Совет министров (Правительство)

В Конституции подраздел «Совет министров» раздела «Правительство» состоит всего из пяти статей (ст. 92 — 96). Две следующие статьи составляют подраздел «Публичная администрация», а еще две — подраздел «Вспомогательные органы», которые мы рассмотрим ниже в особых пунктах настоящего параграфа. Кроме того, статус Правительства затрагивается отдельными статьями раздела о Парламенте. Тот факт, что названия раздела и первого его подраздела различаются, не означает, что речь идет о разных органах, ибо в подразделе «Совет министров» большей частью употребляется термин «Правительство» и из содержания подраздела можно сделать вывод, что оба термина равнозначны.

Компетенция Правительства в Конституции по существу не описана. Практика же свидетельствует, что Правительство на центральном уровне осуществляет любые исполнительные полномочия, которые не отнесены Конституцией к компетенции других органов.

Особо следует отметить, что, согласно ст. 76 и 77 Конституции, Правительству может быть делегировано осуществление законодательной функции, если при этом будут определены принципы и руководящие критерии делегирования, ограничено его время и установлены предметы. Без делегирования со стороны палат Парламента Правительство не может издавать декреты, имеющие силу обычного закона.

Когда в случаях чрезвычайной необходимости и срочности Правительство под свою ответственность принимает временные положения, имеющие силу закона, оно должно в тот же день представить их палатам для превращения в закон. Если палаты в это время распущены, они специально созываются и собираются в течение пяти дней. Если в течение 60 дней после опубликования таких декретов они не будут превращены в законы, то теряют силу с момента издания. Это довольно жесткая норма: за два месяца на основе декретов могут возникнуть правоотношения, объявление которых ничтожными повлечет для участников болезненные последствия. Поэтому Конституция установила, что палаты могут тем не менее урегулировать законом правоотношения, основанные на таких декретах.

Нельзя не отметить и того немаловажного фактора, что Конституция практически не оставила Правительству средств для воздействия на Парламент во время законодательной процедуры. Оно не может ее прервать, как, например, это может сделать Правительство во Франции. Лишь механизм партийной Дисциплины (последняя может падать пропорционально росту числа партий, вошедших в коалиционное Правительство) оказывается на стороне центральной исполнительной власти.

Из приведенных выше положений о Президенте республики следует, что его компетенцию фактически осуществляет Правительство. Оно может оказывать давление на Парламент, ставя в связи с какими-либо своими проектами вопрос о доверии. Непринятие проекта означает в таком случае отказ в доверии, что влечет правительственный кризис, чреватый возможностью роспуска одной или обеих палат.

Председатель Совета министров руководит общей политикой Правительства. Он поддерживает единую линию политического и административного управления, содействуя деятельности министров и координируя ее.

Личность и престиж Председателя Совета министров оказывают значительное влияние на реальную роль Правительства. «Сильными личностями» были, например, христианские демократы А. Де Гаспери, А. Фанфани, А. Моро, М. Румор. Так, А. Фанфани в течение своей политической карьеры был только Председателем Совета министров шесть раз, а число занимавшихся им министерских постов в разных Правительствах значительно больше. А. Де Гаспери возглавлял восемь последовательных Правительств с декабря 1945 г. по август 1953 г. А. Моро и М. Румор занимали этот пост по пять раз.

Формирование и состав. В соответствии с классическими правилами парламентарной республики Правительство назначается Президентом после консультаций с председателями палат Парламента и лидерами парламентских групп. Точнее говоря, Президент назначает Председателя Совета министров и по его предложению — министров. Председатель и министры образуют Совет министров, т. е. Правительство. До вступления в должность они приводятся Президентом к присяге.

Затем Правительство должно получить доверие обеих палат Парламента, т. е. каждая из палат принимает поименным голосованием мотивированную резолюцию с выражением доверия или отказом в нем. Правительство должно предстать перед палатами для получения доверия (инвеституры) не позднее 10 дней после своего сформирования. Обычно же получение доверия в одной палате ведет к аналогичному результату в другой, поскольку политический состав палат практически одинаков.

