Теория права обосновывает, что организация и осуществление государственного управления определяются преимущественно нормами публичного права.
Публичное право представляет собой функционально-структурную подсистему права, выражающую государственные, межгосударственные и общественные отношения. Предмет публично-правового регулирования включает широкий круг объектов воздействия и весьма специфичен в этом. Здесь юридический приоритет принадлежит воле, исходящей от государственных органов. Такое регулирование централизовано и строится на началах субординации по принципу «власть - подчинение». Соответственно выделяют отраслевое регулирование: конституционное (государственное), административное, муниципальное, уголовное, таможенное, налоговое, банковское, международное и др. Их главные отличия раскрываются по трем признакам: 1) объект регулирования, т.е. круг общественных отношений; 2) методы правового регулирования; 3) система источников права и структура нормативного массива.
В публично-правовой сфере участники правоотношений обладают особым статусом, т.е. возможностью использовать властно-управленческие полномочия, решать политические, государственные, социально значимые задачи, способствуя решению многих других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизнедеятельности и с помощью разных отраслей законодательства. Специфический статус государственных служащих обусловлен его публично-правовой природой и определяется традиционными различиями между публичным и частным правом. Если, к примеру, иметь в виду систему государственной службы, то общая линия разграничения проводится в отношении статуса должностных лиц. Так, одна часть правового регулирования отраслями публичного права распространяется на госслужащих, которые, в связи с осуществлением государственно-властных функций, выступают от имени госоргана в отношениях с третьими лицами - организациями или гражданами; другая часть правового регулирования касается отношений госслужащего с госорганом по поводу собственно профессиональной (трудовой) деятельности, а потому относится к частноправовому регулированию, т.е. регулированию отраслями частного права, среди которых большое место занимают трудовое, гражданское и некоторые другие отрасли законодательства. Административные (публично-правовые) и трудовые (частноправовые) отношения, возникающие у госслужащих в связи с исполнением ими должностных обязанностей, являются самостоятельными видами правовых отношений. И потому они регулируются различными отраслями права.
Конституционное регулирование основывается на установленных Конституцией РФ базовых принципах и положениях, относящихся к основам конституционного строя (ст. 1-16), правам и свободам человека (ст. 17-64), федеративному устройству, разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 65-79), институту президентства (ст. 80-93) и другим высшим органам государственной власти - Правительству РФ (ст. 110-112), Федеральному Собранию РФ (ст. 94-109), судебной власти (ст. 118—129), местному самоуправлению (ст. 134-137). Статья 32 закрепляет право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Такое участие может выражаться, например, через право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, право участвовать в референдуме, право на равный доступ к государственной службе и право на участие в отправлении правосудия.
Международно-правовое регулирование предусмотрено положениями Конституции РФ о приоритете норм международного права над правом национальным, т.е. над нормами российского права. В ней определяется, что общепризнанные нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы; а если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15). Это чрезвычайно значимая конституционная новелла оказывает существенное влияние на характер функционирования российской правовой системы. Ее значение выходит за рамки технико-юридической проблемы имплементации норм международного права во внутреннем праве, поскольку отныне принятые Россией международные обязательства становятся международной частью внутригосударственного правового регулирования. Так, после официального признания и ратификации международные договоры в установленном порядке приобретают юридическую силу на всей территории России. На практике данный принцип дает возможность прямого действия и применения норм международного права различными органами государства, включая суды.
Согласно ст. 46 Конституции РФ каждый гражданин вправе обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Поэтому многие положения международно-правовых документов являются источником регулирования общественных отношений государственного управления. Например, Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г. «Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка»; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., определяющий, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность участия в государственном управлении, на подлинно демократических выборах голосовать и баллотироваться в органы власти, (п. «а», «в» ст. 25);положение о допуске в своей стране и на общих условиях равенства к государственной службе устанавливает в п. 2 ст. 21 Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.; ст. 3 Конвенции о политических правах женщин от 31 марта 1953 г. гласит о равных правах мужчин и женщин занимать должности в общественной и государственной службе и выполнять все общественно-государственные функции, установленные национальным законом.
Договорное регулирование имеет своей правовой основой многосторонние и двусторонние соглашения (договоры), заключаемые между Российской Федерацией и иностранными государствами (международно-договорное регулирование) либо между Российской Федерацией и ее субъектами, как и между самими субъектами федерации (внутригосударственное договорное регулирование).
Среди правовых отраслей, входящих в систему публичного права, профилирующей отраслью регулятивного типа является административное право, использующее специфический метод централизованного, властного регулирования. Такой административный режим характерен для работы государственных и муниципальных служащих, которые выступают представителями публичной организации: государства, органов государственной власти и местного самоуправления. Административное регулирование распространяет свое действие преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается равенство их субъектов.
