Тема 3. Конституційна система органів державної влади

Важливою ознакою будь-якої держави є державний апарат – система органів державної влади (державних органів), через діяльність яких здійснюється державна влада (у формі представницької демократії), реалізуються функції держави та забезпечується захист її інтересів.

Проблематика організації та функціонування державного апарату досить об'ємна і вивчається різними юридичними науками. Завданнями науки конституційного права є наукове розроблення поняття «орган державної влади»; аналіз конституційної системи органів державної влади України та місця в цій системі органів, що представляють різні гілки державної влади; аналіз загальних конституційних принципів організації та діяльності органів державної влади; вивчення конституційно-правового статусу Верховної Ради України і Президента України та організаційних і правових форм їхньої діяльності; аналіз конституційно-правового статусу органів виконавчої та судової влади, а також конституційних основ взаємовідносин органів державної влади з органами місцевого самоврядування.

У структурно-організаційному плані орган державної влади являє собою певним чином організований колектив людей (одну особу), який характеризується певними органотвірними ознаками, що в сукупності дозволяють відмежувати органи державної влади від інших державних інституцій та недержавних організацій - органів місцевого самоврядування, громадських організацій, господарських товариств тощо. В науковій літературі, зокрема, виділяють такі найважливіші ознаки органу державної влади:

- орган державної влади - організаційно відокремлена і відносно самостійна частина єдиного державного апарату України;

- внутрішня структура органу державної влади - це система різних за характером, значенням, рівнем посад, що заміщуються лише громадянами України (наприклад, статті 38, 76, 103 Конституції України). Тобто, орган державної влади України - це колектив людей-громадян України, які мають статус державного службовця або інший спеціальний статус;

- орган державної влади завжди має статутно-правовий характер, тобто, на відміну від інших організацій він засновується на підставі Конституції та законів України, інших нормативних актів. Цим орган уповноважується державою діяти від її імені та за її дорученням. При цьому визначений порядок формування органу передбачає обрання або призначення його посадових осіб. Наприклад, згідно з Конституцією України Президент України обирається громадянами України (ст. 103), а члени Кабінету Міністрів України призначаються Президентом України (ст. 114);

- заснування будь-якого органу державної влади обумовлено необхідністю здійснення завдань і функцій держави. При цьому участь того чи іншого органу в їх здійсненні може бути різною. Так, якщо Президент України, Верховна Рада України беруть участь у реалізації практично всіх функцій держави, то Міністерство закордонних справ є органом спеціальної компетенції, воно утворене з метою забезпечення реалізації зовнішніх функцій. Ця ознака, зокрема, дозволяє відокремити органи державної влади від органів місцевого самоврядування, які згідно з Конституцією України не входять до системи органів державної влади, а їх утворення обумовлене необхідністю здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування;

- визначальною ознакою органу державної влади є наявність у нього державно-владних повноважен ь, що відокремлює їх від інших держаних установ, які також утворюються державою для здійснення завдань і функцій держави, але на відміну від органів державної влади не наділяються владними повноваженнями, наприклад, державні заклади освіти.

Державне управління - це певний вид діяльності органів держави, що має виконавчий і розпорядчий характер і полягає в організуючому впливі на суспільні відносини в політичній, соціально-економічній, духовно-культурній та інших сферах шляхом застосування державно-владних повноважень. Відтак державний орган повинен становити самостійні, професійні та відповідальні ланки апарату держави. Апарат держави можна трактувати:

- як апарат виконавчої влади, що складається з чиновників, об'єднаних у рамках чітко підпорядкованих та структурованих органів виконавчої влади;

- як апарат управління справами суспільства;

- як органи виконавчої влади, парламент, глава держави, контрольно-наглядові органи, правоохоронні органи, дипломатичні представництва та інші.

Отже, апарат держави - це система всіх державних органів, за допомогою яких практично здійснюється державна влада

Органи державної влади дуже різноманітні, проте їх можна згрупувати за певними критеріями, що дасть можливість не тільки структурувати наші знання про них, а й визначити їх місце і роль у системі державного управління.

Види органів держави

- за способом формування:

· виборні (первинні) - Президент України, Верховна Рада України;

· призначувані (вторинні) - Кабінет Міністрів України, Вища рада правосуддя, обласні державні адміністрації;

- за територією, на яку поширюється юрисдикція:

· загальнодержавні - Президент України, Верховна Рада України, Конституційний Суд України, Генеральна прокуратура України;

· локальні (місцеві) - місцеві державні адміністрації;

- за часом дії:

· постійно діючі - Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, міністерства;

· тимчасові - спеціальні слідчі комісії Верховної Ради України, виборчі комісії;

- за складом:

· колегіальні - Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України;

· одноособові - Президент України; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини;

- за поділом на гілки влади:

· законодавчі - Верховна Рада України;

· виконавчі - Кабінет Міністрів України, міністерства, місцеві державні адміністрації;

· судові - Верховний Суд України, Конституційний Суд України;

- за правовими формами роботи і функціональною спрямованістю:

· правотворчі - Верховна Рада України, Президент України;

· правозастосовні - Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації;

· правоохоронні - Служба безпеки України, Міністерство внутрішніх справ України;

· контрольно-наглядові - Генеральна прокуратура України.

