Совет министров (Правительство)

Согласно ст. 51 Малой конституции, Совет министров проводит внутреннюю и внешнюю политику республики, руководя всей правительственной администрацией. В ст. 52 компетенция Совета министров определена достаточно подробно. Правительство принимает решения по всем вопросам политики государства, которые конституционным законом или иным законом не отнесены к ведению Президента или иного органа государственной администрации либо же самоуправления. Здесь, таким образом, для сферы государственной политики (точнее, видимо, для той ее части, которая предполагает исполнительную деятельность) установлена презумпция компетенции Правительства.

Совет министров, в частности:

обеспечивает исполнение законов;

издает распоряжения, имеющие силу закона (см. об этом несколько ниже);

руководит работой всех других органов государственной администрации, координирует и контролирует ее, несет ответственность перед Сеймом за их деятельность;

охраняет на основании законов интересы Государственной казны; разрабатывает проект бюджета и других финансовых планов государства, а после их утверждения Сеймом руководит их исполнением;

осуществляет в пределах и формах, определенных конституционным законом и другими законами, надзор за территориальным самоуправлением и иными формами самоуправления;

поддерживает отношения и заключает договоры с правительствами других государств и международными организациями;

обеспечивает внутреннюю и внешнюю безопасность государства.

Согласно ст. 54, в целях исполнения законов и на основе предоставленных ими полномочий Совет министров издает распоряжения (rozporzadzenia). В сфере осуществления своих конституционных полномочий Совет министров принимает постановления (uchwaty).

Малая конституция предусматривает институт делегированного законодательства. Согласно ст. 23, Сейм может законом, принятым абсолютным большинством голосов, предоставить Совету министров по его мотивированному предложению полномочия по изданию распоряжений, имеющих силу закона, ограничивая при этом предмет регулирования ими и срок действия таких полномочий. В период действия указанного полномочия право законодательной инициативы по соответствующим вопросам принадлежит исключительно самому Правительству. При этом Совет министров не может издавать распоряжений, имеющих силу закона, по следующим вопросам: изменения Конституции; выборов Президента, Сейма, Сената, а также органов территориального самоуправления; государственного бюджета; личных, политических прав и свобод граждан, а также прав и обязанностей, вытекающих из трудовых отношений и социального страхования; согласия на ратификацию международных договоров. Президент подписывает распоряжения, имеющие силу закона, и распоряжается об их официальном опубликовании в «Дзенник Устав». Однако он может наложить вето на такое распоряжение и в течение 14 дней вернуть его в Совет министров. В этом случае Совет министров может внести возвращенное распоряжение, имеющее силу закона, в Сейм в качестве законопроекта. До подписания распоряжения Президент может обратиться в Конституционный трибунал для проверки соответствия этого акта Конституции. Вопрос о контроле Сейма за делегированным законодательством Малой конституцией не урегулирован.

Малая конституция весьма подробно регламентирует порядок формирования Правительства. Как ранее отмечалось, согласно ст. 57 — 62, Председатель (Prezes) Совета министров назначается Президентом, который по предложению Председателя утверждает и состав Правительства в течение 14 дней со дня первого заседания Сейма нового созыва или принятия отставки Совета министров. Назначенный Президентом Председатель Совета министров в течение 14 дней должен представить Сейму программу деятельности Правительства с просьбой о вотуме доверия. Для выражения доверия требуется абсолютное большинство голосов в Сейме.

Вступая в должность, Председатель Совета министров и министры, а также иные члены Правительства, согласно ст. 63, приносят перед Президентом присягу, в которой клянутся блюсти верность постановлениям Конституции, а благо отчизны и благополучие граждан всегда считать для себя наивысшим наказом.

В случае несформирования Правительства в указанном порядке Сейм в течение 21 дня должен избрать абсолютным большинством голосов Председателя Совета министров и предложенный им состав Правительства. Президент назначает избранное таким образом Правительство и приводит его к присяге. Если же Сейм не выполнит этого, Президент формирует Правительство в первоначальном порядке, а для вотума доверия достаточно простого большинства голосов. Если в результате и этой процедуры Правительство сформировано не будет, право избрания Совета министров вновь переходит к Сейму, который должен сделать, это в течение 21 дня. Предложение о кандидатурах министра иностранных дел, министра национальной обороны и министра внутренних дел Председатель Совета министров вносит по получении мнения Президента. В случае же получения очередного отрицательного результата Президент распускает Сейм или назначает Председателя Совета министров и Правительство на срок до шести месяцев, в течение которого Сейм должен принять решение о доверии Правительству (служебное правительство). Если такое постановление о доверии не будет принято или Совету министров не будет в установленном порядке выражено недоверие, Президент распускает Сейм.

