Конституционно-правовое регулирование политической системы

В Польше политическая система имеет сложную, нестабильную институциональную структуру, что характерно для стран Восточной Европы, переживающих переходный период.

Республика Польша характеризуется теперь Конституцией не как социалистическое государство, в котором власть принадлежит трудовому народу города и деревни, а как демократическое правовое государство, осуществляющее принципы социальной справедливости (ст. 1). Согласно ст. 2, верховная власть принадлежит нации, которая осуществляет ее через своих представителей, избранных в Сейм и Сенат, а также путем выражения воли на референдуме. Соблюдение законов республики является основной обязанностью каждого органа государства, и все органы государственной власти и администрации действуют на основе предписаний закона (ст. 3).

Малая конституция в основу организации государственной власти кладет принцип разделения властей, провозглашая, что в сфере законодательной власти органами государства являются Сейм и Сенат Республики Польша, в сфере исполнительной власти — Президент Республики Польша и Совет министров, в сфере судебной власти — независимые суды (ст. 1). Форма правления, в соответствии с Малой конституцией, — смешанная, с сильной властью главы государства, на первый взгляд напоминающая французскую модель, но при этом имеются и существенные отличия, проявляющиеся в порядке формирования Правительства, его взаимоотношениях с парламентом и проч.

В ст. 2 Малой конституции установлено, что депутаты и сенаторы, лица, входящие в состав Совета министров, а также иные лица, исполняющие публичные должности или функции в государстве, определенные конституционным законом, не могут осуществлять деятельность, несовместимую с осуществлением мандата, исполнением должности или функции в сфере и с ограничениями, которые определяются законом. Эти лица в начале и в конце срока своих полномочий, при вступлении в должность и при ее оставлении представляют декларацию о своем имущественном положении.

Символы, польского государства — герб, цвета, гимн — урегулированы в ст. 103 и 104 Конституции. Гербом республики служит изображение белого орла в короне на красном фоне. Фон этот имеет форму щита. Цвета республики — белый и красный. На государственном флаге они представлены в виде двух одинаковых по размеру горизонтальных полос. В Х — XI вв. изображение белого орла с повернутой вправо головой было военным символом, помещавшимся на боевых знаменах красного цвета. Примерно в XII в., чтобы отличить соратников от врагов в условиях, когда стальные шлемы закрывали лицо, польские воины стали помещать изображение белого орла на красные щиты*.

* См.: Баскаков Э. Биографии гербов, флагов, гимнов зарубежных стран. М.: Политиздат, 1967, с. 44.

 

Гимн республики — «Мазурка Домбровского».

Герб, цвета и гимн окружены почетом и подлежат особой охране. Их использование регулируется законом.

Согласно ст. 105, столицей республики является город героических традиций польской нации — Варшава.

Политические партии, в соответствии со ст. 4, образуются на основе принципов добровольности и равенства граждан республики в целях влияния демократическими методами на формирование политики государства. О противоречии целей или деятельности партии Конституции решает Конституционный трибунал.

Порядок создания, регистрации, правовые основы деятельности политических партий регулируются Законом о политических партиях 1990 г. Политической партией, на основании этого закона, признается общественная организация, выступающая под определенным названием, ставящая себе целью участие в публичной жизни, прежде всего оказание влияния на формирование политики государства и осуществление власти. Право на объединение в политические партии имеют граждане, достигшие 18 лет. Регистрацию вновь создаваемой партии осуществляет Варшавский воеводский суд на основании заявления, подписанного не менее чем 15 ее членами.

Партии регистрируются открыто. Создание объединений и участие в объединениях, цель или деятельность которых посягают на политический или социальный строй, либо правопорядок Республики Польша, запрещаются. На основании представления Варшавского воеводского суда либо министерства юстиции Конституционный трибунал дает заключение о противоречии целей или деятельности политической партии Конституции; при этом он может рекомендовать внести в определенный срок соответствующие изменения в устав или программу партии. Если же деятельность партии направлена на изменение конституционного строя или партия использует методы насилия в политической жизни, то министр юстиции выступает в Конституционном трибунале с предложением о запрете ее деятельности.

