1. Высший Государственный Совет
Высший Государственный Совет является высшим органом Союзного государства. Его первое заседание состоялось 26 января 2000 г. В своей деятельности он руководствуется принципами суверенного равенства стран-участниц, демократии и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также общепризнанными принципами и нормами международного права.
Основы правового статуса Высшего Государственного Совета определены Договором о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г. Постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства от 27 июня 2000 г. № 7 утверждены Статут и Регламент Высшего Государственного Совета.
Высший Государственный Совет состоит из представителей госу-дарств-членов: глав государств и правительств, руководителей палат парламентов государств-участников. Его председателем является глава одного из государств-участников на основе ротации, если государства-участники не договорились об ином. В обязанности Председателя входят организация работы Высшего Государственного Совета, выполнение председательствующих функций на заседаниях, подписание принятых на них актов.
Высший Государственный Совет проводит свои заседания по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Внеочередные заседания Высшего Государственного Совета могут созываться по инициативе одного из государств-участников или Председателя Высшего Государственного Совета. Место и дата проведения заседаний Высшего Государственного Совета определяются Председателем Высшего Государственного Совета по согласованию с государствами-участниками. В его заседаниях участвуют Председатель Совета Министров, председатели Палат Парламента, Председатель Суда Союзного государства, также могут приглашаться руководители органов Союзного государства и государств-участников, другие лица.
Решения, которые связаны с изданием актов нормативно-правового характера, принимаются на основе единогласия государств-участников Союзного государства. Голосование на заседаниях Высшего Государственного Совета от имени государств-участников Союзного государства осуществляют главы государства либо лица, ими уполномоченные.
Акты Высшего Государственного Совета подписывает его Председатель. Перед подписанием акты визируются главой другого государства-участника.
Высший Государственный Совет обладает следующими полномо-чиями:
- образует в пределах своей компетенции органы Союзного государства, включая органы управления отраслевого и функционального характера, определяет их местопребывание;
- назначает выборы в Палату Представителей Парламента Союзного государства;
- назначает Председателя Совета Министров Союзного государства и утверждает Положение о Совете Министров;
- по представлению Председателя Совета Министров назначает и освобождает от должности Государственного секретаря, руководителей отраслевых и функциональных органов управления Союзного государства;
- определяет порядок досрочного освобождения Государственного секретаря и членов Постоянного Комитета Союзного государства;
- утверждает по представлению Совета Министров Положение о Постоянном Комитете;
- представляет на утверждение Парламенту членов Комиссии по правам человека Союзного государства и утверждает Положение о Комиссии;
- представляет Парламенту для назначения судей Суда Союзного государства и утверждает Устав и Регламент Суда;
- устанавливает по представлению Совета Министров численность органов Союзного государства и их аппаратов, правовой статус, размер заработной платы и социальные гарантии должностных лиц органов Союзного государства и их аппаратов;
- утверждает бюджет Союзного государства, принятый Парламен-том, и годовые отчеты о его исполнении;
- по предложению Совета Министров, одобренному Парламентом, устанавливает порядок формирования доходной части бюджета по конкретным источникам;
- утверждает определяемый Парламентом порядок предоставления и получения Союзным государством кредитов, предоставления гарантий по кредитам, выпуска займов и ценных бумаг;
- представляет на рассмотрение Палаты Представителей Парламента проект Конституционного Акта Союзного государства;
- имеет право внесения в Палату Представителей Парламента законопроектов;
- его Председателю и главе государства, не являющемуся Предсе-дателем, предоставлено право вето в отношении законов29;
- может приостановить или отменить решения Совета Министров, отраслевых и функциональных органов управления Союзного государства;
- издает декреты, постановления и директивы, являющиеся норма-тивными правовыми актами;
- принимает резолюции по оперативным и другим вопросам текущей деятельности Высшего Государственного Совета и органов Союзного государства30;
- принимает рекомендации и заключения;
- определяет условия присоединения к Союзному государству треть-их государств и утверждает рекомендации Парламента по присоединению к Союзному государству третьих государств;
- утверждает международные договоры Союзного государства, ратифицированные Парламентом;
- одобряет после рассмотрения Советом Министров предложенные государствами-участниками, Парламентом и Судом Союзного государства поправки к Договору и дает рекомендации по заключению договоров между государствами-участниками по данному вопросу;
- заслушивает ежегодный отчет Председателя Совета Министров о реализации принятых Высшим Государственным Советом решений и о деятельности Совета Министров;
- рассматривает проекты ежегодных посланий Парламенту о положении в Союзном государстве и основных направлениях его развития;
- утверждает устанавливаемую Парламентом государственную символику Союзного государства;
- выполняет иные функции, отнесенные к его ведению Договором, либо переданные на его рассмотрение государствами-участниками.