Органи державної влади, будучи наділеними державно-владними повноваженнями, зобов'язані спрямовувати свою функціональну діяльність практично в усі сфери суспільного і державного життя у межах країни і представляти інтереси власного народу і держави на міжнародному рівні. Державні органи у межах своїх повноважень здійснюють контроль і нагляд за іншими суб'єктами правовідносин з метою забезпечення суспільного правопорядку, демократії, законності, прав і свобод людини та громадянина тощо. Держава як складний політико-правовий інститут не може існувати без державних органів, оскільки вони є тим незамінним і, по суті, безальтернативним інструментом, який необхідний для здійснення державного управління.

Органи законодавчої влади в демократичних державах - це представницькі законодавчі органи - народні (національні) представництва або легіслатури, які утворюються шляхом вільних і загальних виборів. Вони виражають волю всього народу, і їхньою основною функцією згідно з принципом поділу влади є законотворчість. Згідно зі ст. 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Конституювання Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади не означає, що закони в Україні можуть прийматися лише цим органом. Законодавча влада може здійснюватися народом України не тільки через своїх представників у Верховній Раді, а й безпосередньо - всеукраїнським референдумом,- хоча практики проведення законодавчого референдуму в Україні ще немає.

За своєю сутністю виконавча влада є сукупністю повноважень з управління державними справами. Конституційно-правовий інститут виконавчої влади становить сукупність норм, що визначають систему і статус суб’єктів управління державними справами. Конституційне регулювання організації і функціонування виконавчої влади здійснюється у значно менших обсягах, аніж законодавчої влади. Основний обсяг правового регулювання відносин у сфері виконавчої влади здійснюється нормами адміністративного права. Конституції встановлюють насамперед суб’єктів виконавчої влади. За загальним правилом суб’єктами виконавчої влади є глава держави, уряд, місцеві органи виконавчої влади (місцеві державні адміністрації). Сутність виконавчої влади зумовлює її особливості. Однією з найважливіших особливостей виконавчої влади є її централізація, що виявляється у підпорядкуванні одних органів іншим і концентрації владних функцій в руках глави уряду або глави держави. У законодавчій і судовій гілках державної влади відсутнє підпорядкування одних органів іншим. У руках глави держави виконавча влада юридично і фактично зосереджується в абсолютній та дуалістичній монархіях і в президентській республіці.

До системи органів виконавчої влади Конституція України відносить (ст 113) насамперед Кабінет Міністрів України - вищий орган у цій системі. Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу інших органів виконавчої влади:

-центральних - міністерства, державних комітетів (державних служб) і центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом;

-місцевих - місцевих державних адміністрацій, місцевих органів міністерств, державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади.

Специфічними рисами органів виконавчої влади є те, що вони:

-по-перше, формуються призначенням;

-по-друге, здійснюють особливий вид діяльності - виконавчу і розпорядчу діяльність, спрямовану на виконання Конституції та законів України, актів Президента України як безпосередньо, так і шляхом адміністративної правотворчості;

-по-третє, здійснюють діяльність на засадах поєднання єдиноначальності й колегіальності.

Органи судової влади - це відповідні суди, які утворюються в законодавчо передбаченому порядку для здійснення конституційного, цивільного, кримінального, адміністративного, господарського правосуддя, вирішення спорів у аспекті трудових, торговельних та інших справ. До системи органів державної влади України належать органи судової влади, які здійснюють свою діяльність на основі статей 124-131 Конституції України, в редакції Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 30 травня 2016 року. Ці та інші законодавчі акти визначають правові засади організації судової влади та здійснення правосуддя в Україні.

У кожній державі є орган, який називають главою держави. Основне призначення такого органу – це концентроване (як правило, в «одних руках») представництво держави загалом в її середині та за її межами. Глава держави – особа, яка формально займає найвищу сходинку в державній ієрархії та здійснює верховне представництво держави у внутрішніх та зовнішньополітичних відносинах. Інститут глави держави притаманний всім політично організованим країнам, але в різних країнах місце й роль глави держави є різною та обумовлена його юридичною формою, формою правління, характером державного режиму, об’ємом конституційних повноважень тощо

Конституція України визначає Президента України главою держави (ст. 102 Конституції України). Президент України проголошується гарантом державного суверенітету і територіальної цілісності України, гарантом додержання Конституції України, прав i свобод людини та громадянина. Тому дуже важливим є сам процес обрання (виборів) глави держави. Новообраний Президент України вступає на пост з моменту складення присяги українському народові. Місце складення присяги – урочисте засідання Верховної Ради України.