В соответствии с законом средства партии складываются из членских взносов, даров, имущества, полученного в порядке наследования по завещанию, доходов от имущества партии и хозяйственной деятельности (она может осуществляться партией только в публичных интересах), а также общественных пожертвований. Доходы от хозяйственной деятельности освобождаются от налогов в части, используемой на уставные цели партии.

Политические партии не могут пользоваться какой-либо деловой поддержкой или финансовой помощью иностранных граждан и юридических лиц, образованных иностранцами. Доходы, получаемые в нарушение такого запрета, взыскиваются в государственную казну. Источники финансирования партии должны быть открытыми.

В настоящее время в Польше действуют более 250 партий, большинство которых имеют близкие политические позиции.

Основным барометром политического веса, роли партии в общественной жизни являются выборы (парламентские или президентские). Состоявшиеся в сентябре 1993 г. внеочередные выборы в парламент, в 1994 г. — в советы общин и в 1995 г. — президентские выявили шесть основных ведущих политических сил современной Польши*.

* Накануне парламентских выборов было зарегистрировано 36 избирательных блоков и партий.

 

Наибольшую поддержку избирателей получил в 1993 г. Союз демократических левых сил (СДЛС), набравший 20,5% голосов. В состав этого блока входят Социал-демократия Республики Польша (образована в 1990 г. на базе коммунистической ПОРП), Союз свободы и другие политические группировки социал-демократической и коммунистической ориентации (всего их 17). Эта левая коалиция выступает за социально ориентируемую рыночную экономику. Лидер социал-демократов А. Квасьневский, одержавший победу на президентских выборах в ноябре 1995 г., получил 35,11% голосов избирателей в первом туре и 51,72% — во втором.

Второй по численности парламентской партией является Польская крестьянская партия (ПКП), получившая 15,4% голосов избирателей. Программные положения ПКП опираются на исторические традиции людовцев (от lud — крестьянство), одного из главных общественных движений межвоенной Польши. Ее лидер В. Павляк возглавлял Правительство до февраля 1995 г. СДЛС и ПКП имеют в настоящее время в Сейме более 2/3 мандатов, что свидетельствует о реальной победе левых сил. Правда, этот успех не столь уж стабилен, поскольку его определяют не столько приверженность поляков социал-демократическим ценностям, сколько протест избирателей, направленный против трудностей переходного периода (экономические проблемы, безработица, достигшая 3 млн. человек), и некоторые иные факторы. По данным 1994 г., 65 — 70% поляков были в той или иной степени недовольны происходящими в стране переменами. Доля бедных составляла около 15% населения, что в два-три раза больше, чем в 80-е годы. Национальный доход с 1992 г. начал расти, однако непосредственно на настроения в обществе это тогда повлиять не успело. Необходимо отметить, что для большинства поляков демократия ассоциируется прежде всего с благосостоянием, а не со свободой личности или возможностью для общества влиять на принятие властных решений.

Другие партии, получившие поддержку избирателей, — это политические организации, образовавшиеся в результате раскола профсоюза «Солидарность» — общественно-политической организации, возникшей в августе 1980 г. С введением военного положения в Польше в конце 1981 г. легальная деятельность «Солидарности» была прекращена и возобновилась только после «круглого стола» политических сил, состоявшегося в феврале-апреле 1989 г. На проведенных в том же году парламентских выборах «Солидарность» одержала убедительную победу, и один из ее лидеров Т. Мазовецкий возглавил Правительство, которое начало проводить глубокие экономические преобразования в стране. Это общественно-политическое объединение консолидировало в себе в конце 80-х гг. все реформистские, демократические силы и сыграло решающую роль в дальнейшем социально-экономическом и политическом развитии Польши. Однако за его победой последовал раскол.

После президентских выборов 1990 г. вышла из «Солидарности» и оформилась как политическая партия Демократическая уния (ее возглавил Т. Мазовецкий). Эта правая партия на парламентских выборах 1993 г. получила поддержку 10,5% проголосовавших избирателей. Она выступала за последовательный переход к рыночной экономике, ускорение приватизации государственной собственности. В 1994 г. она объединилась с другой партией, тоже вышедшей из «Солидарности», — Либерально-демократическим конгрессом, в результате чего возникла Уния свободы. Эта либеральная партия, как отмечал один из ее идеологов К. Белецкий, — не партия интеллигенции в прежнем, «социалистическом» понимании. Партнером ее может быть не любой врач, а только сторонник частной медицины, не любой учитель, а только противник государственной монополии на образование. Уния свободы — партия «нового большинства», последовательных сторонников демократического капитализма*. Партия по сути своей не едина: она включает сторонников как либеральной, так и социал-демократической ориентации.