В публичном праве, затрагивающем сферу общественных, государственных интересов, не менее важную роль играют уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное право, организация судебной системы, государственного и муниципального аппарата управления, налоговых органов, таможни, контрольно-надзорных органов, репрессивного аппарата и т.д., выполняющих преимущественно правоохранительные функции.
Правоохранительное регулирование - регулирование управленческих процессов по линии контрольно-надзорных, инспекционно-ревизионных и иных органов специальной компетенции в сфере осуществления правоохранительных функций государства в целях защиты и обеспечения гарантий прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, общественной и государственной безопасности и т.п. В порядке правоохранительного регулирования большое значение отводится охранительным нормам, регламентирующим отношения, связанные с юридической ответственностью и применением мер государственного принуждения.
Уголовное регулирование заключается в установлении мер юридической ответственности и государственного принуждения, санкционированных нормами Уголовного кодекса РФ, который введен в действие с 1 января 1997 г. В нем, в частности, содержатся разделы: IX, посвященный преступлениям против общественной безопасности и общественного порядка; X - против государственной власти; XI - против военной службы; XII -против мира и безопасности человечества. Обратим особое внимание на раздел X, само название глав которого говорит о содержании уголовно наказуемых деяний:
гл. 29 - преступления против основ конституционного строя и безопасности государства, под которыми понимаются, в том числе, государственная измена (ст. 275), шпионаж (ст. 276), насильственный захват власти или насильственное удержание власти (ст. 278), разглашение государственной тайны (ст. 283);
гл. 30 - преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, имеются в виду злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285), отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию или Счетной палате РФ (ст. 287), получение и дача взятки (ст. 290 и 291), служебный подлог (ст. 292);
гл. 31 - преступления против правосудия;
гл. 32 - преступления против порядка управления. Именно в УК РФ даются понятия должностного лица (примеч. к ст. 285) и представителя власти (примеч. к ст. 318).
Финансовое регулирование во многом связано с бюджетным правом и процессом, системой налогообложения, банковским законодательством, которые получают в нынешних условиях все большее развитие. Поэтому оно ведется в рамках публично-правового регулирования отношений государственного управления в финансовой сфере. Финансовая деятельность государства, являясь управленческой и будучи регламентированной нормами финансового права, относится к отраслям права, обеспечивающим реальное осуществление публичной государственной власти. Субъектом финансовой деятельности государства выступают компетентные органы и уполномоченные должностные лица Российской Федерации и всех ее субъектов.
В первую очередь в числе отраслей частного права, затрагивающих в той или иной мере сферу правового регулирования государственного управления, можно обозначить трудовое право.
Трудовое регулирование (правовое регулирование посредством норм трудового законодательства) согласно Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ст. 72). Это означает, что на федеральном уровне вырабатываются принципы и общие основы правового регулирования общественных отношений в данной сфере, закрепляются наиболее важные положения; а на уровне субъектов федерации могут издаваться их собственные нормативные акты, учитывающие региональные особенности. Многие из этих основ оказывают влияние на деятельность государственных органов, которые выступают, например, работодателями по отношению к наемным работникам (в том числе и государственным служащим).
Итак, деятельность субъектов государственного управления опосредствуется нормами не одной отрасли права, а правовыми установлениями многих других правовых отраслей и институтов, в которых содержатся нормы материального и процессуального права. Она также характеризуется применением не только регулятивных, но и диспозитивных методов. Ввиду направленности регулятивного воздействия на внутриорганизационные либо внешние отношения можно выделить соответственно внутриорганизационное и внешнее правовое регулирование.
Материальное регулирование обеспечивается материальными нормами, которые устанавливают статутные и институциональные элементы, определяющие принципиальные положения в сфере ведения государственных дел. К этому виду правового регулирования относятся нормы, устанавливающие государственно-правовые институты, структуры, понятия государственного управления, принципы его осуществления и правовой статус его субъектов, их права, обязанности, правового ограничения, компетенцию, а также касающиеся вопросов государственной дисциплины, юридической ответственности, контроля и надзора в системе государственного управления и т.д.
Процессуальное регулирование использует правовые нормы, с помощью которых регламентируются отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных правовых нормах. К ним относятся специфические процессуальные положения и процедуры. Например, дисциплинарное, административное производство, конституционный, законодательный, парламентский, административный, избирательный процессы, процедуры прохождения государственной службы и т.д.
Государственное управление характеризуется определенными внешними проявлениями и значимыми в правовом смысле действиями. В силу этого в государственно-управленческой практике используются разнообразные виды, формы и методы правового регулирования властного воздействия на общественные процессы и отношения. Таким образом, в структурном плане правовое регулирование, в зависимости от особенностей его направленности и предметной специфики, формируется разнообразием собственных видов. Поэтому структура правового регулирования отношений государственного управления предстает как разнообразие его видов, которые находят здесь свое применение.