2. Парламент
Парламент является представительным и законодательным органом Союзного государства. Он состоит из двух палат - Палаты Союза и Палаты Представителей.
Палата Союза включает в свой состав 36 парламентариев, делегированных Палатами Национального Собрания Республики Беларусь, и 36 парламентариев, делегированных Палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Члены Палаты Союза работают на непостоянной основе и получают вознаграждение за свой труд по месту постоянной работы.
Палата Представителей состоит из 28 депутатов от Республики Беларусь и 75 депутатов от Российской Федерации, избираемых на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании. Выборы в Палату Представителей первого созыва проводятся после принятия парламентами государств-участников соответствующих законодательных актов.
Палата Представителей избирается, а Палата Союза формируется сроком на 4 года. В случае прекращения полномочий палат парламентов государств-участников члены Палаты Союза сохраняют свои полномочия вплоть до обновления депутации соответствующего парламента.
Парламентариям предоставляется неприкосновенность на всей тер-ритории Союзного государства в течение всего срока их полномочий. Предполагается, что депутаты Палаты Представителей будут работать на постоянной профессиональной основе и не смогут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Парламент Союзного государства обладает следующими полномочиями:
- принимает законы и Основы законодательства Союзного государства по вопросам, отнесенным Договором к компетенции Союзного государства;
- содействует унификации законодательства государств-участников;
- заслушивает ежегодные послания Высшего Государственного Совета о положении в Союзном государстве и основных направлениях его развития;
- заслушивает доклады и информацию о деятельности Совета Министров;
- принимает бюджет и заслушивает годовые и полугодовые отчеты о его исполнении;
- утверждает отчет, заслушивает доклады и сообщения Счетной палаты Союзного государства;
- ратифицирует международные договоры, заключаемые от имени Союзного государства;
- заключает соглашения о сотрудничестве с парламентами госу-дарств, не входящих в Союзное государство, и парламентскими организациями;
- назначает по представлению Высшего Государственного Совета судей Суда Союзного государства;
- утверждает по представлению Высшего Государственного Совета членов Комиссии по правам человека;
- назначает членов Счетной палаты Союзного государства по представлению Совета Министров;
- устанавливает символику Союзного государства;
- рассматривает предложения по вопросам присоединения к Союз-ному государству третьих государств, принимает соответствующие рекомендации, направляет их для утверждения в Высший Государственный Совет;
- обеспечивает взаимодействие парламентов государств-участников;
- осуществляет иные полномочия, предусмотренные Договором.
Заседания Палаты Союза и Палаты Представителей проводятся на регулярной основе в соответствии с их регламентами. Палата Союза и Палата Представителей заседают раздельно, кроме случаев, предусмотренных их регламентами.
Каждая из палат избирает из своего состава Председателя, его заместителя, образует комиссии. Председатель палаты и его заместитель избираются на ротационной основе. Председатель палаты и его заместитель не могут быть гражданами одного государства-участника.
Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.
