Правовой статус государственного органа в сфере государственного управления

Правовой статус государственного органа остается центральным моментом в правовом регулировании государственного управления. Он состоит из трех групп элементов, имеющих юридический смысл.

Перваягруппа - положение государственного органа в общей структуре государственного аппарата и его принадлежность к виду властно-управленческой деятельности (законодательная, исполнительная, судебная), к государственному уровню (федеральный, субъектов федерации, местный), к специализированным государственным подсистемам (общей компетенции, правоохранительной, военной и т.д.). По признакам этой группы определяются вертикальные и горизонтальные взаимосвязи госорганов в их иерархии, субординации и соподчинении.

Вторая группа - компетенция госоргана как юридическое выражение совокупности выполняемых им функций и полномочий в определенной сфере деятельности.

Третья группа - организационная структура, принципы, формы, методы и процедуры функционирования госоргана, порядок ведения определенных вопросов и т.п.

 Правовой статус органов государственной власти определяется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами (например, указами Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти, положениями об органах государственной власти и др.). Все органы государственной власти обладают административной правосубъектностью.

Сущностным содержанием правового регулирования считают его нормативную основу - разработку и юридическое закрепление (установление) в актах государственных органов норм (правил) поведения людей в определенных общественных отношениях.

Особенности предмета правового регулирования государственного управления связаны с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах. Одной из важных его частей является деятельность государства по организации государственных органов и установлению правил их функционирования путем создания юридических норм, закрепленных в нормативно-правовых актах. В более конкретном плане его предметную область составляют вопросы упорядочения целеполагания, организации и функционирования структур государственной власти, определения их статуса, компетенции и полномочий, принципов, форм, методов, средств и процедур деятельности по осуществлению управленческих функций во властеотношениях.

Властеотношения, складывающиеся в результате государственного управления и образующие предмет его правового регулирования, представляют собой отношения между:

- государством (его органами) и обществом, гражданами; в этих отношениях реализуются государственно-управляющие воздействия - управление делами общества посредством государственного аппарата;

- государственными органами по поводу их статуса, предметов ведения в осуществлении функций государственной власти и управления и соответственно разделения компетенции и полномочий;

-людьми (гражданами, лицами без гражданства, с двойным гражданством, негражданами) в связи с их участием во властно-управленческих отношениях, в качестве субъектов и объектов государственно-волевого воздействия. Например, как право государственных служащих, обеспечивающих исполнение полномочий органов государственной власти, так и участников общественной жизнедеятельности, которые, выступая физическими и юридическими лицами, соприкасаются с государством (органами государственной власти).

Государство с помощью права, осуществляя регулятивную функцию, использует методы правового регулирования общественных отношений - определенную совокупность правовых средств и способов регулирующего воздействия на управленческие отношения, на действия их участников.

Любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения.

Различия между отраслями права, помимо предмета, можно провести по степени или удельному весу практического использования того или иного средства. Так, уголовному праву наиболее присущи запреты, гражданскому - дозволения, административному - предписания и т.д.

Предписания - позитивное обязывание, т.е. возложение прямой юридической обязанности совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Запрещения - возложение прямой юридической обязанности не совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения - юридические разрешения совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо воздерживаться от их совершения по своему усмотрению.

 

Правовое регулирование есть процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм (норм права). В результате происходит нормативно-правовое упорядочение общественных отношений. Этот процесс основывается на предмете и методе правового регулирования.

Предметом правового регулирования является определенная форма общественных отношений, которая закрепляется соответствующей группой юридических норм. Отношения, связанные с государственным управлением, являются предметом комплексного регулирования различными отраслями права, но преимущественно и главным образом конституционного и административного. Под методом правового регулирова ния понимается способ воздействия юридических норм на общественные отношения.

Метод правового регулирования характеризуется следующими чертами: а) он свойствен только государству в лице его органов; б) касается лишь юридических норм; в) действенность юридических норм обеспечивается государственным принуждением.

