцип равноправия всех религиозных общин. Федеральное законодательство освобождает их от уплаты каких бы то ни было налогов. В некоторых штатах священнослужители при наличии лицензии местных властей вправе регистрировать браки. Судебная практика разрешает те или иные вопросы, связанные с правомочиями религиозных объединений и священнослужителей в сфере публичных отношений.

В американском обществе существует разветвленная система различных иных общественных объединений: женских, молодежных, этнических, ветеранских, экологических, пацифистских, культурных. Есть такие, которые имеют откровенно экстремистский характер (Общество Джона Берча, Советы белых граждан, Ку-Клукс-Клан). По некоторым данным, около 40 млн. американцев участвуют в настоящее время в деятельности различных общественных объединений. Такая деятельность занимает у них в среднем до 10 часов в неделю*.

* См.: Согрин В. Становление демократии. История политической системы США // Наука и жизнь. 1995. № 6. С. 22.

Правовое регулирование статуса средств массовой информации осуществляется в США Конституцией, Актами о коммуникациях 1934 и 1996 гг., Актом о свободе информации 1974г., актами федеральной исполнительной власти, законодательством штатов, судебными прецедентами. Конституция США, провозглашая свободу слова и печати (поправка I), гарантирует свободное распространение информации в обществе.

В США функционирует мощная система средств массовой информации. В 1991 г. действовало 75 программ телевидения и около 23 тыс. периодических изданий. При этом ни государственных, ни партийных телерадиокомпаний и периодических изданий в США не существует. До конца 70-х гг. XX в. фактически не было и общенациональных газет. В настоящее время крупнейшими газетами являются "Уолл-Стрит джорнэл" (тираж в 1995 г. составил чуть менее 1,8 млн. экземпляров), "Ю-Эс-Эй тудэй" (около 1,5 млн.), "Лос-Анджелес тайме" (1 млн.), "Вашингтон пост" (чуть менее 800 тыс.). Среди наиболее влиятельных политических еженедельников следует назвать журнал "Тайм" (4,7 млн.), "Ньюсуик" (более 3 млн.), "Ю. С. ньюс энд Уорлд рипорт". (2,1 млн.)*. Все они принадлежат частным газетным компаниям, лидирующее положение среди которых занимает "Ганнет компани", владеющая 93 ежедневными газетами, общий тираж которых составляет 6,4 млн. экземпляров, а также "Томсон ньюспейперс", которой принадлежат около сотни ежедневных газет общим тиражом приблизительно 2 млн. экземпляров.

* См.: Голованова Г. А., Вороненкова Г. Ф., Самарина Н. А., Пашков Г. Н., Вартанова Е. Л. Средства массовой информации США, ФРГ, Франции, Испании, северных стран Европы в 1995 г. // Вестник Московского университета. Сер. 10. Журналистика. 1996. № 5. С. 26.

Ведущими информационными агентствами являются Ассошиэйтед Пресс (АП) и Юнайтед Пресс Интернешнл (ЮПИ). Они снабжают информацией печатные издания, не имеющие собственной корреспондентской службы.

Крупнейшими сетями в радиовещании выступают "Коламбиа бродкастинг систем" (Си-Би-Эс), "Нейшнл бродкастинг компани" (Эн-Би-Си), "Америкэн бродкастинг компани" (Эй-Би-Си), оформившиеся в конце 20-х гг. Помимо них пользуется известностью возникшая несколько позже компания "Мью-чуэл бродкастинг систем" (Эм-Би-Си). Три первые радиовещательные корпорации образовали три главные телевизионные сети страны. Кроме того, в число лидеров телевещания входит сформировавшаяся в 1987 г. корпорация "Фокс бродкастинг компани" (Эф-Би-Си), принадлежавшая Руперту Мэрдоку. Успешно развивается телеслужба "Кейбл ньюс нетуорк" (Си-Эн-Эн) с радиосетью "Си-Эн-Эн рэйдио". Именно этим корпорациям принадлежит большая часть эфирного времени. Они образуют коммерческое эфирное телевидение и радиовещание. Следует отметить, что начало развития радио и телевидения происходило именно на коммерческой основе. Появление регулярного радиовещания относится к 1920 г. Первые телестанции начали передачи по нескольку часов ежедневно с 1941 г.

Некоммерческое эфирное телевидение существует с 1952 г., когда федеральная комиссия связи предоставила несколько каналов образовательным станциям, принадлежащим университетам, колледжам и общественным объединениям просветительского характера. В 1967 г. специальным актом Конгресса все они были объединены в корпорацию "Паблик бродкастинг систем" (Пи-Би-Эс), получающую дотации от государства, пожертвования, средства благотворительных фондов.

Помимо эфирного в США действует кабельное и спутниковое телевидение. Всего к началу 90-х гг. насчитывалось около 1200 телестанций, из них приблизительно 900 — коммерческие.

Перечисленные телевизионные и радиовещательные сети не подвергаются прямому государственному регулированию и контролю: как уже отмечалось, предварительная цензура в США отсутствует. Учрежденная Актом о коммуникациях 1934 г. федеральная комиссия связи занимается лишь выдачей лицензий и решением чисто технических вопросов (она, например, контролирует распределение частот в эфире). С начала 80-х гг. объем регулирующей и контрольной деятельности комиссии уменьшился: упростился порядок отчетности станций, увеличились сроки действия выдаваемых лицензий с трех до семи лет, снят лимит на объем выпускаемой коммерческой рекламы, отменен запрет на перепродажу, купленных станций в течение трех лет. Акт о коммуникациях 1996 г. снял многие ограничения, препятствующие концентрации СМИ, в частности на количество станций, находящихся во владении одной компании.

Важным элементом информационной части политической системы являются в США, как и в других странах, опросы общественного мнения. Данный институт зародился и весьма популярен именно в этой стране. В настоящее время существует множество американских фирм и организаций, занимающихся опросами. Наиболее крупными и известными из них являются Американский институт общественного мнения, или Институт Дж. Гэллапа, основанный в 1935 г. (что и положило, собственно, начало изучению общественного мнения с применением научных методов анализа), Американская ассоциация исследователей общественного мнения (1947 г.), Центр общественного мнения (1957 г.), Служба Л. Харриса по проведению общенациональных опросов (1963 г.). Последняя проводит опросы максимально часто и регулярно: два раза в неделю с опубликованием результатов более чем в 250 американских газетах. Следует отметить, что с конца 70-х — начала 80-х гг. крупные газеты систематически проводят опросы общественного мнения собственными силами.

Правовая регламентация института опросов в США минимальна. Считается, что на него полностью распространяются правила о свободе информации и ее ограничениях. С 1968 г. в законодательстве существует норма, обязывающая результаты каждого общенационального опроса, документы о нем, сведения о примененном методе в течение 72 часов представлять в библиотеку Конгресса США. Аналогичные положения имеются в законодательстве некоторых штатов.

В 1952 г. был учрежден национальный совет по публикуемым опросам. Это независимое ведомство разрабатывает требования, которым должны отвечать публикуемые опросы.

Выборы и референдум