Организация бюджетного контроля – важная задача и функция государственного управления. В ней отражаются общественная потребность и экономическая необходимость, порождаемые движением финансовых потоков. Лимская декларация руководящих принципов контроля начинается словами: «Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом». Недостаточное осознание этого факта имеет ярко выраженные негативные последствия. Поэтому преодолеть правовой нигилизм в бюджетной сфере, значит создать целостную систему жесткого финансового контроля. Таким образом, суммируя вышесказанное для решения проблем в бюджетной сфере необходимо дальнейшее системное совершенствование бюджетного законодательства.
Стоит отметить, что в настоящее время идет активная работа над проектом новой редакции Бюджетного кодекса РФ. Предстоящие изменения будут направлены, в том числе, и на совершенствование системы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Об особенностях функционирования этой системы в настоящее время, а также о грядущих изменениях порталу ГАРАНТ.РУ рассказал Станислав Бычков, заместитель директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России: «В рамках новой редакции БК РФ дополнительно к предусмотренным в настоящее время методам осуществления финансового контроля добавляется мониторинг, проводимый на регулярной основе и заключающийся в анализе данных об операциях и действиях объекта контроля, в том числе в отношении бюджетных процедур, информация о совершении которых подлежит размещению в информационных системах. По результатам проведения мониторинга в случае выявления нарушений в адрес объекта контроля будет направляться предупреждение. Остальные изменения обусловлены, в первую очередь, расширением перечня объектов контроля и касаются в большей степени правовых последствий применения существующих методов. В частности, в рамках обследования новой редакцией Бюджетного кодекса РФ будет предусмотрена возможность анализа (осмотра) объектов, а не только оценка обоснованности документов, необходимых в целях планирования и исполнения документов. Анализ (осмотр) объекта будет проводиться в отдельных случаях в целях оценки должностными лицами органа финансового контроля достоверности первичных документов, представленных заказчиком для проведения операции по санкционированию. Положительное заключение, оформленное по итогам осмотра объекта, будет подтверждать факт исполнения поставщиком (подрядчиком) обязательств и являться одной из составляющих санкционирования операций по оплате». В том же интервью С. Бычкова было заявлено о внесении поправок в Кодекс об административных правонарушениях:»Также в новой редакции ст. 15.15.6 КоАП РФ будет исключено условие о "заведомости" представления недостоверной отчетности и иных сведений. Установить умысел должностного лица при предоставлении бюджетной отчетности практически невозможно – критерии определения "заведомости" отсутствуют. Кроме того, законопроектом подготовлены поправки в ст. 15.15.7 КоАП РФ. Название данной статьи так же не полностью отражает состав административного правонарушения, за которое ст. 15.15.7 КоАП РФ установлена административная ответственность. В новой редакции ст. 15.15.7 КоАП РФ эта неоднозначность будет устранена – ответственность будет предусмотрена именно за нарушение казенным учреждением порядка отражения показателей на счетах.
Можно выделить наиболее актуальные направления совершенствования механизма правового регулирования бюджетного контроля в Российской Федерации.
Повышение качества законотворческой деятельности. Уровень законодательства – существенный фактор, влияющий на развитие финансово-правовых отношений в Российской Федерации. На первый взгляд, может показаться, что споры об определении понятий, соотношения тех или иных категорий, предложения о внесении даже незначительных поправок в законодательство являются чисто теоретическими. Между тем эти решения могут иметь весьма значительные последствия для правоприменительной практики.
Определение понятий. Как уже было отмечено неправильно само использование в бюджетном законодательстве термина «финансовый контроль», поскольку Бюджетный кодекс регулирует одну из составных частей финансового контроля – бюджетный контроль. В связи с этим следует заменить термин «финансовый контроль» на «бюджетный контроль» не только в разделе IX и гл. 26 БК РФ, но и по всему тексту Бюджетного кодекса РФ, а вместе с ним и во всем бюджетном законодательстве субъектов РФ.
Отмечу, что законодатель неправильно подошел к определению понятия «объект бюджетного контроля». Исходя из этого, правильнее было бы переименовать статью 266.1 Бюджетного кодекса РФ в «Субъекты, подконтрольные органам государственного (муниципального) финансового контроля. Под объектом же необходимо понимать то, по поводу чего складываются контрольные правоотношения.
Не корректно определено понятие «предварительный контроль» - оно дается лишь через цель его проведения. Буквальное прочтение данной нормы дает основание говорить о том, что бюджетный контроль осуществляется только на стадии исполнения бюджета, что существенным образом сужает сферу его действия. Между тем предварительный контроль может осуществляться на всех стадиях бюджетного контроля.
Так же не совсем верно использование термина «аудит» в бюджетном законодательстве. Поскольку термин «аудит» предполагает «независимый финансовый контроль».
Отсутствие единого нормативного правового акта,регулирующего контрольно-бюджетные отношения. Бюджетный кодекс Российской Федерации должен стать основным федеральным законом, определяющим порядок осуществления бюджетного контроля. Региональное бюджетное законодательство не всегда соответствует федеральному, внесение изменений в региональные законы чрезмерно затягиваются. В условиях отсутствия единого нормативного правового документа, регулирующего порядок осуществления бюджетного контроля, бюджетное законодательство нельзя признать в полной мере кодифицированным даже при наличии Бюджетного кодекса РФ.
Усиление общественного контроля за исполнением бюджета. Одним из основополагающих принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип прозрачности. Государство не должно ограничиваться лишь предоставлением информации об утвержденных бюджетах, отчетах об их исполнении и иной информации – оно должно более активно вовлекать общественность во все аспекты бюджетного процесса (проведение публичных слушаний, публичных независимых экспертиз).
Повышение эффективности мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Эффективность бюджетного контроля во многом определяется мерой ответственности, которую вправе налагать органы контроля за нарушение бюджетного законодательства. Несмотря на позитивные изменения правовое регулирование ответственности за нарушение бюджетного законодательства на сегодняшний день имеет существенные пробелы:
1. В Бюджетном кодексе отсутствует состав, предусматривающий применение мер бюджетного принуждения за неэффективное использование бюджетных средств;
2. Невозможность применения мер ответственности характеризует аудит эффективности в целом.
Для решения этой проблемы предлагается внести в БК РФ статью, предусматривающую ответственность за неэффективное использование бюджетных средств главным распорядителем бюджетных средств, распорядителем бюджетных средств, получателем бюджетных средств. Также необходимо внести в Кодекс об административных правонарушениях статью за неэффективное использование бюджетных средств.
В настоящее время в федеральном законодательстве отсутствует норма, предусматривающая ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) представлений и предписаний контрольно-счетных органов. Не предусмотрена ответственность и за непредставление информации, неполной или недостоверной информации контролирующим органам. В связи с этим предлагаю внести в БК РФ изменения, предусматривающие право контрольно-счетного органа привлекать к ответственности финансовые органы в случае допущения ими правонарушений.
Указанные проблемы далеко не единственные. Следует иметь в виду, что помимо общих проблем, характерных для всей системы финансово-правового регулирования бюджетного контроля в Российской Федерации, каждый субъект РФ сталкивается со своими собственными, индивидуальными проблемами.