Отрасли права используют в своих регулятивных целях с учетом особенностей общественных отношений (предмет) единые правовые средства (метод) в их различном сочетании. Особенности предмета правового регулирования государственного управления обусловливают специфику его метода. Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств права. В этом смысле право служит юридической формой модели управления, закрепляющей юридическое неравенство, асимметрию субъектов властно-управленческих отношений. Это связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник - подчиненный») или функциональным (связи типа «инспектор - контролируемый»).

Метод правового регулирования отношений государственного управления - это комплекс приемов, способов и средств юридического воздействия на социально-правовую сферу в целом, ее отдельные сегменты и соответствующие элементы в процессе упорядочения общественных отношений по поводу государственной власти и управления.

Это - способ осуществления регулятивных функций права в данной сфере общественных отношений, средство воздействия социальных управляющих систем (субъекты правового регулирования), входящих в государственный аппарат, на социальные управляемые системы (объекты). В своей совокупности применяемые средства, способы и приемы, составляющие метод правового регулирования государственного управления, показывают, как и каким образом государство решает свои задачи в целях общественного развития. Важно также учитывать, что их воплощение на практике производно от политического режима государства. Несмотря на все их многообразие, они в своей совокупности распространяются на всех участников регулируемых общественных отношений, включая и сами государственные органы, издающие нормы права.

Метод правового регулирования должен быть обязательно юридически оформлен и иметь нормативное выражение, ибо правовое регулирование всегда нормативно.

Правовые средства, используемые в правовом регулировании государственного управления, объединены регулятивными началами, т.е. все они функционируют в особом, характерном именно для данной среды правовом режиме. В специфическом юридическом режиме в системе государственного управления выделяются конкретные средства и приемы правового регулирования, существует специфика их регулятивных свойств. Вместе с тем здесь обнаруживается специфика, которая пронизывает все содержание правового регулирования государственного управления. Его особенности проявляются в сочетании и при доминировании используемых средств, приемов и способов регулирования, таких как: дозволения, запреты, обязывания, подчиненность, подотчетность и подконтрольность, доверие государства, верность служащих, правовое стимулирование и правовое ограничение. Например, правовое стимулирование, согласно общепризнанной точке зрения, включает в себя, как позитивные воздействия (субъективные права, льготы, поощрения), так и негативные воздействия (запреты, обязанности, меры принуждения, взыскания, наказания) на общественные отношения. Наряду с этим можно указать и на особенности, присущие тем или иным видам правового регулирования.

 

Тема. Механизм государственно - правового регулирования

1. Механизм административно-правового регулирования включает в себя следующие специфические средства:

1 ) предписания - когда одной стороне регулируемых отношений предоставляется определенный объем юридически властных полномочий по отношению к другой стороне, которая обязана выполнять требования другой стороне. Так, гocударственные органы, госслужащие, выступающие должностными лицами и представителями власти, наделяются юридически властными полномочиями и реализуют их в отношении многих субъектов права: граждан, учреждений, предприятий, организаций;

2) односторонность волеизъявления - принцип правового регулирования, по которому только один из участников отношений имеет юридически властные полномочия  в принятии решения. Такой компетенцией обладают субъекты государственной власти;

3) подчиненность субъектов права предписаниям, требованиямисходящим от государственных органов или тех должностных лиц, которые наделены соответствующими полномочиями и компетенцией, например, решению Суда;

4) использование в определенных случаях, установленных в нормативных правовых актах, дозволений, при которых участники регулируемых управленческих отношений находятся в равноправных отношениях.

Административно-правовые средства отличаются определенной спецификой и направлены, прежде всего, в адрес главных субъектов административного права - государственных органов и государственных служащих. Важнейшая особенность здесь в том, что они, во-первых, сами устанавливают специфические методы и формы административно-правового режима, а, во-вторых, они же и применяют специфические административно-правовые средства. Вместе с тем административно-правовые средства могут устанавливаться нормами других отраслей права. Например, предписания - нормами финансового, налогового права; дозволения - нормами земельного, экологического, таможенного права и др. Однако здесь тоже имеются различия. Так, по методу правового регулирования финансовое право, на первый взгляд, совпадает с административным правом: тот же метод властных предписаний и неравенство субъектов правоотношений. Но административное право не регулирует финансовых отношений, их специфика диктует необходимость применения финансово-правового метода. Большая часть подобных предписаний исходит от кредитно-финансовых органов государства, специально занятых такой деятельностью. С точки зрения финансового регулирования актуальны меры государственного принуждения в налоговой сфере, меры ответственности (в том числе финансовой), финансового контроля, деятельность госслужащих и их статус в органах налоговой инспекции и полиции, процессуальные вопросы их деятельности и т.д.