Каждый вид государственной деятельности находит свое юридически значимое выражение в определенных правовых формах. Они же, в свою очередь, сообразны видам правового регулирования.
Федеративный характер современной российской государственности положил в основание правового регулирования принцип трехуровнего нормативного правового регулирования: 1) общегосударственное (федеральное законодательство); 2) региональное (законодательство субъектов федерации); 3) местного самоуправления (муниципальное право).
Кроме того, правовое регулирование всегда осуществляется в процессуальной форме, которая является его атрибутивным признаком. Процессуальная форма — это юридическая конструкция, регламентированная процессуальными нормами, которые закрепляют порядок и процедуры целесообразного использования способов реализации властных полномочий. Ее развитость - необходимое условие и показатель состояния демократии и законности в стране, в отдельных сферах государственной жизни. В этой связи можно рассматривать юридический процесс как форму урегулирования управленческой деятельности уполномоченных субъектов власти, направленной на решение конкретных юридических дел. Соответственно выделяются законодательный процесс, а также избирательный, конституционный, административный, уголовный, арбитражный, гражданский и другие виды правоприменительных юридических процессов.
Таким образом, виды и формы правового регулирования, связанные с реализацией правоустановительных, правоприменительных и правоохранительных функций государственной власти вызывают наиболее существенные юридические последствия. Их регламентация имеет важнейшее значение с позиций обеспечения законности в сфере государственного управления.
4. Законность и дисциплина в государственном управлении.
Законность - целесообразность - законность в государственном управлении - принцип законности - метод законности -режим законности - показатели состояния законности - правопорядок - легитимность: социальная, нормативная - дисциплина: общеобязательная, специальная - государственная дисциплина - дисциплина в государственном управлении - способы обеспечения законности и дисциплины: контроль, надзор, принуждение, обжалование, поощрение, ответственность
Проблема обеспечения законности в государственном управлении имеет принципиально значение для его практического осуществления. Еще древнеримские юристы убедились в том, что «тот поступает мудро, кто послушен велениям закона». Многие юридические изречения античности об авторитете, силе и торжестве закона весьма выразительны: «Закон суров, но таков закон», «Пусть обрушится небо, а закон торжествует» и т.п.
Понятийно содержание законности многозначно. Законность в обществе и государстве в самом распространенном толковании подразумевает повсеместное и неукоснительное соблюдение всеми субъектами общественной и государственной жизни требований закона. Однако во избежание одностороннего взгляда на законность ее нельзя понимать упрощенно, лишь только как соблюдение закона. Следует иметь в виду то весьма существенное обстоятельство, что законы, которые служат регуляторами общественных отношений, помимо критериев качества юридико-технического свойства (быть непротиворечивыми, однозначно толкуемыми и т.п.), должны соответствовать объективно существующим социальным связям, отражать справедливые и гуманные ценности, выражать общественно полезные устремления и потребности, быть направленными на стимулирование созидательной деятельности людей в достижении их целей, обеспечивать равные условия для реализации интересов всеми субъектами права, закреплять приемлемые для общества нормы (правила). Данные в законах государства правовые нормы должны гармонировать с морально-этическими нормами общественной нравственности, сообразовываться с уровнем организационной зрелости общества, его культурой, быть экономически обоснованными. И только при наличии достаточного количества юридических норм высокого качества законность предстает как один из важнейших элементов демократии и необходимое условие правового государства. Именно здесь возникает чрезвычайно важное осознание необходимости того, что закон должен быть правовым, справедливым. Правда, как гласит древнее латинское изречение: «Едва ли может быть создан закон, удобный для каждого, но если он хорош для большинства, он полезен».
В тесном единстве с законностью находится целесообразность, т.е. соответствие действий, прежде всего органов исполнительной власти, а также других участников управленческой деятельности тем целям, которые стоят перед ними, в общем, и перед управлением, в частности. Это особенно важно, с переходом от преобладания директивно-командных методов государственного управления к координационно-регулирующим, значительно расширилась компетенционная самостоятельность органов государственной власти. Им даются возможность и право в пределах своей компетенции самостоятельно выбирать наиболее целесообразные пути и конкретные меры по решению поставленных перед ними задач. Законодательное регулирование не всегда в полной мере определяет конкретные действия и условия, при которых необходимо принимать однозначно понимаемые управленческие решения. В связи с этим все больше появляется дозволительных правовых норм, а целесообразность в деятельности субъектов властно-управленческих отношений получает свое дальнейшее развитие. Однако целесообразность возможна и допустима только тогда, когда она не противоречит законности и приносит пользу гражданам, обществу, государству.