Ядро конституційно-правового статусу Президента становлять норми Конституції України, які визначають функції та повноваження глави держави.

Функції та повноваження, що належать згідно з Конституцією України виключно Президенту складають прерогативу глави держави. Як гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, Президент наділяється особливими повноваженнями. Він забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; очолює Раду національної безпеки і оборони України; приймає рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України тощо.

Отже, державна влада в Україні, яка представлена системою державних органів, здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Проте, у державі існують окремі органи, які не можуть бути цілком віднесені до жодної окремої гілки влади, зокрема органи прокуратури. Проте органи законодавчої, виконавчої і судової влади у своїй єдності не становлять цілісного державного апарату України, оскільки існують й інші державні органи, які виконують значний обсяг завдань і функцій держави.

Контрольно-наглядові органи є складовими системи органів державної влади До них належать: Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Рахункова палата України, Державна фінансова інспекція України (раніше - Контрольно-ревізійне управління України) та ін.

В Україні існує специфічний орган конституційної юрисдикції – Конституційний Суд України. (ст.ст. 147- 153 КУ) Конституційний Суд України є юридичною особою, має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Завданням Конституційного Суду України є гарантування верховенства Конституції України як Основного Закону держави на всій території України. Організація, повноваження та порядок діяльності Конституційного Суду України визначаються Конституцією України та цим Законом. Конституційний Суд України приймає акти, що регламентують організацію його внутрішньої роботи у відповідності з цим Законом. Діяльність Конституційного Суду України грунтується на принципах верховенства права, незалежності, колегіальності, рівноправності суддів, гласності, повного і всебічного розгляду справ та обгрунтованості прийнятих ним рішень.

Правоохоронні органи відіграють винятково важливу функцію держави у сфері забезпечення безпеки і правопорядку.

В Україні одностайного погляду на те, які органи належать до правоохоронних, немає як серед науковців, так і в чинному законодавстві. На сьогодні відсутнє конституційне закріплення поняття "правоохоронні органи" та системи правоохоронних органів. У чинній Конституції України це поняття вживається лише в ч. З ст. 17, да спеціальне завдання щодо забезпечення державної безпеки і захисту державного кордону покладається на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом.

Закони України по-різному трактують поняття "правоохороні органи". Так, у в Законі України "Про основи національної безпеки України" зазначено, що "правоохоронні органи — органи державне влади, на які Конституцією і законами України покладено здійснення правоохоронних функцій", а в Законі України "Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією та правоохоронним органами держави" правоохоронні органи визначаються як державні органи, які відповідно до законодавства здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції. Статтею 2 Закону України "Про державний захист працівників суду та правоохоронних органів здійснено перелік органів, що належать до правоохоронних, а саме органи прокуратури, Національної поліції, служби безпеки, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, Національне антикорупційне бюро України, органи охорони державного кордону, органи доходів і зборів, органи і установи виконання покарань, слідчі ізолятори, органи державного фінансового контролю, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції.

Принципи організації та діяльності органів державної влади України - це законодавчо визначені універсальні юридичні засади, які становлять підґрунтя побудови та функціонування органів державної влади. Загалом принципи організації та діяльності органів державної влади України можна поділити на загальноюридичні та спеціальні.

Загальноюридичні принципи - це беззаперечні вимоги, що виражають основний зміст правової природи організації та діяльності державних органів. До таких принципів належать:

- принцип законності - органи державної влади та органи місцевого самоврядування, посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19 Конституції України). Принцип законності зумовлений принципом верховенства права, який дістав нормативне закріплення у ст., 8 Конституції України;

- принцип демократичності - громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (ч. 2 ст., 38 Конституції України);

- принцип гласності - порядок утворення і функціональна діяльність державних органів здійснюється відкрито і гласно, наприклад, засідання Верховної Ради України проводяться відкрито (ч. 1 ст. 84 Конституції України);

- принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову (ст. 6 Конституції України);

- принцип позапартійності - заборона створення політичних партій в органах державної влади (ч. З ст. 37 Конституції України);

- принцип суверенності державної влади (ст. 5 Конституції України), ніхто не може узурпувати державну владу (ч. 4 ст. 5 Конституції України);

- принцип участі громадян України у формуванні та діяльності органів державної влади (ч. 1 ст. 38 Конституції України);

- гуманістичні засади - спрямування діяльності державних органів в інтересах людини і громадянина як вищої соціальної цінності (ст. З Конституції України);

- забезпечення соціальної справедливості, тобто паритету інтересів різних соціальних верств населення, націй, етнічних груп, захист злагоди і консенсусу в суспільстві (ч. 2 ст. 24 Конституції України).

