При императрице Екатерине II (1762-1796 гг.) Императорский совет был преобразован в Совет при высочайшем дворе (1769 г.), ставший опорой императрицы во многих ее начинаниях. Совет обладал административными и законосовещательными полномочиями.
В отношении Сената была идея сделать его «хранителем законов». В 1763 г. он был разделен на шесть административно-судебных департаментов. Но административные полномочия Сената все более ограничивались. В непосредственное ведение генерал-прокурора были переданы многие дела, изъятые у Сената. Генерал-прокурор стал как бы министром юстиции, внутренних дел и финансов. Данная реформа, с одной стороны, усиливала, как никогда, должность генерал-прокурора, с другой стороны, крайне ограничивала надзорную функцию прокуратуры, обозначала упадок прокурорского надзора, ставила его в зависимость от административной власти.
Все Коллегии были освобождены из-под опеки Сената, а в ходе губернской реформы 1775 г. – и местное управление было изъято из его ведения, главным образом, вследствие непосредственного подчинения губернаторов императрице.
В итоге царствования Екатерины II у Сената сохранялась в основном судебная власть.
Реформы Екатерины II в области местного управления.
Губернская реформа 1775 г.
«Учреждение о губерниях» 1775 г. преобразовало всю систему местного управления и, частично, центрального управления.
Территория России была разделена на 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов (через 20 лет число губерний достигло 50). Очевидна первая цель реформы – разукрупнение губерний. Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго административному принципу: на территории губернии проживало около 400 тысяч душ, на территории уезда – около 30 тысяч душ (т.е. в основу деления был положен количественный критерий). Не учитывались географические, национальные и экономические особенности регионов империи.
Во главе губернии был губернатор, во главе нескольких губерний – генерал-губернатор, которые назначались и смещались монархом. В своей деятельности губернатор опирался на Губернское правление, куда входили губернские советники и губернский прокурор (надзор за законностью). Финансовые и фискальные вопросы решала Казенная палата, вопросы здравоохранения и образования – Приказ общественного призрения.
В ходе губернской реформы 1775 г. была существенно изменена и судебная система России: в уездах и губерниях создавались сословные суды – для дворян, горожан и государственных крестьян. Апелляционной и ревизионной инстанциями для сословных судов в каждой губернии стали судебные палаты (по гражданским и уголовным делам). В связи с этим Юстиц-коллегия была закрыта. (см. подробнее далее: судоустройство). Таким образом, второй целью реформы являлась децентрализация управления. Помимо Юстиц-коллегии, была закрыта Камер-коллегия (ее функции перешли к Казенной палате) и некоторые другие Коллегии. Их функции перешли к губернским органам.
Главой уездной администрации был земский исправник (капитан), избираемый уездным дворянством.
Полицейская реформа 1782 г.
«Устав благочиния» 1782 г. вводил систему полицейских органов в городах – Управы благочиния. Управу возглавлял полицмейстер в губернских городах, в остальных – городничий. В частях города полицейские функции осуществляли частные приставы, в кварталах – квартальные надзиратели.
Организация дворянского и городского самоуправления 1785 г.
В 1785 г. были приняты: «Жалованная грамота дворянству», по которой в губерниях и уездах учреждались органы дворянского самоуправления – дворянские собрания во главе с предводителями; и «Жалованная грамота городам», которая определяла систему органов городского самоуправления – общую и шести гласную Думу во главе с городским головой (см. подробнее: сословный строй).
Правление императора Павла I (1796-1801 гг.) вызывает серьезные дискуссии исследователей XIX – XXI вв.
Необходимо отметить, что при Павле был восстановлен традиционный для России принцип первородства в наследовании престола. «Учреждение об императорской фамилии» 1797 г. отменило петровский указ о престолонаследии 1722 г.: вновь вводилось наследование по мужской линии от отца к сыну, а при отсутствии сыновей - к старшему из братьев. Женщины совершенно устранялись от наследования российского престола.
Павел I сохранил екатерининский Совет при высочайшем дворе, хотя крайне умалил значение данного учреждения: государь только один раз присутствовал на заседаниях Совета (Екатерина была на 63). Собирался Совет очень редко – 143 раза (при Екатерине – 1597 раз).
Павел I еще более усилил судебный характер Сената – все оставшиеся административные департаменты Сената были преобразованы в судебные. Однако при Павле Сенат не являлся высшей судебной инстанцией: император разрешил апеллировать на приговоры Сената непосредственно ему. По некоторым делам (например, между казной и частными лицами) решения Сената должны были получать санкцию государя, иначе они не имели юридической силы.
Такова эволюция государственной системы России, сформированной в первой четверти XVIII в. Несмотря на то, что происходила централизация и бюрократизация государственного аппарата, мысль об участии в управлении представителей общества никогда не умирала. В XVIII в. возникали проекты ограничения власти русского монарха: например, «Генеральный проект» Волынского, «Устав верховному правительству» графа Панина, проекты Щербатова, Десницкого.
В 1801 г., в результате государственного переворота, убийства императора Павла I, на престол вступил его сын - Александр I (1801 – 1825 гг.).
Совет при высочайшем дворе в 1801 г. сменил Непременный Совет, просуществовавший до появления Государственного Совета в 1810 г.
В период либерального правления Александра I возникали проекты Конституции (наиболее радикальными являлись проекты декабристов Муравьева, Пестеля). Существовал проект Новосильцова (1818 г.).
Ближе всего к реализации был проект М.М. Сперанского, основанный на идее Монтескье о разделении властей – «Введение к уложению государственных законов». Законодательная власть принадлежала государю и парламенту: представительной Государственной думе (нижняя палата) и аристократическому Государственному совету (верхняя палата). Сенат разделялся на правительственный, контролирующий деятельность министров и судебный.
Проект был даже утвержден Александром I, но не получил реализации на практике вследствие ссылки Сперанского в 1812 г
Сенат сохранил лишь судебные полномочия.
В 1810 г. был учрежден Государственный совет, но не как законодательный орган, а как законосовещательный орган при императоре.
В 1802 г. был принят Манифест «Об учреждении министерств» и началась министерская реформа. Вместо Коллегий, было учреждено 8 Министерств: военное, морское, иностранных дел, коммерции, финансов, юстиции и (новые в сравнении с системой коллегий) внутренних дел, народного просвещения. Деятельность Министерств, как и московских Приказов, основывалась на принципе единоначалия. В ходе министерской реформы был учрежден Комитет министров, который узурпировал все административные функции Сената и Непременного Совета. В состав Комитета входили министры, их товарищи, государственный казначей.
Председателем Комитета министров, как и Государственного совета, являлся император.
Таким образом, в ходе реформ Александра I при императоре было создано три Совета: Государственный Совет (по вопросам законодательства), Комитет министров (административные, финансовые вопросы), Сенат (судебные полномочия). Данная система сохраняла лишь видимость идеи Сперанского – Монтескье о разделении властей. И формально, и фактически в ходе реформ императора Александра I сохранялась абсолютная монархия.
Правление императора Николая I (1825-1855 гг.).
Систему центральных органов государственного управления возглавила (с 1826 г.) Собственная Его императорского Величества Канцелярия, состоявшая из 6 отделений:
1-е отделение Канцелярии контролировало деятельность министерств, готовило законопроекты, ведало назначением и увольнением высших чиновников;
2-е отделение осуществляло кодификационные работы;
3-е отделение руководило борьбой с государственными преступлениями;
4-е отделение руководило благотворительными учреждениями;
5-е отделение осуществляло подготовку проекта реформы по управлению государственными крестьянами;
6-е отделение готовило материалы, относящиеся к управлению территорией Кавказа.