Под законностью в государственном управлении обычно подразумевают принцип, режим и метод деятельности государственных органов и должностных лиц. При этом исполнение закона в порядке государственного управления, основанного на принципе, методе и режиме законности, ведется исключительно в допустимых законом формах и признанными законом способами, приемами и средствами.
Во многих документах законность рассматривается как принцип, на котором должна основываться практическая деятельность государственных органов и должностных лиц. Принцип законности предполагает верховенство закона над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями и прочими документами. Согласно ему должна быть сформирована такая правовая система, в которой законы государства во главе с основным законом - конституцией обладают высшей юридической силой, а все остальные правовые акты и действия, реализуемые во исполнение содержащихся в них норм, должны им соответствовать.
В качестве метода законность сводится к совокупности правовых мер, с помощью которых юридически значимые управленческие действия совершаются в строгих рамках закона. Метод законности охватывает различную управленческую деятельность, обеспечивая единообразное понимание и применение правовых норм, как управляющими, так и управляемыми государством субъектами.
Рассмотрение законности как режима ведет к отождествлению ее с таким принятым в государстве порядком, при котором все правовые акты и организационные действия осуществляются государственным аппаратом, исходя из духа и буквы закона, в рамках сущности права. Режим законности включает наличие развитой системы законов и иных правовых актов, а также надлежащую и активную реализацию содержащихся в данных актах правовых норм в соответствии с целями правового регулирования, интересами личности, общества и государства. В условиях режима законности возникает динамичное состояние соответствия общественных отношений нормам права.
Динамика состояния законности в государстве характеризуется многими показателями. Среди них большое значение придается тому, каков уровень эффективности в осуществлении государственными органами властных полномочий по реализации законодательной, исполнительной и судебной деятельности. Во многом это зависит от их слаженности в осуществлении выполняемых функций, согласованности в реализации общегосударственной политики, единства действий в решении насущных общественных проблем. Юридическая правомерность деятельности органов государственной власти - основа положительной динамики состояния законности в сфере государственного управления.
Наиболее заметное влияние на уровень законности оказывает деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти. Они являются наиболее многочисленной и разветвленной подсистемой государственного аппарата и именно с ними и их представителями люди чаще всего вступают в самые разнообразные отношения. Насколько эффективна исполнительная власть в неукоснительномсоблюдении законодательства в его практическом воплощении в повседневной жизни, настолько показателен уровень законности в этой сфере государственно-властной деятельности. Поэтому борьба с управленческим произволом государственной администрации не менее важна, чем борьба с преступностью.
Государственная служба должна ориентироваться на закон. Каждый отдельный государственный служащий должен служить закону, а не вышестоящему должностному лицу (министру, губернатору, мэру). Он не должен руководствоваться целесообразностью (политической, ведомственной, региональной), чьим-либо интересам частным или социально-групповым (лоббизм), или корпоративным (ведомственность). Служение закону - не просто общее требование, которое лежит в основе государственно-служебной деятельности, а имеющее вполне конкретную направленность в обеспечении действительного верховенства закона, недопустимости его подмены какими бы то ни было «государственными соображениями особой важности».
Служение закону неразрывно связано с соблюдением дисциплины. В данном случае речь идет, прежде всего, о дисциплине государственных служащих, а также о дисциплине и других лиц, которые входят в сферу реализации служебных полномочий. В сфере государственной службы действуют императивы государственной дисциплины, а в сфере других видов службы - дисциплина в различных ее видах (трудовая, технологическая, производственная и т.д.). Продолжением и завершением требований законности и дисциплины является ответственность служащих за исполнение или ненадлежащее исполнение служебных полномочий и должностных обязанностей.
Стоит обратить внимание и на проблему толкования и применения законов. Пробелы здесь ведут к тому, что каждый начальник понимает и применяет их по-своему. И тогда состояние законности вызывает тревогу. Подобная негативная практика приводит к самым пагубным последствиям, как для отдельных граждан, так и для общества в целом. Отрицательное отношение общества к действиям властей также не способствует нормальному состоянию законности, влечет отклонения в сложившемся правопорядке и нарушения дисциплины.
Кроме того, также важен с точки зрения отслеживания состояния законности уровень правонарушений (преступности) в стране, методикам определения которых посвящены специальные труды российских правоведов. Например, по тому, в каких сферах общественной деятельности совершается больше всего преступлений, насколько они типичны, в каких регионах, какими социальными группами и т.д., можно составить общее представление о состоянии законности в тех или иных сферах, регионах и даже вывести социологический портрет среднестатистического правонарушителя.