* См.: Sloma I. Unia Wolnosci — arsamitne rozstanie?// Rzeczpospolita, 1996, 5 stycznia.

 

Союз труда — «новые левые», выходцы из «Солидарности», тяготеют к западным социал-демократическим, рабочим партиям (получили 7,3% голосов избирателей). Это — маленькая партия, придерживающаяся принципов, которыми в 1980 — 1981 гг. руководствовалась «Солидарность» (социальное равенство, социальная справедливость, активная социальная политика государства); выступает против программы приватизации.

Конфедерация независимой Польши, действовавшая до 1989 г. как нелегальная организация, — партия националистического толка. Она сформировалась в конце 70-х гг. и оказывала поддержку «Солидарности» в начале 80-х гг., а также после ее легализации в 1989 г. На парламентских выборах 1993 г. поддержана 5,8% проголосовавших избирателей.

Накануне выборов 1993 г. тогдашний Президент Лех Валенса образовал Беспартийный блок в поддержку реформ, но за него, как и другие правые партии, проголосовала небольшая доля поляков — лишь 5,4%.

Правые католические партии не смогли преодолеть заградительный пункт (см. п. 3 § 4). При этом необходимо отметить, что партии и избирательные блоки, которые не были допущены к распределению мандатов, получили голоса 35% избирателей, участвовавших в выборах. Это свидетельствует о том, что в Польше существует множество политических партий, которые не осознали еще необходимости консолидации политических усилий в предвыборной борьбе. Это обстоятельство во многом способствовало победе левых сил на парламентских выборах 1993 г.*.

* Собственно профсоюз «Солидарность» получил 4,9% голосов, т. е. не добрал всего 14 тыс. голосов до 5-процентного заградительного пункта. Право-Центристская коалиция «Отчизна», в которой доминировала Христианско-национальная уния, получив 6,37% голосов, не смогла преодолеть 8-процентный заградительный пункт, установленный для блоков.

 

Данные всепольских социологических исследований свидетельствуют о том, что только 1,1% респондентов декларируют свою принадлежность к политическим партиям, а еще меньше считают, что политические партии выражают их интересы*.

* См.: Beskid L. i inni. Polacy a nowa rzeczywistosc ekonomiczna. W.: 1995, s. 180.

 

Вместе с тем 90-е гг. отмечены и наличием определенной тенденции к самоорганизации общества. В 1992 г. в Польше было образовано 6054 разного рода общественных объединений, в 1993 г. — 8592, причем больше всего в следующих областях: физическая культура, туризм, отдых (3057), культура и искусство (847), здравоохранение и социальная защита (446), образование и воспитание (376)*. Новую форму некоммерческих общественных объединений представляют собой фонды, которые действуют в основном в трех последних областях. Многие объединения имеют самодеятельный характер (курсы, комитеты, движения и т.п.) и нередко сами осуществляют хозяйственную деятельность для получения необходимых средств. Такая структура общественных объединений свидетельствует о слабом развитии навыков группировки вокруг общих проблем и интересов.

* См.: ibid.

 

На политическую жизнь Польши оказывают большое влияние профсоюзы. В соответствии со ст. 85 Конституции профсоюзы являются всеобщей организацией, участвующей в формировании и реализации задач социально-экономического развития страны; профессиональные союзы представляют интересы и права трудящихся, являются школой гражданской активности и вовлечения в строительство гражданского общества. Нетрудно видеть, что в основном сохранена старая формулировка, относившаяся ко временам, когда профсоюзы были одним из «приводных ремней» от ПОРП к массам, «школой коммунизма», и хотя речь идет сейчас о строительстве не социализма и коммунизма, а гражданского общества, Конституция вопреки действительности рассматривает профсоюзы как единую организацию, объединяющую всех трудящихся.