В зависимости от субъекта (источника) правового регулирования, которым выступает государственный орган, уполномоченный на издание соответствующих правовых норм, производны их смысл и содержание, а также конкретные юридические средства (способы регулирования).

Смысл и содержание правовых норм обусловливаются способами юридического воздействия (правового регулирования) на поведение участников управленческих процессов во властеотношениях.

 По способам правового регулирования вообще и применительно к субъекту государственного управления, в частности, различают: А) централизованное, Б) децентрализованное и В) субсидиарное.

A) централизованное, императивное регулирование (метод субординации), ведется на властно-категоричных началах органами государственной власти сверху донизу в объеме их компетенции и по кругу объектов юрисдикции. Таково, например, правовое регулирование федеральных органов власти по предметам ведения Российской Федерации; подобным образом отношения государственного управления регулируются органами власти субъектов Российской Федерации по предметам их ведения.

Б) децентрализованное, диспозитивное регулирование (метод координации), которое позволяет осуществлять правовое регулирование посредством согласования (в форме заключения договоров, принятия совместных актов и т.п.), поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти. Этот способ включает в себя три возможности регулирования общественных отношений:

 1) дозволение совершать известные действия правового характера;

 2) наделение определенными правами участников общественных отношений, урегулированных нормами права;

 3) предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора варианта своего поведения.

 Фактически - это способ регулирования отношений между равноправными сторонами (субъектами). Он предоставляет им самим решать вопрос о форме и способе своих взаимоотношений, урегулированных правом. Надо заметить, что в условиях демократизации государственной жизни и ввиду компетенционной самостоятельности органов государственной власти, как федерального уровня, так и субъектов федерации, а также уровня местного самоуправления подобное координационное правовое регулирование управленческих процессов приобретает все большее значение.

B) субсидиарное (вспомогательное) регулирование применяется как дополняемое нормами другой отрасли права, затрагивающей данную сферу общественных отношений. Например, государственная служба Российской Федерации регулируется комплексом нормативных правовых актов различных отраслей законодательства - конституционного, административного, трудового, финансового и др.

При выборе средств и способов правового регулирования государственного управления практическую значимость имеет то, как и с помощью каких нормативных положений целесообразнее определять правовой статус, компетенцию и полномочия государственных органов для реализации ими своих функций. Реально это выражается в порядке правового регулирования, который используется:

- при общедозволительном, или исчерпывающе запретительном («дозволено все, кроме...»);

- исчерпывающе разрешительном («запрещено все, кроме...»);

- обязывающе-правомочном (обязанность использовать предоставленные законом полномочия).

Таким образом, сущностью правового регулирования государственного управления является нормативное закрепление целесообразных правил поведения людей в отношениях по поводу осуществления государственной власти и управления. Возникающие при этом взаимосвязи и взаимодействия составляют предметную область правового регулирования отношений государственного управления. Соответственно этому используется метод правового регулирования государственного управления - комплекс приемов, способов и средств формирования и упорядочения реализации государственно-управленческих воздействий на государственно-правовые институты и элементы, общественное сознание, поведение и деятельность в данной сфере. Все эти явления, имея функциональную определенность, образуют структуру правового регулирования государственного управления, находя юридическое отражение и закрепление в правовых формах.