Практический смысл законности заключается в том, чтобы закон реально действовал в жизни общества, оказывая свое регулятивное воздействие на соответствующие сферы общественных отношений. Для поддержания законности на должном уровне необходимо, чтобы в обществе устанавливались благоприятные для его развития правовые нормы, которые бы обеспечивались системой юридических средств и гарантий с соответствующими им госструктурами и соблюдались всеми субъектами общественной и государственной жизни (гражданами и их организациями, государственными органами, их должностными лицами и др.). Когда выраженные в правовых нормах (правилах поведения) позитивные обязывания исполняются, дозволения используются, а запреты соблюдаются, тогда закон реально выполняет свою роль в жизни государства, общества и конкретного человека. Именно здесь в определяющей степени проявляется уровень зрелости правосознания и правовой культуры граждан.
Законность взаимосвязана, но не отождествляется с такими правовыми явлениями, как правопорядок, легитимность и государственная дисциплина.
Правопорядок - одна из основных составных частей общественного порядка, складывающегося в результате осуществления различных видов социальных норм, регулирующих разнообразные сферы общественной жизни, различающихся между собой характером и несовпадающим способом воздействия на поведение людей (обычаи, нормы морали, внутренние правила организаций и др .). Правовой порядок в обществе и государстве регламентируется правовыми нормами, принятыми в установленном в данном государстве порядке. Как определенное состояние регулируемых правом общественных отношений правопорядок характеризуется реальным уровнем соблюдения законности, обеспечения и в реализации субъективных прав, юридических обязанностей всеми гражданами, органами и организациями.
Важно различать некоторые важные аспекты понятия «легитимность» (от лат. legitimus - согласный с законами, законный, правомерный). Этим юридическим термином характеризуется социальный порядок, обладающий престижем, в силу которого он диктует обязательные для всех людей требования и устанавливает образцы их поведения. Здесь, правда, следует отличать социальную легитимность (легитимность социального порядка), связанную с его фактической значимостью для людей и проявляющуюся в их поведении, от нормативной легитимности (легитимности правового порядка). Последняя характеризуется формальным соответствием социального порядка законам страны и именно в этом смысле служит показателем легитимности, законности государственного строя, государственной власти, органов государственной власти, должностных лиц, их действий и т.д.
При легитимном и демократическом правопорядке материальные и процессуальные составные законодательства должны в равной мере соответствовать правам и свободам личности, императивам свободного существования и развития членов гражданского сообщества, гуманизму общественных отношений, социальной справедливости. Если законность - это показатель соответствия поступков или действий требованиям юридических норм, то легитимность есть основа соответствия самого закона сущности права, залог того, насколько закон отражает и воспроизводит объективное начало общественной жизнедеятельности и тем самым признается обществом, а государственная власть получает его доверие и становится легитимной. Проблема легитимности воспроизводства государственной власти от интересов и воли народа, различных государственных структур и должностных лиц, а значит и реализуемых ими функций государственного управления имеет серьезное политико-правовое значение. Ее обострение ведет к отчуждению власти, недоверию к политическим лидерам страны, инертности и отрыву госаппарата от реальных нужд населения, расцвету бюрократизма, стремлению к подавлению оппозиционной критики и прочим извращениям в состоянии законности.
Дисциплина (от лат. disciplina - воспитание, обучение) - определенный порядок поведения людей, соответствующий сложившимся в обществе нормам права и морали, а также требованиям той или иной организации. В обществе всегда существуют общеобязательная дисциплина и специальная дисциплина, соблюдение которых, обеспечивается внешними санкциями и принудительными мерами.
Общеобязательная (общественная) дисциплина необходима для нормального существования общества и государства, а также для функционирования социальных организаций и институтов. Специальная дисциплина обязательна только для членов определенной организации (трудовая, партийная, учебная). Трудовая дисциплина - система организационно-производственных отношений, закрепленная правовыми либо иными социальными нормами, регулирующими совместную трудовую деятельность, ее распорядок, обязанности и т.п. Партийная дисциплина — непременное условие организованности и функционирования политических партий, структурно организованных общественных объединений, выражающееся в необходимости для их членов соблюдать уставные положения этих организаций, руководствоваться директивами вышестоящих органов, общепартийными решениями. Учебная дисциплина - требования выполнения обучающих программ, планов и графиков учебного процесса, соблюдения методических правил, образовательных стандартов, принятых для определенной категории обучающихся (например, для студентов вузов по специальности «государственное и муниципальное управление»).
По ряду признаков различают и иные виды дисципл ины: внутреннюю, или самодисциплину, дисциплину из соображений выгоды и дисциплину по принуждению. Внутренняя дисциплина предполагает осознанное соблюдение членами общества норм, регулирующих поведение людей. Такая дисциплина поддерживается высоким самосознанием, основанном на чувстве ответственности, понимании необходимости следовать установленным правилам либо взятым на себя обязательствам. Дисциплина из соображений выгоды и дисциплина по принуждению представляют собой противоположность самодисциплине, так как поддерживаются внешними санкциями, как отрицательными, так и положительными. Субъекты отношений подобных видов дисциплины придерживаются предписываемых требований в расчете на какое-либо поощрение или, стремясь избежать мер воздействия (наказания).