Право внесения законопроектов в Палату Представителей принадлежит Высшему Государственному Совету, Совету Министров Союзного государства, Палате Союза, а также группе депутатов Палаты Представителей численностью не менее 20 депутатов. После принятия закона Палатой Представителей он направляется на одобрение в Палату Союза. Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета Союзного государства, могут быть внесены только при наличии согласия Совета Министров Союзного государства. Решение Палаты Представителей считается не принятым, если против него проголосовало более одной четверти от общего числа депутатов. Законы Союзного государства принимаются большинством голосов от общего числа членов каждой палаты. В случае неодобрения законопроекта Палатой Союза палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего законопроект подлежит повторному рассмотре-нию в палатах. Принятый закон не позднее 7 дней со дня одобрения Палатой Союза направляется в Высший Государственный Совет для подписания Председателем Высшего Государственного Совета и обнародования.
Председатель Высшего Государственного Совета не позднее 30 дней со дня принятия закона подписывает его, если у него и у главы государства-участника, не являющегося на момент подписания закона Председателем Высшего Государственного Совета, нет возражений в отношении принятия этого закона. Если у Председателя Высшего Государственного Совета или у главы государства-участника, не являющегося на момент подписания закона Председателем Высшего Государственного Совета, имеются возражения, то закон отклоняется. Отклонение закона оформляется решением Высшего Государственного Совета и направляется в Палаты Парламента не позднее 7 дней со дня его отклонения. Председатель Высшего Государственного Совета вправе предложить палатам Парламента создать согласительную ко-миссию для преодоления возникших разногласий.
До выборов в Палату Представителей функции союзного Парламента выполняет Парламентское Собрание Союза Беларуси и России, которое функционирует на основе Соглашения о Парламентском Собрании Сообщества Беларуси и России от 29 апреля 1996 г., а также Регламента Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, утвержденного Постановлением Парламентского Собрания Союза Беларуси и России от 13 июня 1997 г.
3. Совет Министров
Совет Министров является коллегиальным исполнительным органом Союзного государства, осуществляющим руководство сис-темой подчиненных ему отраслевых и функциональных органов. Он обеспечивает согласование национальных интересов с выполнением задач и целей, стоящих перед Союзным государством. Первое заседание Совета Министров состоялось 25 апреля 2000 г.
Основы правового статуса Совета Министров определены Догово-ром о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г., Постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства от 27 июня 2000 г. № 12 "О Положении о Совете Министров". Постановлением Совета Министров Союзного государства от 25 апреля 2000 г. № 1 утвержден Регламент Совета Министров Союзного государства.
В состав Совета Министров входят Председатель Совета Мини-стров, главы правительств, Государственный секретарь Союзного государства (на правах заместителя Председателя Совета Министров), министры иностранных дел, экономики, финансов государств-участников, руководители основных отраслевых и функциональных органов управления Союзного государства.
Председатель Совета Министров назначается на должность и осво-бождается от должности Высшим Государственным Советом. Им может быть глава правительства одного из государств-участников на ротационной основе. Государственный секретарь, руководители отраслевых и функциональных органов управления назначаются и освобождаются от должности Высшим Государственным Советом по представлению Председателя Совета Министров.
Члены Совета Министров - главы правительств, министры ино-странных дел, экономики и финансов государств-участников - входят в состав Совета Министров по должности.
В своей деятельности Совет Министров подотчетен Высшему Го-сударственному Совету, его Председатель и члены не могут действовать вопреки официальной позиции Высшего Государственного Совета. Решения Совета Министров могут быть приостановлены или отменены Высшим Государственным Советом.
Заседания Совета Министров проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в два месяца. Заседания Совета Министров считаются правомочными, если на них присутствует не менее половины членов Совета Министров от каждого государства-участника и не менее двух третей членов Совета Министров от общего состава. Заседания Совета Министров проходят под руководством Председателя Совета Министров. На заседания Совета Министров могут приглашаться руководители центральных банков, министерств и ведомств государств-участников.
Решения Совета Министров принимаются на основе единогласия по принципу "одно государство - один голос".