При характеристике политических партий уже упоминался профсоюз «Солидарность», у истоков создания которого стоял Л. Валенса и который действовал не столько как социально-профессиональное, сколько как политическое объединение. Летом 1993 г. после IV съезда «Солидарности» произошел окончательный разрыв этого профсоюза с Л. Валенсой, который был тогда Президентом Польши. В настоящее время сохраняется собственно профсоюз «Солидарность», который главной задачей видит социальную защиту трудящихся. Сегодняшнее положение «Солидарности» не сопоставимо с тем местом, которое она занимала в начале реформ.

С 1984 г. в стране действует новое профсоюзное объединение — Всепольское соглашение профсоюзов (ВСПС), созданное ПОРП в противовес «Солидарности» и объединяющее более 130 федераций и организаций общей численностью около 7 млн. членов. Главной целью их деятельности является защита прав и охрана общественно-профессиональных, социальных, культурных интересов, а также охрана здоровья, труда рабочих, пенсионеров и членов их семей, заключение соглашений с Правительством и предпринимателями, предусматривающих социальные гарантии для трудящихся, контроль за их исполнением. В соответствии с Законом 1989 г. об изменении Закона о профсоюзах на предприятиях могут функционировать несколько профсоюзных организаций. На выборах ВСПС выступало в составе Союза демократических левых сил.

Огромное влияние на развитие польского государства, функционирование политической системы оказывает римско-католический костел. Авторитет польской католической церкви опирается на ее исторические заслуги по сохранению культурного, политического наследия, поддержанию национального духа, единения поляков, их самосознания как нации. В последние годы «социалистической» Польши церковь воспринималась как воплощение польского патриотизма. Свобода в польской политической культуре часто понимается как нечто, относящееся скорее к нации, нежели к отдельному гражданину. Поэтому слияние религиозных верований в Польше с концепцией свободы и национальной независимости — явление уникальное и весьма значительное.

Около 90% поляков считают себя верующими. Избрание в октябре 1978 г. кардинала Кароля Войтылы, заместителя примаса и архиепископа Кракова, на папский престол под именем Иоанна Павла II оказало значительное позитивное влияние на авторитет польской католической церкви.

Католический костел в период с сентября 1980 г. вплоть до последнего времени оказывает большую моральную поддержку «Солидарности», признав ее выразителем и защитником национальных, гражданских интересов поляков. При разработке проекта Конституции, представленного «Солидарностью» в Конституционную комиссию в сентябре 1994 г., лидеры этого профсоюза консультировались с представителями римско-католической Церкви, которые поддержали его, разрешив активистам «Солидарности» собирать подписи после богослужений, на которых священники открыто пропагандировали этот проект.

С 1990 г. участие церкви в жизни государства активизировалось. По решению Правительства в государственных школах введено религиозное обучение (по выбору). На всех государственных зданиях в Польше появились религиозные символы. Во всех официальных церемониях теперь присутствуют священнослужители. В армии и на флоте введены должности капелланов. Текст присяги Президента Польши в соответствии с Конституционным законом 1992 г. может быть дополнен словами: «Да поможет мне Бог».

Правительство в 1993 г. подписало конкордат с Ватиканом, определяющий отношения католической церкви с государством. В соответствии с конкордатом оба института выступают как равные, они независимы друг от друга и самостоятельны. Слово «отделение» более не употребляется, хотя сохраняет свое действие ч. 2 ст. 82 Конституции, согласно которой церковь отделена от государства, а принципы отношений государства с церковью и правовое и имущественное положение вероисповедных союзов определяются законами. В 1993 — 1995 гг. приняты законы об отношениях государства с католическим, евангелистско-аугсбургским, евангелистско-реформатским костелами, признавшие эти церкви юридическими лицами, и Закон о социальном обеспечении духовных лиц.

В июне 1994 г. польский парламент принял решение отложить ратификацию конкордата с Ватиканом до принятия новой Конституции. В соответствии с постановлением по этому вопросу создан специальный комитет для подготовки проекта закона о ратификации конкордата.