Следует иметь в виду, что если социально обусловленные нормы поведения людей расходятся с их личными интересами, недостаточно отвечают их постоянно меняющимся потребностям, велика вероятность возникновения конфликтных ситуаций. В зависимости от степени разрыва между интересами личности и диктуемыми предписаниями дисциплины, вследствие отклонений в поведении людей и по мере нарастания социальной напряженности возможна даже опасность социальной нестабильности. Разрешение такого конфликта может привести к слому механизма социального контроля, неработоспособности его регуляторов. И это, в свою очередь, чревато отвержением существующих норм и институтов. Но следует учитывать и другое обстоятельство, при котором общественно вредной может оказаться чрезмерно жесткая дисципли на. При такой ситуации члены общества лишаются всякой активности, для общественных отношений характерно отсутствие творческого начала, самостоятельности, а общественная система в целом теряет необходимую гибкость применения регулятивных механизмов.
В различных общественных системах дисциплина всегда определяется господствующими здесь отношениями и служит для их поддержания. При этом ни один из видов дисциплины не встречается изолированно, вне связи, одного с другим. В общественном регулировании поведения людей присутствуют все виды дисциплины, удельный вес которых зависит от их мотивации. Так, в обществах, основанных на традициях, в периоды их устойчивого существования исторически преобладало морально-религиозное регулирование поведения людей. Требования жесткой дисциплины отмечаются, как правило, в закрытых (тоталитарных) общественных системах. В обществах, где господствует индивидуалистская мораль, а в качестве регулятивного механизма выступают материальные интересы, роль которых здесь оказывается преобладающей - дисциплина из соображений выгоды. Вместе с тем этим отношениям присуща нормативная дисциплина, выражаемая в форме деловой этики, профессионального долга и т.п. Важным средством укрепления дисциплины становятся социальный контроль, материальное и моральное стимулирование. Во всех перечисленных случаях указанные виды дисциплины могут дополняться и другими, например, дисциплина из личной зависимости, чувства долга и т.п.
Нормы дисциплины, т.е. правил поведения людей, взаимоотношений между ними, как в обществе, так и в организации (коллективе) устанавливаются с помощью законодательства, общественных соглашений, межличностных договоров и иных общедоступных способов.
Государственная дисциплина - соблюдение всеми организациями и гражданами установленного государством порядка в сфере реализации функций государственного управления, а также деятельности государственных органов, предприятий, организаций, учреждений. Она основывается на объективном выражении требований законности, договорных обязательств, несовместима с ведомственным или местническим подходом к решению общегосударственных задач. Исходя из целей служения интересам человека и общества, государство посредством установления государственной дисциплины стремится к достижению общественной стабильности, созданию необходимых условий для нормального развития и жизнедеятельности во всех сферах: социальной, правовой, экономической, культурной.
Государственная дисциплина может быть плановая, финансовая, договорная, технологическая, служебная и т.д. Например, плановый ее элемент заключается в необходимости планирования государственными органами своей деятельности, реализации запланированных программ в какой-либо сфере своей компетенции. В области хозяйственных, коммерческих отношений главным элементом государственной дисциплины является соблюдение договорной дисциплины. Она выражается в точном и безусловном выполнении юридическими и физическими лицами принятых обязательств по заключенным ими договорам. Ослабление договорной дисциплины ведет к упадку хозяйства страны. Требования финансовой дисциплины обязательны не только для исполнения государственного бюджета, но также распространяются на все субъекты финансово-экономической деятельности и обязательны для них независимо от форм собственности. Соблюдение государственной дисциплины при этом означает исполнение законодательства, устанавливающего систему нормативов, в соответствии с которыми могут планироваться и расходоваться денежные средства как государственных учреждений, так и частных предприятий и индивидуальных предпринимателей. Существующая в государственных органах и учреждениях служебная дисциплина направлена на обеспечение четкой и слаженной работы служащих государственного аппарата, требуя от каждого из них понимания своих служебных функций и должностных обязанностей, ответственности в соответствии с занимаемой должностью. Воинская дисциплина -обязанность всех военнослужащих беспрекословно и точно исполнять служебные предписания, порядки и правила, установленные военным законодательством, воинскими уставами и в соответствии с ними подчиняться воинской субординации и приказам командования.
