Методи управління природоохоронною діяльністю.

Адміністративно-командні методи впровадження екополітики.Адміністративно-командні методи екологічного управління включають в себе: кадастровий механізм, моніторинговий механізм, законодавчий і нормативно-правовий механізм.

Кадастровий механізм. Це первинний еколого-господарський механізм обліку природної біоти, біотичного регулювання, визначення господарської ємності біосфери. Облікові функції екологічного управління реалізуються через державні природні кадастри: земельний, водний, лісний, надровий. Ці кадастри водяться для обліку кількісних характеристик природного потенціалу.

Моніторинговий механізм. Це механізм спостережень за станом навколишнього природного середовища, що функціонує на підставі Закону України ”Про охорону навколишнього природного середовища”. За результатами систематичних спостережень відбувається збирання, обробка, передавання, збереження та аналіз відповідної інформації, прогнозування змін стану навколишнього середовища та розробка науково аргументованих рекомендацій для прийняття управлінських рішень.

Одним із головних завдань моніторингу є спостереження за біотичною компонентою навколишнього природного середовища та джерелами антропогенного впливу. Практично йдеться про спостереження за біотичним регулюванням навколишнього природного середовища (моніторинг заповідних зон, лісів, землі, водних об’єктів тощо).

Механізм державного моніторингу функціонує на трьох рівнях:

– локальному – на територіях окремих об’єктів (підприємств, міст, ділянок, ландшафтів, басейнів річок тощо);

– регіональному – у межах адміністративно-територіальних одиниць, на територіях економічних і природних регіонів;

– національному – на території країни в цілому.

Законодавчий і нормативно-правовий механізм. Екологічне законодавство закріплює екологічні права та обв’язки громадян, екологічні інтереси суспільства, держави та юридичних осіб, механізму їх реалізації і захисту; регулює відносини в галузі використання, відновлення й охорони земельних, водних, лісових та інших природних ресурсів; визначає режими територій та об’єктів особливої охорони і забезпечує вимоги екологічної безпеки в Україні.

Законодавчо-правовий механізм складається з таких блоків законодавчого та підзаконного регулювання:

– Конституційне регулювання екологічних правовідносин;

– Еколого-правове регулювання, що ґрунтується на нормах Закону України ”Про охорону навколишнього природного середовища”, а також на законах, що прийняті на його подальший розвиток (Земельний, Водний, Лісовий кодекси, кодекс ”Про надра”; закони ”Про екологічну безпеку”, ”Про тваринний світ”, ”Про охорону атмосферного повітря”, ”Про природно-заповідний фонд” тощо);

– Регулювання екологічних правовідносин еколого-правовими нормами різних галузей законодавства;

– Міжнародно-правове регулювання;

– Регулювання правових відносин нормами забезпечувальних галузей законодавства.

Забезпеченість економіки природними ресурсами впродовж тривалого часу не сприймалася як залежність від законів екології, природи. Але в міру нарощування виробництва для задоволення суспільних потреб, особливо у ХХ ст., ця залежність стала проявлятися все частіше й масштабніше. Наочно стала суперечність між економічними інтересами та екологічними вимогами. Головна небезпека в цій ситуації полягає в збереженні тенденції взаємного стимулювання зростання потреб розвитку і споживання природних ресурсів. Нині проблема природно ємності світової і національної економік, що зумовлена техногенними вилученнями природних ресурсів і техногенним забрудненням середовища, – це одна з головних економічних проблем розвитку суспільства. Тому економічні механізми раціонального природокористування, охорони навколишнього природного середовища і відновлення природних об’єктів, ресурсів визначається і регламентуються на законодавчому рівні.

У Законі України ”Про охорону навколишнього природного середовища” розкрито економічний механізм забезпечення охорони довкілля, яке означає:

– економічні заходи забезпечення охорони навколишнього природного середовища;

– фінансування заходів;

– плату за спеціальне використання природних ресурсів на основі нормативів і лімітів їх використання;

– плату за забруднення навколишнього природного середовища на основі лімітів викидів і скидів забруднювальних речовин та розміщення відходів виробництва;

– плату за погіршення кості природних ресурсів у результаті володіння і користування на основі лімітів;

– розподіл платежів за використання природних ресурсів, забруднення навколишнього природного середовища;

– позабюджетні фонди охорони навколишнього природного середовища для фінансування відповідних заходів;

– стимулювання раціонального природокористування, ефективної охорони навколишнього природного середовища;

– екологічне страхування.