Состав Правительства образуют, в соответствии со ст. 53, Председатель Совета министров, вице-председатели, министры, лица, которые назначаются в том же порядке, что и министры, и членство которых в Совете министров вытекает из особых законов.

Совет министров действует коллегиально.

Председатель Совета министров руководит работами Правительства, а также координирует и контролирует работу министров. Он является начальником по службе для всех работников правительственной администрации. Для исполнения законов и на основании предоставленных ими полномочий он издает распоряжения (ст. 55).

Министры руководят определенными участками государственной администрации либо выполняют задачи, установленные Председателем Совета министров. Министр, который руководит участком государственной администрации, действует в рамках определенных законом прав и издает распоряжения и приказы во исполнение законов на основе предоставленных ими полномочий (ст. 56).

Отставка. Председатель Совета министров, согласно ст. 64, подает Президенту заявление об отставке Правительства в случаях:

конституирования новоизбранного Сейма;

отказа Совета министров или его Председателя от дальнейшего выполнения функций;

вынесения Сеймом вотума недоверия.

Президент принимает отставку и поручает Правительству исполнять его обязанности до назначения нового Совета министров (ст. 65).

На основании ст. 66 Сейм может абсолютным большинством голосов выразить недоверие Совету министров. Предложение об этом вносится не менее чем 46 депутатами (т.е. 1/10 законного числа) и ставится на голосование не ранее, чем через семь дней после внесения. Если недоверие не выражено, повторное предложение по этому делу можно вносить лишь спустя три месяца после голосования, если его не поддерживают хотя бы 115 депутатов (т. е. 1/4 законного числа). Вотум недоверия может сопровождаться избранием нового Председателя Совета министров и поручением ему сформировать Правительство (конструктивный вотум недоверия). Если такого избрания не происходит, Президент принимает отставку Правительства или распускает Сейм.

Конструктивный вотум недоверия и сама процедура принятия постановления о его вынесении, предусмотренная ст. 66 Малой конституции, усиливают позиции польского парламента. Особенность состоит в том, что Сейм может выразить недоверие и отдельному министру, обязывая его, согласно ст. 67, подать в отставку, которую Президент принимает. А по ст. 68 министр и сам может подать заявление об отставке Председателю Совета министров. Последний может предложить Президенту произвести изменения в составе Совета министров.

Порядок формирования Правительства, его парламентская ответственность вызывали критику со стороны бывшего Президента Польши Л. Валенсы и его сторонников, которым импонировала французская модель организации верховной власти, предоставляющая Президенту больше возможностей при формировании Совета министров.

В Польше, как и в других странах Восточной Европы, вступивших на путь экономических и демократических реформ, проявляется тенденция усиления исполнительной власти. Проведение кардинальных экономических преобразований объективно создает предпосылки для проявления такой тенденции.

Конституционный трибунал

Учрежденный в 1982 г., он был задуман не как институт судебной системы государства, а как вспомогательный орган по отношению к парламенту, имеющий целью содействовать упрочению верховенства Сейма в сфере правотворчества. Впоследствии была усилена его функция конституционного надзора. Впрочем, в условиях абсолютной власти политбюро центрального комитета ПОРП роль Конституционного трибунала не могла не оставаться весьма ограниченной. Статус Конституционного трибунала определяется Законом от 29 апреля 1985 г. (с последующими изменениями и дополнениями, которые все же не вывели Конституционный трибунал на тот уровень, какой имеют аналогичные органы во многих других странах, в том числе восточноевропейских).