 

 

2. Механизм правового регулирования общественных отношений государственного управления    Государство посредством органов государственной власти регулирует определенные сферы общественных процессов и отношений, устанавливая правила и порядок поведения и деятельности субъектов этих отношений. Для этого оно использует весь находящийся в его распоряжении арсенал возможностей юридического воздействия на социум. Такое воздействие, имея правовой характер и выражение, осуществляется при помощи механизма правового регулирования. Он приводится в действие в результате применения взаимоувязанных и согласованно функционирующих элементов, условно образующих в своей совокупности сам этот механизм.

Механизм правового регулирования отношений государственного управления - это единая система юридических элементов, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения в сфере осуществления властно-управленческих функций государства, которые организуются в соответствии с задачами общества.

Структура данного механизма:

нормы права и его принципы, объективированные в законах, подзаконных нормативных и иных правовых актах;

правовые отношения;

правовая ответственность;

правовое сознание;

юридические факты;

акты применения норм права, акты реализации прав и обязанностей;

государственно-правовые институты, организационные структуры, организационно-правовые меры, средства, методы, формы и другие элементы юридического воздействия на социально значимые явления, процессы и отношения.

 Субъекты права реагируют на требования и дозволения государственной воли. Их положительная реакция образует правомерное поведение, отвечающее установленному правопорядку. Отклоняющееся от юридически властных предписаний поведение образует правонарушения.

Механизм правового регулирования в принципе един для всех отраслей права. В многообразной государственно-управленческой практике находят применение все известные юридической науке виды и формы правового регулирования общественных процессов и отношений. Это связано с необходимостью широкого охвата правовым регулированием фактически всех явлений, возникающих в данной сфере. Особенно это важно в связи с необходимостью возможно более полной и единообразной правовой регуляции осуществления властных полномочий государственными органами и их должностными лицами. Но это же и усложняет структуру правового регулирования отношений государственного управления. Важно подчеркнуть, что элементы правового регулирования, их потенциал и процедура действия, их восприятие массой людей должны соответствовать общественным запросам, надежно обеспечивая упорядочение и гармоничное развитие социального пространства.

Используемые формы правового регулирования предопределяются формой государства, которую характеризуют форма государственного устройства, форма правления, политический и государственный режимы. Правовое демократическое государство с экономической системой, свободной от тоталитарного администрирования и общественного распределения, использует исключительно правовые способы воздействия на сферы общественных отношений. Правда, формы правового регулирования во всех государствах обычно типичны (с учетом известных отличий в государствах, принадлежащих к так называемым англосаксонской, континентальной либо мусульманской правовым семьям). Главные различия заключаются в нормативном содержании, которое облечено в правовые формы.

Правовые формы в теории права:

 в науке конституционного права - форма государства, форма государственного устройства, форма правления;

в гражданском праве - форма собственности (в соответствии с Конституцией РФ и Гражданским кодексом РФ признаются и гарантируются равноправные формы собственности: государственная (федеральная и субъектов федерации), муниципальная, частная, а также допускаются иные формы собственности);

таможенное оформление - процедура помещения товаров и транспортных средств под определенный таможенный режим и завершения действия этого режима в соответствии с Таможенным кодексом РФ;

формы осуществления государственной власти (например, принятие нормативных правовых актов);

формы контроля народа за деятельностью государства, его органов и должностных лиц (например, посредством институтов референдумов, выборов и отзывов должностных лиц как местного значения, так и общегосударственного) и т.д.

 Работа государственной администрации проходит в многообразных правовых формах; правотворчество, правоприменение, правоохранение, правосудие, правозащита, юрисдикция и т.п. Правовые формы связаны с изданием правовых актов (законы и подзаконные акты, управленческие (административные) акты), которые влекут возникновение, изменение или прекращение тех или иных правоотношений между их субъектами. К правовым формам относятся и формы правового регулирования общественных отношений.

Формы правового регулирования отношений государственного управления - правовые формы, используемые для определения юридического состояния и регламентации институтов, процессов и отношений государственного управления с целью придания им должной структурной организованности и официально выраженной фиксации. Они должны соответствовать содержательной сущности и функциональному предназначению его элементов с точки зрения их целесообразного закрепления и обеспечения эффективной реализуемости.

Важнейшими формами средств, входящих в механизм правового регулирования государственного управления, являются правовые акты.