На практике порядок назначения Правительства гораздо сложнее. В Италии сформировался конституционный обычай такого же характера, какой существовал во Французской Четвертой республике. Этот обычай включает консультации с лидерами политических партий и парламентских групп; зондаж по вопросу сформирования правительственного большинства в обеих палатах Парламента; выявление в результате таких консультаций реальной кандидатуры на пост Председателя Совета министров. В условиях многопартийности и многофракционности проводятся очень тесные консультации между политическими партиями для того, чтобы сформировать коалиционное правительство.

Конституция предусматривает, что закон должен установить организацию президиума Совета министров и число, полномочия и организацию министерств. Организация Правительства регулируется законом, принятым в 1988 г. В этом акте оформилась существовавшая с 1983 г. тенденция, весьма похожая на английскую: предусмотрен совет кабинета с ограниченным числом членов — основных министров, группирующихся вокруг Председателя Совета министров.

Ответственность. Правительство несет политическую ответственность перед каждой из палат Парламента. Председатель Совета министров отвечает за общую политику Правительства. Министры коллегиально ответственны за действия Совета министров и индивидуально — за действия своих ведомств. Конституция при этом оговаривает, что голосование одной или обеих палат против какого-либо предложения Правительства не обязательно влечет его отставку.

Ответственность наступает в том случае, если какая-либо из палат примет резолюцию недоверия. Проект такой резолюции должен быть подписан не менее чем 1/10 членов палаты и может быть поставлен на обсуждение не ранее трех дней после внесения. Для принятия резолюции достаточно обычного большинства голосов в палате.

На практике Правительство часто уходит в отставку, не ожидая резолюции недоверия, которая обычно неизбежна, если в правительственной партийной коалиции возник раскол. Это весьма частое явление, не препятствующее сформированию затем Правительства в том же партийном составе, когда раскол каким-то образом преодолен. С 1948 г. ни один правительственный кризис не протекал в рамках, предусмотренных Конституцией. Кризисы всегда происходили в результате раскола в коалиционном блоке политических партий, находившихся у власти, или в исключительных случаях в результате парламентских выборов либо референдумов, результаты которых негативно отражались на позиции Правительства. Ни одно из почти 50 Правительств, находившихся у власти с 1948 по 1993 гг. не было свергнуто конституционным путем; пять Правительств ушло в отставку тотчас же после своего сформирования из-за неполучения доверия в Парламенте.

Замечено, что правительственные кризисы, обусловленные расколом правительственной коалиции, длятся очень долго, иногда до года. До сформирования нового Правительства старое выполняет функции «рабочего Правительства», занимаясь управлением лишь текущими делами.

Что же касается уголовной ответственности членов Правительства за преступления, совершенные при исполнении обязанностей, то даже после прекращения их полномочий соответствующие дела рассматриваются в порядке обычного судопроизводства лишь с разрешения какой-либо из палат Парламента.

Публичная администрация. Публичные ведомства организуются согласно предписаниям закона таким образом, чтобы обеспечить нормальный ход дел и беспристрастность администрации. В положении о ведомстве определяются сфера его компетенции, полномочия и собственная ответственность должностных лиц.

Публичные служащие находятся на службе исключительно нации. Если они являются членами Парламента, то могут повышаться по службе только за выслугу лет. Закон может ограничить право вступления в политические партии для магистратов, кадровых военнослужащих на действительной службе, должностных лиц и агентов полиции, дипломатических и консульских представителей за границей.

Должности в публичной администрации замещаются, как правило, на основе конкурса; исключения могут устанавливаться только законом. Отсюда вытекают два важных положения: во-первых, здесь установлен принцип равного доступа на публичную службу, наиболее распространенный в странах Западной Европы, а, во-вторых, регулирование вопросов государственной службы относится к ведению законодателя. Текущее законодательство определяет условия замещения вакансий в государственном аппарате.