Специфічні принципи організації та діяльності органів державної влади України визначають їх індивідуальні ознаки. До таких принципів належать:

-принцип професійної компетентності (щодо суддів, прокурорів);

-детермінованості у часі (спеціальна комісія з надзвичайних справ);

-функціонально-галузевий принцип (комітети парламенту);

-організаційної самостійності (наприклад, комітети Верховної Ради України зі свого складу самостійно утворюють робочі групи, складають перспективний план роботи тощо).

Принцип суверенності та єдності системи органів державної влади - полягає в тім, що система органів державної влади (державний апарат у цілому) від імені й за дорученням народу України виступає носієм державної влади, а діяльність органів державної влади базується на засадах верховенства, повноти й неподільності державної влади в середині країни та незалежності від будь-якої іноземної влади і рівноправності в зовнішніх зносинах. Цей принцип випливає з положень статей 1, 5 Конституції України.

Принцип поділу влади - стосовно організації та діяльності органів державної влади випливає з положень ст. б Конституції України і виявляється в тім, що, по-перше, органи законодавчої та виконавчої влади формуються відносно незалежним один від одного шляхом (Верховна Рада України обирається виборцями, а персональний склад органів виконавчої влади визначається Президентом України або відповідними посадовими особами органів виконавчої влади); по-друге, сфери компетенції органів, що їх здійснюють різні гілки влади, чітко розмежовані Конституцією України; по-третє, різні види органів державної влади наділені Конституцією України взаємними контрольними повноваженнями, які в сукупності становлять систему «стримувань і противаг».

Принцип законності - випливає із загальнішого конституційного принципу верховенства права (ст. 8 Конституції України). Цей принцип означає здійснення державними органами і посадовими особами всіх властивих функцій у суворій відповідності до чинної Конституції, законів та підзаконних актів, згідно зі встановленою у законодавстві компетенцією.

Принцип участі громадян у формуванні й діяльності органів державної влади - отримав досить широку конкретизацію в Конституції України. Так, у ч. 1 ст. 38 йдеться про право громадян брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади, а в ч. 2 ст. 38 - про те, що громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби. Важливою формою участі громадян у діяльності органів державної влади є індивідуальні чи колективні письмові звернення до органів державної влади, їхніх посадових і службових осіб, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (ст. 40), а також реалізація їх конституційного права оскаржувати в суді рішення, діяльність чи бездіяльність органів державної влади, їхніх посадових і службових осіб (ч. 2 ст. 55).

Принцип позапартійності - закріплюється в ч. 3 ст. 37 і полягає в забороні створення і діяльності організаційних структур політичних партій в органах державної влади (за винятком Верховної Ради України, де утворюються партійні фракції), а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях.

Принцип гуманізму – основоположний принцип права, який визнає самоцінність людини, її гідність, право на щастя, виявлення своїх здібностей. Його застосування є критерієм прогресивності соціальних інститутів. Цей правовий принцип має в своїй основі соціально-етичний зміст, що полягає в ідеї гуманізму. Гуманізм — світогляд, у центрі якого знаходиться ідея людини як найвищої цінності; ідеологія, що орієнтується насамперед на позитив людини при визнанні її негативу, який потребує контролю і обмежень.

Принцип соціальної справедливості – основоположний принцип права, який являє собою ідею домірності вкладеного та отриманого в усіх сферах життєдіяльності людини та їхнього правового забезпечення, а також передбачає вимогу відповідності між практичною роллю різних індивідів (соціальних груп) у житті суспільства та їхнім соціальним становищем, між їхніми правами та обов'язками, правопорушенням і відповідальністю, заслугами людей та їхнім суспільним визнанням. Соціальна справедливість — соціально-психологічне сприйняття принципів і форм організації суспільства, що відповідає інтересам людей і соціальних груп, тобто узагальнена моральна оцінка суспільних відносин. Соціальну справедливість найчастіше співвідносять із соціальною рівністю, і в цьому контексті соціальна справедливість розуміється як міра рівності й нерівності в розподілі матеріальних і духовних благ у суспільстві, статусів і влади, а також у стані життя різних суспільних груп. Механізми такого розподілу по-різному бачаться прихильникам багатьох політичних доктрин.