Платежі користувачів на покриття адміністративних витрат містять плату за одержання дозволу або ліцензії та інші номінальні платежі, що пропорційні розмірові викидів (скидів) і які покривають витрати на видачу дозволів або ліцензій.

Субсидії являють собою спеціальні виплати забруднювачам за зменшення викидів (скидів). Найпоширенішим видом субсидій є інвестиційні податкові кредити, позики зі зменшеною відсотковою ставкою, гарантії позики, прискореної амортизації природоохоронного обладнання тощо.

Система цільового резервування коштів на утилізацію відходів (екологічні застави) використовується, щоб створити стимул для споживачів на здійснення додаткових витрат. Наприклад, під час купівлі товару, який може призвести до майбутнього забруднення, споживач робить внесок, який потім повертається з відсотками після утилізації відходів (купівля напоїв у металевих банках, батарейок тощо).

Адміністративний механізм визначається Законом України ”Про охорону навколишнього природного середовища” і містить:

– екологічні права та обов’язки громадян;

– повноваження і компетенцію владних структур у галузі охорони навколишнього природного середовища;

– екологічну експертизу в процесі законотворчої, інвестиційної, управлінської, господарської та іншої діяльності, що визначає стан навколишнього природного середовища;

– екологічну стандартизацію і нормування для встановлення системи обов’язкових норм, правил, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки;

– ліцензування природокористування і природоохоронної діяльності, тобто надання дозволу компетентного державного органу;

– оцінку впливу на навколишнє природне середовище;

– екологічний контроль та нагляд (інспектування);

– регулювання процесу використання природних ресурсів;

– адміністративну відповідальність.

3.2. Ринково-орієнтовані методи впровадження природоохоронної політики. Не менш важливе значення має застосування ринкового економічного механізму. В умовах ринку жорстка конкуренція вимагає максимальної економії всіх видів природних ресурсів. Розуміння цього прийшло із запізненням, оскільки абсолютно вільний розвиток ринкових відносин здійснювався за рахунок варварського, хижацького ставлення до природи. Цивілізований вільний ринок також потребує державного екологічного регулювання.

Перехід до ринкової економіки в Україні потребує змін підходів до формування фінансово-кредитних методів природокористування, економічного стимулювання відновлення природних ресурсів, економічних балансів природокористування і відновлення.

Ринковий механізм ціноутворення несумісний із зниженою вартістю природних ресурсів.

Ринок дедалі диктує вищий рівень цін на сировину порівняно із цінами кінцевої продукції. Механізми ринку розширюють межі прибуткових вкладень у збереження природних ресурсів у міру зростання їхньої дефіцитності. Цим і пояснюються досягнення країн із розвиненою ринковою економікою в галузі раціонального природокористування. Останнім часом у цих країнах почали набувати розвитку адміністративно-ринкові (змішані) механізми, як най збалансованіші з еколого-системного погляду. Особливістю таких механізмів стає широке використання економічних ринкових регуляторів для стимулювання підприємницьких ініціатив (екологічного підприємництва) при збереженні державного екологічного контролю і нормування (природокористування, відновлення ресурсів, охорона навколишнього природного середовища).

Система економічних важелів і стимулів. Йдеться про платежі й податки за забруднення і використання природних ресурсів. Вони являють собою важелі впливу, які встановлюють платежі як за володіння, так і за викиди й скиди. Рівень платежу має відповідати соціально-економічній шкоді, заподіяній забрудненням, або якомусь іншому показнику, наприклад, економічній оцінці асиміляційного потенціалу природного середовища, вартості будь-якого природного ресурсу або екологічного оздоровлення природного об’єкта. Податки на забруднення і платежі ефективні тим, що система економічних важелів і стимулів надає значної свободи вибору стратегій поєднання ступенів очищення і плати за остаточний викид (скид), що дає підставу хімізувати витрати переведенням зовнішнього чинника забруднення у внутрішню статтю екологічних витрат (інтерналізація екстернальних витрат). Якщо екологічні витрати малі, то забруднювач може значно зменшити викиди (скиди), замість того, щоб платити податок. Теоретично він скоротить їх до оптимального рівня, коли нарощу вальні витрати на додаткову очистку стають рівними платіжній нормі плати за забруднення.