Правовое положение публичных служащих определяется главным образом статутом 1957 г., впоследствии дополненным другими актами. В Италии, как и во Франции, Испании и Португалии, при отборе на государственную службу действует некое подобие «разделения властей». Власть, отбирающая кандидатов на должность, и власть, назначающая на должность, - две различные власти. Закон от 29 октября 1984 г. устранил такой параметр, как «хорошее поведение» в качестве условия занятия должности публичного служащего, и запретил администрации изыскивать формы контроля в отношении кандидата по мотивам его хорошего гражданского, морального и профессионального поведения. В Италии публичным служащим не запрещается участвовать в забастовочном движении, хотя для некоторых категорий служащих такие ограничения имеются (например, для служащих полиции).

В последние несколько лет в разрешении проблемы подбора и расстановки кадров публичных служащих в Италии произошли существенные перемены.

Законодательный декрет от, 3 февраля 1993 г., принятый Правительством Дж. Амато по уполномочию Парламента и прозванный в итальянской литературе «декретом-законом о приватизации публичной службы», разделил всех публичных служащих на две чрезвычайно неравные по численности категории. Подавляющее большинство из них должны назначаться на должности на основе коллективного соглашения, заключаемого в результате переговоров между автономными агентствами, представляющими публичную администрацию, и профсоюзами служащих. Отношения этой части служащих с государством ныне регулируются частным правом. Только порядок замещения должностей магистратов, дипломатов, префектов, сотрудников полиции, штатных работников государственной почтовой службы и должностных лиц высшей государственной администрации остался неизменным: на них по-прежнему распространяется действие норм публичного права. В целом же государственный аппарат Италии не выглядит слишком громоздким на фоне соответствующих структур в других европейских странах. В начале 90-х гг. число служащих составляло около 6,2 % от общей численности населения*. Большая часть публичных служащих работает на областном и более низком уровне.

* Для сравнения укажем долю служащих государственного аппарата в населении нескольких европейских стран: в Люксембурге она составляет около 6,8 %, в Германии — около 7,3 %, во Франции — около 7,6 %, в Бельгии — около 8 %, в Великобритании — 8,4 %, в Испании — около 5,6 %, в Ирландии — около 5,3 %, в Португалии — около 4,9 %. Значительно выше эта доля в Дании (около 18 %), а в Нидерландах (около 4,7 %) и Греции (около 2,5 %) заметно ниже. См.: Ziller J. Administrations comparees. Les systemes politico-administratifs de 1'Europe des Douze. P.: 1993, p. 350.

 

Из изложенных конституционных положений следует, что смена министров и иных политических должностных лиц не влечет смены состава министерств и других органов и учреждений публичной администрации. Политическому должностному лицу не обязательно быть профессионалом по профилю того ведомства, которое он возглавляет: он обеспечивает лишь проведение в деятельности ведомства правительственной политики. Напротив, аппарат ведомства — это социально защищенные законом профессионалы, которым политическая принадлежность руководителя безразлична и которые обеспечивают выполнение задач ведомства в любой политической ситуации.

В Италии центральные и периферийные органы управления в качестве своей основы имеют министерства. Их число колеблется в разных составах Правительства, но, по общему правилу, их бывает около 20. Министерства могут быть сгруппированы по основным направлениям государственной политики*. В первую группу входят министерства, функции которых направлены на сохранение и защиту государства преимущественно средствами внутреннего и международного права, — министерства внутренних дел, иностранных дел, юстиции, обороны. Вторая группа ведомств включает те, чьи функции связаны с финансовыми ресурсами, необходимыми для функционирования государства: министерство финансов, казначейство, ведомство экономического программирования. Третья группа включает министерства, деятельность которых связана с каким-либо одним сектором народного хозяйства — министерства сельского хозяйства и лесов, промышленности и торговли, внешней торговли, туризма. Четвертая группа включает ведомства, функции которых связаны с территорией государства, ее инфраструктурой и обслуживанием — министерства публичных работ, транспорта и гражданской авиации, торгового флота, почт и телекоммуникаций. Наконец, пятая группа включает министерства с преобладанием функций социального характера — министерства образования, труда и социального обеспечения, гигиены и здравоохранения, культуры и окружающей среды.