Конституционный трибунал, согласно ст. 33-а Конституции, выносит решения о соответствии законов и иных нормативных актов высших, а также центральных государственных органов Конституции. Решения Конституционного трибунала о несоответствии законов Конституции подлежат в шестимесячный срок рассмотрению Сеймом, который и принимает окончательное решение. Если Сейм признает решение Конституционного трибунала обоснованным, он вносит соответствующие изменения в закон либо отменяет его в части или в целом. Постановление Сейма, отклоняющее решение Конституционного трибунала, принимается большинством не менее 2/3 голосов в присутствии не менее половины общего числа депутатов. Идея верховенства Сейма остается, таким образом, в польском конституционном законодательстве одной из ведущих.

Конституционный трибунал осуществляет как предварительный, так и последующий контроль за нормативными актами. Предварительный контроль имеет место в случае, когда Президент до подписания закона или распоряжения Правительства, имеющего силу закона, направляет эти акты в Конституционный трибунал на предмет проверки их соответствия Конституции (ч. 6 ст. 23, п. 6 ст. 47 Малой конституции).

Решения Конституционного трибунала о признании несоответствия Конституции и законам нормативного акта, изданного высшими органами исполнительной власти, иными высшими и центральными государственными органами, имеют обязательную силу. Конституционный трибунал применяет соответствующие средства для устранения несоответствия.

Круг субъектов, управомоченных на обращение в Конституционный трибунал, весьма широк. В целях проверки соответствия законодательного акта Конституции, а иного нормативного акта — Конституции или закону в Конституционный суд могут обращаться: Президент республики, президиум, комиссии или 50 депутатов Сейма, президиум, комиссии Сената, 30 сенаторов, Государственный трибунал, Совет министров, его Председатель, председатель Верховной палаты контроля, первый председатель Верховного суда, председатель Высшего административного суда, Генеральный прокурор. Эти субъекты действуют либо по собственной инициативе, либо в результате анализа жалоб и предложений граждан. Конституционный трибунал может проверять конституционность нормативных актов и по собственной инициативе.

Кроме того, правом обращения в Конституционный трибунал обладают советы общин, самоуправленческие сеймики (см. ниже п. 3 § 6), уполномоченные на то уставом высшие органы всепольских профсоюзов и их объединений, кооперативных организаций, социально-профессиональных организаций фермеров, иных профессиональных организаций, Совет социального обеспечения работников сельского хозяйства, если оспариваемый акт затрагивает вопросы, отнесенные согласно праву к сфере их деятельности.

Конституционный трибунал дает общеобязательное толкование законов по предложению Президента, Председателя Совета министров, первого председателя Верховного суда, председателя Высшего административного суда, Уполномоченного по гражданским правам, Генерального прокурора, председателя Верховной палаты контроля.

В связи с конкретным рассмотрением в административном и уголовном судопроизводстве дел о правонарушениях, преступлениях, а также финансовых нарушениях, разбирательство которых отнесено к компетенции финансовых органов, в Конституционный трибунал могут быть направлены правовые запросы о соответствии законодательного акта Конституции или иного нормативного акта Конституции и законам, если от ответа зависит разрешение дела в суде в порядке такого производства. Рассмотрение дела, в связи с которым был направлен правовой запрос, подлежит приостановлению со дня направления такого запроса до разрешения дела о соответствии указанного в запросе законодательного акта Конституции, либо иного нормативного акта Конституции или закону.

Как уже отмечалось, Конституционный трибунал принимает решения о конституционности политических партий.

Конституционный трибунал представляет Сейму и другим нормотворческим органам замечания о вскрытых недостатках и проблемах в системе права, устранение которых необходимо для обеспечения единства правовой системы.

Членов Конституционного трибунала избирает Сейм из числа лиц, отличающихся правовыми познаниями, обладающих квалификацией, требуемой для занятия должности судьи Верховного суда или Высшего административного суда, т. е. имеющих высшее юридическое образование, прошедших двухлетнюю судебную стажировку и сдавших государственный экзамен или имеющих ученое звание не ниже доцента. Члены Конституционного трибунала независимы и подчиняются только Конституции.

В состав Конституционного трибунала входят председатель, заместитель председателя и 10 судей. Судьи Конституционного трибунала избираются на восемь лет; каждые четыре года производятся перевыборы половины их состава.

Рассмотрение дел Конституционным трибуналом открытое. Слушание дел о соответствии законов Конституции производится в составе пяти судей, а других нормативных актов — в составе трех судей. Толкование законов дается на пленарном заседании Конституционного трибунала.