Дисциплина участников управленческого процесса, регулируемого государством, предполагает неуклонное исполнение законных требований и обязательств не только работниками государственного аппарата, но также и всеми гражданами страны, занятыми в различных сферах жизнедеятельности. Формируясь и совершенствуясь под воздействием правовых норм, закрепленных в законах, подзаконных актах, иных распорядительных документах (приказах, инструкциях), государственная дисциплина является важным фактором управления отношениями между людьми и их организациями.
Дисциплина в государственном управлении - определенный порядок поведения субъектов государственно-управленческих процессов в их отношениях, возникающих при взаимодействии с государственными органами, соблюдение которого обеспечивается внешними санкциями и принудительными мерами. Она необходима для нормального функционирования структур государственного аппарата, обеспечивающего государственное управление различными сферами общественной жизнедеятельности. При этом она выполняет важную роль в обеспечении должной организованности и сопряженности действий всех участников управленческого процесса.
В государственном управлении дисциплина неразрывно связана с принципом законности, закрепленным Конституцией РФ (ч. 2 ст. 15), в соответствии с которым органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ, законы и иные правовые акты, содержащие общеобязательные нормы. Дисциплина, основанная на принципе законности, является объективным условием эффективности государственного управления.
Последовательное соблюдение требований обеспечения законности и поддержания дисциплины на должном уровне предполагает наличие развитой системы юридических способов и средств, гарантированных государством. Такие способы и средства обеспечения законности и дисциплины в своей совокупности состоят из различных правовых и организационных видов и методов деятельности государственных органов, применяемых ими практических приемов, операций, форм, процедур, выбор которых в конкретных ситуациях обусловлен многими предпосылками. Среди них следует различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические, организационно-правовые способы и средства.
К общим условиям относятся политические (идеологические), экономические, организационные предпосылки формирования законности, правопорядка и дисциплины. Так, их политические предпосылки производны от режима демократии, развитости ее институтов: гласности, общественного мнения, зрелости общественного сознания (в частности, правосознания, политической и правовой культуры), авторитета государственной власти, имиджа государственной службы и т.д. Велико значение экономических факторов, с которыми связаны достигнутый страной уровень благосостояния, наличие материальных ресурсов и т.д. К организационным предпосылкам следует отнести эффективность.организационных структур аппарата управления, квалификацию служащих и т.д.
Специальные юридические средства и способы - контроль, надзор, принуждение, обжалование, поощрение, ответственность.
В системах социального управления контроль - важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел при выполнении принятых решений, вследствие чего они могут принимать меры с целью корректировки процесса исполнения (на разных его стадиях) либо наказания исполнителей. Контроль в системе государственного управления может быть внешний и внутренний. Так, контроль за аппаратом исполнительной власти осуществляется извне: Президентом РФ, законодательными органами, судами, прокуратурой, общественными организациями. Контроль внутри самого госаппарата проводится в разных организационно-правовых формах. Среди них нужно различать: 1) контроль субъектов линейной власти (такие контрольные полномочия реализуются по властной вертикали «сверху - вниз» органами общей компетенции в отношении подведомственных им органов) и внутриведомственный контроль; 2) контроль субъектов функциональной власти (например, финансовый контроль) и другие виды над- и межведомственного контроля. По времени осуществления различаются контроль предварительный (например, при лицензировании), текущий (в процессе деятельности) и последующий (по результатам деятельности). В зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности, при этом вмешательство в оперативно-хозяйственную или иную профессиональную деятельность поднадзорного объекта не допускается.
В настоящее время в России сложились три вида надзора за законностью управленческой деятельности органов государственной власти: судебный, прокурорский, административный.
В порядке судебного надзора реализуются право граждан на судебную защиту в формах рассмотрения жалоб, требований и протестов органов государственной власти о признании незаконными административных актов, проверка судами (судьями) законности административных актов, имеющих значение для разрешения рассматриваемых ими дел, проверка качества предварительного расследования по уголовным делам и т.д. Конституционный надзор - особый вид правоохранительной деятельности судебных органов, заключающийся в проверке соответствия законов и иных нормативных актов конституции страны. Его осуществляет Конституционный Суд РФ. В арбитражных судах созданы специальные коллегии по рассмотрению хозяйственных споров организаций и предпринимателей с властными структурами.
Надзор за законностью административной д еятельности осуществляют все действующие в Российской Федерации суды: общие, военные, арбитражные, конституционные (уставные). Функция прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов всеми гражданами, организациями и должностными лицами принадлежит органам прокуратуры.
Административный надзор как разновидность межотраслевого управления, направленного на обеспечение законности, представляет собой надведомственный контроль исполнительной власти за соблюдением коллективными и индивидуальными субъектами правовых норм. Как разновидность государственного надзора он включает в себя также судебный и прокурорский надзор. Административным надзором занимается большое число государственных структур, среди которых немало специализированных ведомств, созданных для таможенного, налогового, финансового, санитарно-эпидемиологического, экологического, радиационного и им подобного надзора. В ходе надзорной деятельности широко используются разнообразные меры административного принуждения: чаще всего - пресекательные средства, реже - карательные, еще реже - правовосстановительные санкции. Перечень органов, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях и привлекать виновных к административной ответственности, устанавливается законом.