* См.: Manuale di diritto pubblico. A cura di G.Amato e A.Barbera. Мilanо, 1986, p. 540.

Конституционный суд

Этот орган в Италии не считается частью судебной власти: Конституция говорит о нем в разделе, посвященном конституционным гарантиям (ст. 134 — 137). Учрежден он был впервые в истории страны лишь действующей Конституцией.

Разработка конституционных положений об этом органе в Учредительном собрании проходила при оппозиции левых партий (коммунистов и социалистов), считавших его консервативным элементом в системе государственных органов. При этом критики опирались на практику американского Верховного суда. Положения о Конституционном суде нашли место в Конституции главным образом благодаря голосам христианских демократов и Республиканской партии. Закон, урегулировавший порядок его образования и деятельности, был принят лишь в 1953 г. (Положения об образовании и деятельности Конституционного суда). Первое заседание Конституционного суда состоялось 23 апреля, а первое решение вынесено 14 июля 1956 г. Конституционный суд начал, таким образом, действовать, когда общество уже приспособилось к принципиально новой Конституции и накопилась определенная практика функционирования большинства ее институтов.

Компетенция. Конституционному суду подсудны:

споры о конституционности законов и имеющих силу закона актов государства и областей;

конфликты полномочий между властями государства, между властями государства и областей и между властями областей;

обвинения против Президента Республики, выдвинутые в соответствии с нормами Конституции;

решения о допустимости требований проведения референдумов об отмене законов.

Контроль конституционности законодательных актов, осуществляемый Конституционным судом, может быть предварительным и последующим. Предварительному контролю подлежат по требованию Правительства законы областей до их промульгации в случаях, когда, по мнению правительственного комиссара в области, она, приняв закон, превысила свою компетенцию либо нарушила национальные интересы или интересы других областей. Если областной совет подтвердил закон абсолютным большинством, Председатель Совета министров может в течение 15 дней по получении уведомления об этом обратиться в Конституционный суд, приостановив тем самым вступление в силу областного закона до решения Конституционного суда, который никаким сроком не связан. На практике такие обращения нечасты.

Последующий контроль может быть абстрактным или конкретным. Абстрактный контроль может проводиться по требованию области, точнее — председателя областной джунты на основании ее решения, в отношении законов государства, нарушающих, по мнению джунты, компетенцию области. Конкретный контроль осуществляется по ходатайству обычного суда, внесенному по инициативе стороны в процессе, прокурора или самого суда, и касается закона государства или области, подлежащего применению в данном деле; при этом Конституционный суд не связан доводами заявителя. Рассмотреть вопрос о конституционности Конституционный суд может и по своей инициативе.

Конституционный суд, установив неконституционность, объявляет недействительными соответствующие законоположения в пределах ходатайства.

Фактически Конституционный суд Италии выступает как созаконодатель и даже как законодатель, когда законы страдают пробельностью и Конституционному суду приходится включать в них «дополнительные» или «заменяющие» положения.

Формирование и состав. Конституция установила, что Конституционный суд состоит из 15 судей, назначаемых по третям Президентом республики, Парламентом на совместном заседании палат и высшей общей и административной магистратурой.

В Парламенте для назначения требуются в первых трех турах тайного голосования 2/3 голосов от конституционного числа членов, а в последующих турах — 3/5 от этого числа. Это имеет целью по возможности воспрепятствовать тому, чтобы только правительственные партии определили данную треть состава Конституционного суда. Дело в том, что президентский декрет о назначении другой трети состава Конституционного суда контр-асигнуется Председателем Совета министров, а это значит, что данная треть уже по сути определена Правительством.