Совет Министров обладает следующими полномочиями:
- разрабатывает основные направления общей политики по вопросам развития Союзного государства и вносит их в Высший Государственный Совет для рассмотрения;
- контролирует выполнение положений Договора, Программы*, актов Союзного государства и при необходимости вносит мотивированные представления государствам-участникам в случае невыполнения обязательств, вытекающих из них;
- обеспечивает создание и развитие единого экономического про-странства, проведение единой финансовой, налоговой, кредитной, денежной, валютной, ценовой и торговой политики;
- координирует процесс унификации законодательств государств-участников;
- способствует проведению согласованной политики государств-участ-ников в международных делах, в сфере обороны, безопасности, обеспечения законности, прав и свобод граждан, общественного порядка и борьбы с преступностью, а также в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и охраны окружающей среды;
- вносит в Высший Государственный Совет предложения по формированию отраслевых и функциональных органов Союзного государства и осуществляет руководство их деятельностью;
- вносит в Парламент проекты союзных законов и Основ законодательства;
- предварительно рассматривает предложенные государствами-участ-никами, Парламентом и Судом Союзного государства поправки к Договору;
- дает согласие на внесение в Парламент законопроектов, преду-сматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета Союзного государства;
- разрабатывает и вносит в Парламент проект бюджета Союзного государства, обеспечивает и определяет порядок исполнения бюджета, представляет Парламенту годовые и полугодовые отчеты об исполнении бюджета;
- утверждает порядок разработки и реализации программ, проектов и мероприятий Союзного государства;
- может иметь представителя в Парламенте;
- вносит в установленном порядке в Парламент предложения о до-полнительных источниках наполнения бюджета Союзного государства;
- представляет Парламенту кандидатуры для назначения членами Счетной палаты;
- утверждает регламент Счетной палаты, рассматривает ее отчеты и доклады;
- осуществляет управление собственностью Союзного государства;
- назначает членов Постоянного Комитета, выдвигаемых правительствами государств-участников;
- одобряет численность работников Постоянного Комитета и вносит предложение по данному вопросу в Высший Государственный Совет;
- утверждает структуру Постоянного Комитета и смету расходов на его содержание в пределах утвержденного бюджета Союзного государства;
- осуществляет контроль за деятельностью отраслевых и функциональных органов Союзного государства, а также за исполнением правительствами государств-участников нормативных правовых актов Союзного государства;
- отменяет акты отраслевых и функциональных органов Союзного государства в случае их противоречия нормативным правовым актам Союзного государства;
- регулирует вопросы финансово-хозяйственной деятельности органов Союзного государства в соответствии с нормативными правовыми актами Союзного государства, а также законодательством государств-участников;
- утверждает регламент Совета Министров;
- осуществляет иные полномочия, возложенные на него Договором и решениями Высшего Государственного Совета.
Совет Министров в пределах своей компетенции издает постановления, директивы и резолюции.
Постановления Совета Министров являются обязательными во всех своих частях для отраслевых и функциональных органов Союзного государст-ва, того государства, физических и юридических лиц, которым они адресованы.
Директивы Совета Министров являются обязательными для отраслевых и функциональных органов Союзного государства, того государства, которому они адресованы, при сохранении за ними свободы выбора форм и методов действий.
Резолюции Совета Министров и поручения Председателя Совета Министров, данные в пределах его полномочий, являются актами, посредством которых обеспечивается текущая деятельность Совета Министров, отраслевых и функциональных органов, которым они адресованы. Они являются обязательными для исполнения Постоянным Комитетом, функциональными и отраслевыми органами и не накладывают обязательств на правительства государств-участников.
Совет Министров может принимать рекомендации и заключения.
Акты Совета Министров подписываются Председателем Совета Министров. Перед подписанием они визируются главой правительства другого государства-участника. Акты Совета Министров вступают в силу со дня их подписания, если в них не предусмотрено иное. Реализация актов Совета Министров осуществляется в соответствии с национальным законодательством государств-участников.
Акты Совета Министров публикуются государствами-участниками.
4. Суд
Правовые основы создания и деятельности Суда Союзного государства в общих чертах закреплены в Договоре о создании Союзного государства. В дальнейшем предполагается принятие Устава и Регламента Суда.
Суд является органом Союзного государства, который должен обеспечить единообразное толкование и применение учредительного Договора, нормативных правовых актов Союзного государства.