Конституционный трибунал представляет Сейму и Сенату информацию об основных проблемах своей деятельности.

Государственный трибунал

Этот специализированный орган конституционной юстиции, учрежденный также в 1982 г., разрешает дела о конституционной ответственности должностных лиц. Подробно статус Государственного трибунала регулируется Законом о Государственном трибунале 1982 г. (в редакции 1993 г. с изменениями 1996 г.).

Государственный трибунал, согласно ст. 33-б Конституции, выносит решения об ответственности лиц, занимающих определенные в законе самые высокие государственные должности, за нарушение Конституции и законов. Он может также выносить решения об уголовной ответственности указанных лиц за преступления, совершенные в связи с занимаемой должностью. Законом установлен следующий круг подсудных Трибуналу лиц:

Президент республики;

лица, входящие в состав Совета министров;

председатель Верховной палаты контроля и председатель Национального банка Польши;

Главнокомандующий;

руководители центральных органов;

лица, которым Председатель Совета министров поручил руководство министерством или центральным органом;

члены Всепольского совета по радиовещанию и телевидению.

Избирается Государственный трибунал Сеймом не из своего состава, но на срок своих полномочий. Государственный трибунал состоит из председателя, двух его заместителей, 21 члена и пяти кандидатов в члены. Председателем Государственного трибунала является первый председатель Верховного суда. Избираться могут только польские граждане, обладающие всей полнотой гражданских прав, не имеющие судимости, не работающие в органах государственной администрации. Не менее половины их должны иметь квалификацию, необходимую для занятия должности судьи.

Судьи Государственного трибунала независимы и подчиняются только законам. Они не могут быть привлечены к уголовной ответственности или лишены свободы без предварительного согласия Государственного трибунала, в частности и по окончании своих полномочий в связи с выполнением функции в Трибунале.

Закон установил следующую процедуру конституционной ответственности перед Государственным трибуналом.

Возбудить обвинение против Президента может только Национальное собрание, а против остальных перечисленных лиц — только Сейм. Предварительное предложение возбудить обвинение против Президента может быть представлено маршалу Сейма решением 1/4 общего числа членов обеих палат. В отношении остальных перечисленных лиц предложение привлечь к ответственности может быть представлено маршалу Сейма Президентом, следственной комиссией Сейма или не менее чем 115 депутатами. В предложении необходимо указать привлекаемое к конституционной ответственности лицо и его должность, сформулировать обвинение с указанием нарушенных положений Конституции или закона и мотивировать его. Предложение направляется в комиссию Сейма по конституционной ответственности.

Председатель этой комиссии направляет соответствующему лицу копию предложения и уведомляет его, что оно вправе представить письменные объяснения, ходатайства и доказательства. Комиссия может допрашивать свидетелей, истребовать у государственных учреждений и общественных организаций любые акты и документы, поручить Генеральному прокурору или Верховной палате контроля установление обстоятельств дела. Изучив вопрос, комиссия представляет доклад соответственно Национальному собранию или Сейму с предложением возбудить обвинение, привлечь к конституционной ответственности или прекратить дело.

Если Национальное собрание приняло постановление о возбуждении обвинения против Президента, исполнение им обязанностей приостанавливается, а для Государственного трибунала постановление представляет собой обвинительный акт. Одновременно Национальное собрание избирает из своего состава двух обвинителей, отвечающих требованиям, предъявляемым при назначении на должность судьи. Постановление Сейма о привлечении к конституционной ответственности влечет временное отстранение соответствующего лица от исполнения обязанностей, а если включает привлечение к уголовной ответственности парламентария, то служит одновременно предложением о лишении иммунитета. Сейм также избирает из своего состава двух обвинителей, из которых хотя бы один должен соответствовать условиям, требуемым для назначения на должность судьи. Постановление комиссии по конституционной ответственности или предложение меньшинства, направленные маршалом Сейма в Государственный трибунал, служат для него обвинительным актом. В случае необходимости лишить парламентария иммунитета это делается после выражения палатой согласия на привлечение к уголовной ответственности.