Из последней трети трое судей назначаются коллегией в составе первого председателя Кассационного суда, председателей отделений и советников этого суда, а также Генерального прокурора, генеральных адвокатов и заместителей Генерального прокурора при этом суде. Один судья из данной трети назначается коллегией в составе председателя Государственного совета, председателей отделений и советников Государственного совета. И, наконец, один судья назначается коллегией в составе председателя Счетного суда, председателей отделений и советников этого суда, Генерального прокурора при Счетном суде и его заместителей. Для избрания этой части судей необходимо наибольшее число голосов, но не менее абсолютного большинства членов соответствующей коллегии. Если в первом туре голосования судьи не избраны, во втором туре на следующий день голосуются кандидаты с наибольшим числом голосов, полученных в первом туре, при этом число таких кандидатов должно вдвое превышать число вакантных мест; для избрания достаточно относительного большинства голосов. При равенстве полученных голосов преимущество имеет кандидат, старший по возрасту.

Судьи Конституционного суда отбираются из числа высших магистратов общей и административной юрисдикции, включая находящихся в отставке, ординарных университетских профессоров права и адвокатов со стажем более 20 лет. Они назначаются на девятилетний срок (до 1967 г. — 12 лет), исчисляющийся со дня принесения присяги, и не могут быть назначены повторно.

Назначение конституционных судей в Италии — всегда результат компромисса между политическими партиями. Трудностями в достижении такого компромисса объяснялась и восьмилетняя задержка с образованием Конституционного суда.

Должность судьи Конституционного суда несовместима с членством в Парламенте или в областном совете, с адвокатской, торговой или промышленной деятельностью, выполнением управленческих или ревизорских функций в коммерческих фирмах. В период пребывания в Конституционном суде у судей приостанавливается исполнение магистратских или преподавательских должностей. Они не могут состоять членами конкурсных жюри, занимать должности в университетах или баллотироваться на парламентских или административных выборах, участвовать в деятельности общественных организаций и политических партий.

Судьи пользуются иммунитетом от уголовного преследования: оно возможно лишь с санкции Конституционного суда.

Жалованье судей соответствует вознаграждению магистратов общих судов, занимающих наивысшие должности. Председатель Конституционного суда получает, кроме того, представительские в размере 1/5 жалованья.

Вопрос о досрочном прекращении полномочий своих судей Конституционный суд решает сам в случаях, когда судья перестал отвечать требованиям, необходимым для избрания, или подпал под действие принципа несовместимости.

Конституционный суд голосованием в два тура избирает из своего состава председателя сроком на три года. Он может быть переизбран в течение времени, пока остается судьей. По традиции же избирают того судью, чей срок полномочий истекает в предстоящее трехлетие, чтобы избежать переизбраний. За период 1956— 1992 гг. из 17 председателей Суда 11 были профессорами права.

Судопроизводство. Конституционный суд Италии действует только как единая коллегия, не делясь на палаты, сенаты и т. п. Заседания его публичны; в закрытом порядке они проводятся только, когда гласность может нанести ущерб безопасности государства, общественному порядку или морали, а также в случае нарушения порядка публикой. В закрытом порядке Конституционный суд рассматривает вопрос о досрочном прекращении полномочий своего члена.

Конституционный суд может распорядиться о допросе свидетелей и об истребовании документов, в том числе независимо от запретов, установленных законами.

Представительство и защита сторон могут быть поручены только адвокатам, имеющим право защиты в Кассационном суде. Представительство или защита Правительства осуществляются Генеральным адвокатом государства или его заместителем.

Судьи обязаны участвовать в заседаниях. Кворум составляют 11 судей, при этом необходимо присутствие хотя бы одного судьи от каждой из трех вышеназванных категорий. Решения принимаются в совещательной комнате абсолютным большинством голосов судей, участвовавших в разбирательстве дела. При равенстве голосов решающее значение имеет голос председателя. Итоговые решения выносятся в форме судебного приговора, который провозглашается именем итальянского народа и содержит, кроме резолютивной части, краткую фактическую и юридическую мотивировку. Решения депонируются в канцелярии Конституционного суда, открыты для ознакомления и копирования. Они носят общеобязательный характер и не подлежат никакому обжалованию или оспариванию.