Предусматривается, что в состав Суда войдет 9 судей, назначаемых Парламентом Союзного государства по представлению Высшего Государственного Совета сроком на 6 лет. Допускается их назначение еще на один срок. Каждые 2 года будет происходить обновление трети состава членов Суда. При первоначальном формировании треть судей назначается сроком на 2 года и треть - на 4 года. Из числа судей избираются Председатель Суда и его заместитель, которые не могут быть гражданами одного государства-участника. Судьи назначаются и действуют в личном качестве из граждан Союзного государства, обладающих высокими профессиональными и моральными качествами, удовлетворяющих требованиям, предъявляемым для назначения на высшие судебные должности в государствах-участниках. При этом в составе Суда не должно быть более 5 судей, являющихся гражданами одного государства. Судьи в своей деятельности независимы.
Каждое государство-участник, органы Союзного государства смогут передавать на рассмотрение Суда любые вопросы, связанные с толкованием и применением Учредительного договора, нормативно-правовых актов Союзного государства.
Решения Суда принимаются двумя третями голосов от общего числа судей в соответствующем судебном заседании. Они имеют обязательную юридическую силу и подлежат официальному опубликованию.
Исходя из представленной Договором компетенции Суд имеет право принимать решения по следующим вопросам: 1) о толковании положений Договора, Конституционного Акта и иных нормативных правовых актов Союзного государства; 2) о соответствии нормативных правовых актов Союзного государства и нормативных правовых актов государств-участников положениям Договора и Конституционного Акта; 3) об иерархии нормативных правовых актов органов Союзного государства друг с другом и нормативных правовых актов органов Союзного государства и государств-участников; 4) о действии норм Договора, Конституционного Акта во времени, пространстве и по кругу лиц; 5) о возможности применения норм Договора, Конституционного Акта и иных нормативных правовых актов Союзного государства к определенным общественным отношениям31.
Место Суда в организационно-властной системе Союзного государства определяется через двойную функцию: судебного и конституционного органов.
Реализуя функции судебного органа в рамках предоставленной по Договору компетенции, Суд выносит решения по конкретным правовым спорам по применению права Союзного государства.
В силу обязательности судебных решений для союзных органов Суду в равной степени присущи функции конституционного органа Союзного государства. Одновременно Суд в отличие от ряда других союзных органов (Высшего Государственного Совета, Совета Министров и Парламента) выступает как специализированный институт неполитического характера32.
5. Постоянный Комитет
Обеспечение деятельности Высшего Государственного Совета и Сове-та Министров возложено на Постоянный Комитет Союзного государства.
Постоянный Комитет, в основе формирования и деятельности которого заложен наднациональный принцип, должен отражать и защищать интересы интеграции от посягательств на юрисдикцию и полномочия Союзного государства со стороны государств-членов.
Правовые основы деятельности Постоянного Комитета установлены Договором о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г., Постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства от 27 июня 2000 г. № 13 "О Положении о Постоянном Комитете Союзного государства", Постановлением Совета Министров Союзного государства от 17 ноября 2000 г. № 21 "О структуре Постоянного Комитета Союзного государства".
В состав Постоянного Комитета входят Государственный секретарь Союзного государства и члены Постоянного Комитета, являющиеся по должности его заместителями и ответственными за конкретные направления деятельности Союзного государства. Члены Постоянного Комитета назначаются в индивидуальном порядке на четырехлетний срок Советом Министров из числа кандидатов, выдвинутых государствами-участниками. Членами Комитета могут быть только граждане государств-участников. В составе Постоянного Комитета не должно быть более двух третей членов, являющихся гражданами одного государства.
Численность Постоянного Комитета определяется Высшим Государственным Советом, а структура и смета его расходов - Советом Министров. В структуру Постоянного Комитета входят: Государственный секретарь Союзного государства и его заместители, секретариат Председателя Высшего Государственного Совета, департаменты (экономики, финансов, социальной политики, регионального и международного сотрудничества, правовой, административный, организационно-аналитический, информации), управление делами, представительство в г. Минске.