Впрочем, итоги парламентских выборов 1993 г. продемонстрировали снижение популярности польского римско-католического костела, христианско-демократических партий и партий светских католиков. Этому способствовали принятие по настоянию польского епископата непопулярного закона о запрете абортов (январь 1993 г.), наступательная пропаганда христианских ценностей, пришедших на смену социалистическим. Интересно, что интеллигенция, предприниматели, формирующийся средний класс Польши в 90-е гг. демонстрируют меньший уровень религиозности, чем принято считать. Среди интеллигенции лишь 12% считают себя верующими и регулярно посещают костел, а среди предпринимателей — 19%; при этом 11% интеллигенции и 8,7% предпринимателей заявляют о своих атеистических убеждениях*. Наемные рабочие и крестьяне, напротив, в 90-е гг. выразили большую приверженность к религии. Поэтому роль католического костела в политической жизни страны значительна и сегодня.

* См.: Matuszak G. Inteligencja a nowa klasa Srednia w Polsce. Lodz: 1994, s. 35.

 

На политическую ситуацию в стране, функционирование политической системы большое воздействие оказывают СМИ. В Польше политическими партиями, организациями, движениями издается несколько сотен газет, журналов. Наиболее известными и значительными из них являются газеты «Жечьпосполита» (у нас именуется «Речь Посполита») — орган Правительства, где публикуются информация о работе Сейма, Сената, других высших органов государства, тексты законов, постановлений Совета министров, а также другая информация, включая материалы журналистов. Остается популярной «Газета выборча» («Газета избирателей») — орган «Солидарности». ПОРП до 1990 г. издавала газету «Трыбуна Люду» («Трибуна народа»), которая ныне выходит под названием «Трыбуна» как орган СДРП. Существуют и католические издания, например, краковский «Тыгодник повшехны» («Всеобщий еженедельник»), популярны еженедельные общественно-политические издания «Политыка», «Право и жиче» («Право и жизнь») и др.

В 1984 г. был принят Закон о прессе, в котором определяются задачи прессы, регулируются отношения, связанные с выходом различных периодических изданий, права и обязанности лиц, занимающихся журналистикой. Законом 1990 г. был отменен Закон о контроле за публикациями и зрелищами, упразднены органы, осуществлявшие такой контроль, т. е. была запрещена цензура и внесены соответствующие изменения в Закон о прессе.

В соответствии со ст. 1 новой редакции Закона о прессе, «пресса пользуется свободой выражения мнений и осуществляет право граждан на добросовестную информацию, гласность общественной жизни, а также право контроля и общественной критики». Издателем может быть юридическое лицо, физическое лицо или другая организационная единица, хотя бы и не имеющая статуса юридического лица. В 1990 г. разрешительный порядок издательской деятельности был заменен регистрационным. Регистрация проводится воеводским судом общей юрисдикции.

Закон о средствах массовой информации 1993 г. распространяет свое действие на все радио- и телестанции. Его положения определяют квоты вещания, которые призваны защищать польскую продукцию от импорта с Запада, ограничивают количество разрешенной рекламы, определяют программы, «не подходящие для детей», которые запрещается транслировать в определенное время. Наиболее интересным представляется запрет на трансляцию всех программ, представляющих угрозу государству или оскорбляющих «христианские ценности».

В 1992 г. в Конституцию было внесено дополнение, предусматривающее учреждение Всепольского совета по радиовещанию и телевидению, который призван обеспечить свободу слова, реализацию права граждан на информацию, а также общественные интересы в радиовещании и телевидении. Статус этого органа рассматривается ниже (см. п. 8 § 5).

Выборы и референдум

Избирательные права

Конституционные реформы в Польше сопровождаются и поэтапными реформами избирательного права. На развитие законодательства о выборах оказали влияние демократизация политической системы, становление многопартийности, свободное развитие средств массовой информации, что нашло отражение в изменении соответствующих норм Конституции и принятии специальных законов, предусматривающих юридические гарантии свободного функционирования политических институтов.

Процесс реформирования избирательной системы отражал намерения законодателя правовыми средствами:

обеспечить широкое политическое участие населения страны в избрании представительных органов, Президента путем расширения избирательного корпуса, установления необходимости для регистрации кандидата законодательно определенного числа подписей избирателей соответствующего избирательного округа, поддерживающих данного кандидата;

создать равные условия для политических партий, участвующих в выборах;

установить гарантии осуществления национальными меньшинствами* права выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты;

предоставить кандидатам, политическим, общественным формированиям равные возможности участия в избирательной кампании;

обеспечить представительство различных социальных и политических групп в Сейме, Сенате, органах самоуправления путем использования смешанной избирательной системы (в Сейм —- пропорциональной, в Сенат — мажоритарной, в советы общин — смешанной), преференциального голосования;

обеспечить стабильность и эффективную работу высших органов государственной власти.