Все разновидности правовых санкций призваны гарантировать исполнение закона, осуществлять общую и частную превенцию правонарушений. Основные виды принуждения - дисциплинарное, административное, гражданско-правовое, уголовное. Они различаются основаниями и процедурами применения. Но все они широко используются для обеспечения законности в отношениях с государственной властью, где ей принадлежит ведущая роль. Дисциплинарное и административное, т.е. внесудебное, принуждения используются в процессе исполнительно-распорядительной деятельности. Исполнительная власть инициирует, расследует, направляет в суды уголовные дела, обеспечивает исполнение уголовных наказаний. Принудительные меры применяются как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам права; как к тем, которые являются элементами государственного аппарата, так и к тем, которые в него не включены.
Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права обращаться в органы государственной власти и к их должностным лицам с требованиями, жалобами и заявлениями, содержащими оценочные суждения негативного характера по поводу нарушения их субъективных прав, интересов и свобод. Такое право может быть реализовано на основании Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.). Личные и коллективные обращения граждан, направляемые в органы государственной власти и местного самоуправления и к их должностным лицам, служат одним из важных способов обеспечения законности в их деятельности. На обращения граждан должны быть даны обоснованные ответы и в установленные сроки, а там, где нарушены права человека, соответствующие органы обязаны без проволочек вмешаться и обеспечить соблюдение закона. Благодаря правовой основе они приобретают качества правового средства, с помощью которого осуществляется своеобразный контроль за работой персонала и руководителей органов власти. Они - действенный инструмент противодействия чиновничьей волоките, бюрократизму, служебному произволу и всем должностным злоупотреблениям и правонарушениям.
Побудительные мотивы правомерного поведения формируются как под влиянием возможностей применения государственного принуждения, так и в результате действия поощрительных стимулов. Поощрения - своеобразный способ морального и материального стимулирования сознательного соблюдения требований дисциплины. Так, если к ее нарушителям применяются меры наказаний, то те, у кого нет подобных взысканий, могут быть поощрены за добросовестный труд.
Юридическая ответственность - разновидность государственного принуждения, а меры этой ответственности - особый вид мер такого принуждения. Она наступает на основе норм права за конкретное правонарушение, т.е. за такое виновно совершенное деяние (действие или бездействие), которое законодательством, а в ряде случаев другими нормативно-правовыми актами, признано как вредное общественно опасное и/или запрещенное. Правонарушения подразделяются на преступления и проступки (деликты). В зависимости от того, какое совершено правонарушение или преступление, наступает соответствующий вид юридической ответственности: дисциплинарная, административная, гражданско-правовая, материальная, уголовная. Имея специфические особенности, их общие черты выражаются в принудительном характере мер воздействия на нарушителей, отрицательной оценке их поведения, в общей цели, которую они преследуют в воспитании нарушителей и профилактике правонарушений. Принцип законности предполагает, что всякий вид юридической ответственности наступает только в случаях, предусмотренных правовыми предписаниями государства.
Обеспечением правового характера законности как режима и механизма соблюдения законов, правопорядка и государственной дисциплины должны заниматься фактически все структуры государственного аппарата. Особенно важна деятельность правоохранительных органов.
Существенна роль судебной системы. Опыт авторитаризма и тоталитаризма наглядно показал, что власти предержащие не хотят иметь должную судебную систему, способную охранять права и свободы людей, защищать их интересы, применяя законы. Поэтому в демократическом правовом государстве она должна быть развитой, подлинно авторитетной и самостоятельной.
Важны также функции и статус органов юстиции и прокурорского надзора, способных оперативно и с должной ответственностью применять свои полномочия по соблюдению режима законности всеми субъектами общественной жизнедеятельности, в том числе не допускать и вовремя пресекать всякие отступления от требований закона в деятельности государственных органов и должностных лиц разных уровней без оглядки на чины и звания.
Заслуживает внимания обеспечение правового характера деятельности правоохранительных органов, связанных с применением принуждения для восстановления нарушенного права. Они ведут борьбу с преступностью и разнообразными правонарушениями. Не менее значима другая часть их работы, связанная с профилактическими мероприятиями по предупреждению асоциальных явлений криминального характера. Это выдвигает, в первую очередь перед органами милиции, задачи целенаправленного и более тесного взаимодействия с населением, с группами общественности по разъяснению, убеждению, проведению совместных мероприятий по обеспечению общественного порядка (привлечение народных дружинников и т.д.).