Податками можуть бути обкладені також первинні ресурси, кінцева продукція або технології. Головне, щоб податок не стягувався з усіх природо користувачів, а лише з тих, хто забруднює навколишнє середовище. Є спеціальні екологічні податки, які встановлюються зазвичай на конкретні технології, види продукції. Виробництво яких повинно обмежуватись (екологічно небезпечні технології і продукція) тощо.

3.3. Досвід високорозвинених країн щодо застосування інструменту впровадження природоохоронної політики. Багато країн Заходу широко використовують нормативне регулювання як організаційну основу екоменеджменту. При цьому регулюючі (нормативні) методи виходять з припущення про наявність порогового кордону впливу і їх іноді розглядають як "командно-адміністративні” методи внаслідок принципу, згідно з яким стандарти і норми обов’язкові для виконання. При цьому їх поділяють на державні і муніципальні. До державних відносяться ті методи регулювання, які примушують місцеву владу неухильно їх дотримуватися згідно з національним або міжнародним законодавством; до муніципальних – методи регулювання, які реалізуються місцевою владою самостійно, наприклад, планування землекористування, місцеві будівельні норми, заходи щодо управління транспортними потоками, місцеві стандарти з контролю над забрудненням навколишнього середовища, норми розміщення об’єктів або норми заготівель.

В останні двадцять років закордоном методи регулювання є основою для впровадження екологічної політики, однак, вони почали зазнавати критики з кінця 1980-х років, коли вартість охорони навколишнього середовища в США і Західній Європі різко зросла. Економісти почали аналізувати методи регулювання в термінах рентабельності, ефективності і інших економічних показниках і дійшли висновку, що в багатьох сферах методи регулювання виявилися дуже жорсткими і не гнучкими. При цьому встановлюються непорушні правила випадковим чином, а не відповідно до необхідності захисту і збереження, і це не залишає достатньої свободи вибору для виконавців, покликаних вибирати саме дешевий спосіб досягнення заданої мети.

Тому існує думка, що неефективно орієнтуватися тільки на методи регулювання, коли йдеться про досягнення добре збалансованої міри захисту і збереження навколишнього середовища. У зв’язку з цим там, де використовується система відповідних спонукальних мотивів, заснована на економічних принципах і ринкових механізмах (податки, що коректуються, плати, збори, торгові дозволи, система повернення депозитів і т.д.), їм повинна надаватися перевага перед іншими методами охорони навколишнього середовища.

У місцевої влади часто недостатньо ресурсів для виконання завдань з реалізації і примусового впровадження всіх державних законів і постанов. В той же час, це може призвести до штрафів, які можуть бути накладені на місцеву владу владою більш високого державного рівня. Наприклад, в США міста, що не підтримують встановлену стандартами якість повітря (регульовану на державному рівні Федеральним Законом про “Чисте повітря і Поправками до нього 1990 року”), підлягають штрафним санкціям Агентством охорони навколишнього середовища США (ЕРА – Environmental Protect Agency). ЕРА є федеральною гілкою урядового комітету з охорони навколишнього середовища з регіональними відділеннями. Подібні структури існують, наприклад, в Болгарії або Німеччині. Штрафи, що накладаються на місцеву владу національними або регіональними державними організаціями, відрізняються від грошових санкцій, можуть бути правовими наказами або спричиняти за собою втрату цільового бюджетного фінансування.

Ефективним елементом системи екологічного регулювання на регіональному рівні, як свідчить зарубіжний досвід, є система квот на викиди шкідливих речовин, яка поширена в США, Німеччині, частково в Канаді. Цей метод регулювання джерел викидів на певній території з метою збереження або досягнення відповідного рівня якості навколишнього середовища отримав назву методу “ковпака”. Суть його полягає в наступному: місцеві органи влади, що встановлюють загальні значення шкідливих викидів не для одного, а для всіх підприємств разом, шляхом їхнього регулювання здійснюють контроль за екологічним станом території загалом. Наприклад, в США затверджено більш ніж 30 «екологічних ковпаків», по кожному з яких промислові фірми заощадили до 3 млрд. дол..

У зв’язку з тим, що в сучасній економічній ситуації, в основному застосовуються дійові важелі адміністративного регулювання, доцільно доповнювати їх ринковими інструментами екологічного менеджменту.

Можна констатувати, що в Україні, згідно з вимогами директив Європейського Союзу щодо санітарних, екологічних, ветеринарних, фітосанітарних норм і міжнародних та європейських стандартів, розпочато процес поетапної реалізації впровадження міжнародних і європейських стандартів і екологічних норм у сфері довкілля.