Они представляют собой правовые формы официальных документов, порождающих определенные юридические последствия, создающих юридическое состояние и направленных на регулирование определенных общественных отношений.

Их подразделяют на нормативные, т.е. содержащие нормы права, регулирующие определенные сферы общественных отношений, и ненормативные (индивидуальные), порождающие права и обязанности только у тех субъектов, которым они адресованы.

 Отсюда они имеют двоякую природу правового регулирования. Во-первых, составляют общие правила поведения людей, а, во-вторых, - образуют индивидуальные акты, определяющие на основе правовой нормы обязанности и права участников правоотношений.

Акт применения норм права включается в механизм как официально оформленное средство реализации прав, обязанностей и мер юридической ответственности. Например, в административно-правовом отношении как элементе правового регулирования государственного управления индивидуализируются положения той или иной нормы административного права, определяются характер, права и обязанности участников правоотношения.

Государственное управление отражает множественные проявления возникающих в связи с этим общественных отношений, происходящих при этом процессов и складывающихся взаимосвязей. Все государственно-управленческие отношения, явления, процессы и взаимосвязи должны быть урегулированы в необходимых правовых формах при помощи юридических норм. Для правового регулирования в нормативной форме большое значение имеет то, какие виды правовых норм используются применительно к определенным отношениям. Классификация норм, используемых в механизме правового регулирования, в полной мере относится и к сфере государственного управления.

Выделяются следующие виды правовых норм:

- по предмету регулирования: материальные и процессуальные;

-по характеру предписания: обязывающие, управомочивающие, запрещающие, поощряющие;

-по форме предписания или методу воздействия (регулирования): категорические (императивные), рекомендательные, диспозитивные;

-по назначению: регулятивные, процессуальные, охранительные, специализированные, оперативные, коллизионные;

- по действию в пространстве: общегосударственные - федеральные, региональные - субъектов федерации, местные - локально-территориальные, межрегиональные - в пределах нескольких территориальных образований, международные - трансграничные, т.е. действующие в разных государствах безотносительно их суверенитета;

- по времени действия: постоянные, временные;

- по субъектам регулирования: общие и специальные — регулируют поведение граждан (физических лиц), деятельность госорганов, субъектов различных видов деятельности (юридических лиц);

- по отраслям права: административно-правовые, уголовно-правовые, гражданско-правовые и др.;

- по нормативному содержанию (текстуальному смыслу): абсолютно определенные, относительно определенные, дефинитивные, декларативные, ситуационные, альтернативные, факультативные, основные (генеральные), детализирующие, вариативные, общие, особенные.

Нормативное регулирование - определение системы правил, порядка и процедур общественной жизнедеятельности в сфере осуществления государственной власти и управления посредством обеспечения реализации функций права уполномоченными субъектами властно-управленческих отношений и легитимированных доверием и признанием общества (народа).

Разработка и юридическое закрепление в актах государственных органов норм (правил, установлений) поведения людей и порядка ведения общественно значимых дел - суть нормативного регулирования.

Для воздействия на множество общественных отношений в сфере государственного управления используются нормы различных отраслей права. В зависимости от отраслевой принадлежности юридических норм различают конституционное, административное, трудовое, гражданское, уголовное и любое иное регулирование. Вместе с тем правовое регулирование может быть не только моноотраслевым, но и комплексным. Это происходит тогда, когда для полноты регулирования определенных отношений прибегают к нормам других отраслей права. Именно поэтому правовое регулирование отношений государственного управления имеет не только моноотраслевой, но и комплексно-отраслевой характер. Комплексность (сложность) такого правового регулирования заключается в том, что, во-первых, здесь имеется объективная потребность в использовании множества правовых норм самых разных отраслей права (как публичного, так и частного), а, во-вторых, оно состоит из отдельных, весьма обособленных институтов права.

Рассмотрение нормативной структуры правого регулирования государственного управления по первому основанию комплексности включает в себя нормы многих отраслей права, регламентирующих государственно-управленческие отношения. Второе основание комплексности правового регулирования - наличие в институтах правового регулирования нескольких институтов права.