Постановление Национального собрания о возбуждении обвинения против Президента принимается большинством не менее 2/3 от общего числа членов, а постановление Сейма о привлек чении к конституционной ответственности — абсолютным большинством в присутствии не менее половины общего числа депутатов. Если такого большинства нет, то председатель Национального собрания или маршал Сейма утверждает прекращение производства по делу.

До сих пор Государственный трибунал не рассмотрел ни одного дела. В 1984 г. была начата процедура против бывшего Председателя Совета министров и одного из его заместителей, но прервалась вследствие амнистии по случаю 40-летия «народной власти» в Польше.

Верховная палата контроля

Это традиционный для Польши орган, упраздненный в 1952 г. и восстановленный в 1976 г. Статус ее урегулирован ст. 34 — 36 Конституции и Законом о Верховной палате контроля 1994 г.                      

Верховная палата контроля — верховный орган государственного контроля. Она призвана контролировать хозяйственную, финансовую и организационно-административную деятельность органов правительственной администрации, Национального банка Польши, государственных юридических лиц и других государственных организационных единиц, органов территориального самоуправления, коммунальных юридических лиц и других коммунальных организационных единиц, а также других организационных единиц и хозяйственных субъектов, определенным образом связанных с государством или территориальным самоуправлением. В ходе контроля Палата проверяет прежде всего исполнение государственного бюджета, а также законов и других правовых актов.

Палата контролирует исполнение бюджета, распоряжение имуществом и финансами канцелярии Президента республики, канцелярии Сейма, канцелярии Сената, Конституционного трибунала, Уполномоченного по гражданским правам, Всепольского совета по радиовещанию и телевидению, Всепольского избирательного бюро, Верховного суда, Высшего административного суда, Государственной инспекции по труду, а по поручению Сейма контролирует всю хозяйственную, финансовую и организационно-административную деятельность упомянутых трех канцелярий, Всепольского совета по радиовещанию и телевидению и Государственной инспекции по труду.

Контроль осуществляется с точки зрения законности, экономичности, целесообразности и добросовестности. Правда, добросовестность выполнения территориальным самоуправлением его собственных задач Палата не проверяет. В отношении организационных единиц и хозяйственных субъектов, которые используют государственное или коммунальное имущество либо распоряжаются им, пользуются индивидуальной помощью, гарантией или поручительством государства либо территориального самоуправления, выполняют финансовые обязательства в пользу государства, Палата ограничивается проверкой лишь законности и добросовестности их деятельности. Контрольные мероприятия проводятся по поручению Сейма или его органов, по предложению Президента республики, Председателя Совета министров или по собственной инициативе.

Палата подчиняется Сейму, ежегодно представляет ему результаты анализа исполнения бюджета государства и отчеты о своей деятельности. Председателя Палаты назначает и отзывает Сейм абсолютным большинством голосов с согласия Сената на шесть лет и не более, чем на два срока. Предложение о кандидатуре вносится маршалом Сейма или не менее, чем 35 депутатами. Председатель Палаты не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или задержан без согласия Палаты.

Заместителей председателя (их бывает от двух до четырех) назначает и отзывает президиум Сейма по предложению председателя Палаты. С согласия маршала Сейма председатель Палаты назначает и отзывает ее генерального директора. В состав Палаты входят еще 14 членов, назначаемых на три года президиумом Сейма по предложению председателя Палаты и образующих вместе с перечисленными руководящими должностными лицами ее коллегию. Из них половина — это представители юридических или экономических наук, а другая половина — директора организационных единиц Палаты или советники ее председателя, из числа которых председатель назначает секретаря коллегии.

Палата действует коллегиально. Решения принимаются в присутствии не менее половины состава коллегии тайным голосованием и большинством голосов; при равном числе голосов в пользу и против решения решает голос председателя.

На местах Палата имеет свои делегатуры, которые информируют воевод, сеймики и советы общин о результатах контроля за деятельностью местных органов правительственной администрации. и территориального самоуправления.

Непосредственно контроль осуществляется контролерами Палаты. Закон обеспечивает контролерам необходимые полномочия. Жалобы на контролеров разрешаются апелляционными комиссиями Палаты, состоящими из трех ее сотрудников, один из которых — руководитель департамента или его заместитель. В законе подробно урегулированы трудовые отношения и иные социальные гарантии сотрудников Палаты.