* Население Польши на 1 января 1993 г. составляло 38 418 100 человек, из которых 1,3% были немцы, 0,6% — украинцы, 0,5% — белорусы, 0,1% — прочие национальные меньшинства.

 

Эти направления развития избирательного права отразило действующее законодательство о выборах: Положение о выборах в советы общин 1990 г. (в ред. 1995 г.) — органы территориального самоуправления, Закон о выборах Президента Республики Польша 1990 г. (с изменениями 1993 и 1995 гг.), Положение о выборах в Сейм 1993 г. (с изменениями 1995 г.), Положение о выборах в Сенат 1991 г. (с изменениями 1994 г.).

Конституцией и законодательством о выборах предусматриваются всеобщие, равные, прямые выборы при тайном голосовании.

Согласно ст. 95 Конституции, активное избирательное право на парламентских выборах, а также выборах Президента принадлежит польским гражданам, достигшим 18-летнего возраста, независимо от пола, национальной и расовой принадлежности, вероисповедания, образования, оседлости, социального происхождения, профессии и имущественного состояния. Избирательное законодательство предоставляет право участвовать в парламентских выборах также лицам без гражданства, проживающим на территории Польши не менее пяти лет. В соответствии со ст. 99 Конституции и избирательными законами не имеют избирательного права лица, лишенные публичных прав вступившим в силу решением суда; лишенные избирательных прав решением Государственного трибунала; признанные судом полностью или частично недееспособными вследствие психической болезни или слабоумия. Статьи 97 и 98, следуя социалистической традиции, гарантируют равенство избирательных прав женщин и военнослужащих с избирательными правами остальных граждан.

Пассивное избирательное право принадлежит лицам, обладающим активным избирательным правом, достигшим 18 лет при выборах в советы общин, 21 года — в Сейм и Сенат. Президентом Польши может быть избран любой польский гражданин, достигший 35-летнего возраста и пользующийся в полном объеме избирательными правами.

Действующим законодательством расширяется круг лиц, пользующихся активным и пассивным избирательным правом по выборам в советы общин. Оно гарантируется гражданам, достигшим 18 лет, а также лицам, которые не приобрели польского гражданства, но и не являются гражданами другого государства, если они проживают в Польше не менее двух лет на территории деятельности соответствующего совета.

Организация выборов

Для организации и проведения выборов создаются избирательные комиссии — Государственная избирательная комиссия (ГИК), окружные (воеводские), территориальные (в общинах и городах при муниципальных выборах) и участковые. В состав ГИК входят по три судьи Верховного суда, Конституционного трибунала, Высшего административного суда, которые утверждаются Президентом республики по представлению председателей соответствующих судебных органов. Она образует окружные (воеводские) избирательные комиссии из судей местных апелляционных судов, воеводских и районных судов по предложению министра юстиции. Участковые избирательные комиссии образуются правлением общины из числа избирателей.

Важной гарантией осуществления всеобщего избирательного права является установленный законодательством порядок составления списков избирателей. Регистрация избирателей в Польше — государственная и осуществляется, как правило, правлением общины. Жалобы (рекламации) граждан на неправильности в списках рассматриваются войтами (сельскими старостами), бурмистрами или президентами городов, возглавляющими местную самоуправленческую администрацию, их решения могут быть обжалованы в суд.

Право выдвижения кандидатов в советы общин, на должность Президента, в депутаты Сейма и сенаторы принадлежит избирателям, партиям, политическим и общественным организациям, которые создают в этих целях избирательные комитеты. Особенностью польского избирательного права является то обстоятельство, что такое право выдвижения кандидатов принадлежит и национальным меньшинствам.

При выдвижении кандидатов законы допускают блокирование партий, политических и общественных организаций, которые создают в этих целях совместные избирательные комитеты (избирательная коалиция). Так, на парламентских выборах 1993 г. левые партии и организации успешно выступили как избирательный блок СДЛС.

Голосование в Польше — личное. Действительность выборов не ставится в зависимость от доли избирателей, принявших участие в голосовании.