Для рассмотрения дел об обвинении Президента республики предусмотрены некоторые особые правила. В разбирательстве, кроме судей Конституционного суда, должны участвовать 16 членов Суда, которые назначаются по жребию из списка граждан, отвечающих требованиям для избрания сенаторами. Список составляется Парламентом путем выборов в том же порядке, который установлен для назначения общих судей. Члены Парламента в список не включаются.

Государственный совет

Согласно ч. 1 ст. 100 Конституции, Государственный совет является консультативным органом в административно-юридической сфере и осуществляет правосудие в сфере администрации. В ч. 1 ст. 103 указано, что Государственный совет и другие органы административной юстиции осуществляют юрисдикцию по защите законных интересов перед публичной администрацией, в частности в указанных законом вопросах, включая субъективные права.

Таким образом, Конституция характеризует этот орган, как и рассматриваемый ниже Счетный суд, с одной стороны, как вспомогательный орган в разделе о Правительстве, хотя и оговаривается в ч. 3 ст. 100, что обоим институтам и их составу законом должна быть гарантирована независимость от Правительства. С другой стороны, она определяет оба органа как юрисдикционные в подразделе о судоустройстве.

В качестве консультативной инстанции Государственный совет дает свои заключения о законопроектах и других актах, которые ему направляет Правительство или министр. По требованию Правительства Совет готовит проекты законов и регламентов. В случаях, когда проекты законов или декретов получили заключения Государственного совета, текст этих актов должен содержать формулу «по заслушании мнения Государственного совета».

Правовое положение Государственного совета регулируется сводным собранием законов о Государственном совете (Закон 1924 г., хотя первый закон об этом органе был издан еще в 1859 г.).

Совет включает 74 государственных советника, назначаемых декретом Президента республики. Организационно он разделен на три отделения, выполняющих консультативные функции, и имеет, кроме того, три отделения с судебными полномочиями.

Счетный суд

Согласно ч. 2 ст. 100 Конституции, этот орган осуществляет предварительный контроль законности актов Правительства, а также последующий контроль исполнения бюджета государства. В случаях и формах, установленных законом, он участвует в контроле за финансовой деятельностью корпораций, в которых государство является обычным участником. О результатах проведенных проверок Счетный суд докладывает непосредственно палатам Парламента.

В соответствии с ч. 2 ст. 103 Счетный суд осуществляет юрисдикцию по вопросам публичной бухгалтерской отчетности и по некоторым другим вопросам.

Счетный суд существует в Италии с момента объединения страны. Его правовой статус регулируется Законом 1934 г., содержащим единый текст Закона об устройстве Счетного суда, с последующими изменениями.

Согласно закону, Счетный суд осуществляет не только последующий, но и предварительный контроль за счетами государственных органов и актами, в своей основе имеющими бюджетные источники. Последующий контроль заключается в проверке не только законности, но и целесообразности расходования средств. Счетный суд также проверяет счета всех органов местной власти, а с 1982 г. осуществляет контроль за финансовым управлением провинций и коммун с населением более 8 тыс. жителей.

Счетный суд в организационном отношении включает 20 палат и 31 контрольное бюро. Палаты осуществляют либо контрольные (таких палат восемь), либо судебные функции (14 палат). Десять палат имеют децентрализованный характер: они действуют в областях или в провинциях. Половина контрольных бюро также дислоцирована в главных городах областей. Счетный суд включает около 450 магистратов, в частности председателя, председателей палат, советников, первых инспекторов и инспекторов. Административный персонал составляет около 3400 человек. При суде действует прокуратура, подчиненная Генеральному прокурору страны.

О результатах проведенных проверок Счетный суд докладывает непосредственно палатам Парламента.