Руководство Постоянным Комитетом возложено на Государствен-ного секретаря, который назначается на четырехлетний срок отдельно от остальных членов Постоянного Комитета Высшим Государственным Советом по представлению Председателя Совета Министров. Государственный секретарь входит в состав Совета Министров на правах заместителя Председателя Совета Министров, принимает участие в заседаниях Высшего Государственного Совета. Государственный секретарь обеспечивает общее руководство деятельностью Постоянного Комитета, распределяет обязанности между его членами, вносит в Совет Министров предложения по его структуре, численности и смете расходов, а также обеспечивает подготовку материалов с проектами решений к заседаниям Высшего Государственного Совета и Совета Министров и др.
Порядок назначения руководителей и заместителей руководителей структурных подразделений Постоянного Комитета практически такой же, как и порядок назначения его членов. Он основан на следующих основных положениях: паритетное квотирование всех руководящих должностей в аппарате; не более 2/3 руководителей - граждан одного из государств-участников; назначение и освобождение от должности руководителей и заместителей руководителей структурных подразделений осуществляется Государственным секретарем по представлению правительств государств-участников либо по представлению органа, уполномоченного государствами-участниками; руководитель структурного подразделения и его заместитель не могут быть гражданами одного государства.
Независимость должностных лиц Постоянного Комитета, как и других служащих союзных органов и их аппаратов, основана на общем запрете принимать какие-либо указания от государственного органа или должностных лиц государств-участников и совмещать работу в Постоянном Комитете с другой оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Постоянный Комитет осуществляет следующие функции:
- готовит для Совета Министров предложения по проектам законов и Основ законодательства Союзного государства, по унификации законодательств государств-участников;
- организует разработку предложений по стратегии развития Союзного государства и вносит их в Совет Министров;
- организует реализацию положений Договора и Программы, подготовку предложений по выполнению задач Союзного государства;
- координирует работу отраслевых и функциональных органов Союзного государства и их взаимодействие с национальными органами государств-участников;
- изучает и анализирует работу отраслевых и функциональных органов Союзного государства, вносит в Совет Министров предложения по улучшению их деятельности;
- обеспечивает деятельность Высшего Государственного Совета и Совета Министров в соответствии с их регламентами и является ответст-венным за подготовку их заседаний;
- разрабатывает проект бюджета Союзного государства, организует исполнение бюджета Союзного государства и готовит проекты отчетов о его исполнении;
- совместно с соответствующими органами государств-участников Союзного государства осуществляет предварительное рассмотрение программ, проектов и мероприятий Союзного государства, представляет заключения по ним в Совет Министров, а также информирует Совет Министров о ходе их выполнения;
- направляет принятые Высшим Государственным Советом и Советом Министров акты заинтересованным органам и организациям;
- подготавливает для Высшего Государственного Совета и Совета Министров заключения по проектам вносимых на их рассмотрение актов Союзного государства, а также проектам международных договоров Союзного государства;
- осуществляет контроль за выполнением решений Высшего Государственного Совета и Совета Министров, а также поручений Председателя Высшего Государственного Совета, Председателя Совета Министров; при необходимости подготавливает и представляет в Совет Министров предложения о принятии дополнительных мер по обеспечению выполнения этих решений;
- подготавливает совместно с заинтересованными органами Союзного государства и государств-участников проект ежегодного Послания Высшего Государственного Совета Парламенту Союзного государства;
- обеспечивает взаимодействие Совета Министров с Парламентом, Судом, Счетной палатой Союзного государства;
- формирует и вносит на рассмотрение Высшего Государственного Совета и Совета Министров проекты повесток дня их заседаний, планов работы;
- осуществляет хранение актов Высшего Государственного Совета и Совета Министров;
- выполняет другие функции, возлагаемые на него решениями Высшего Государственного Совета.
6. Счетная палата
Правовые основы создания и деятельности Счетной палаты схема-тично определены в Договоре о создании Союзного государства.
Счетная палата станет органом, который будет осуществлять контроль за финансами Союзного государства.
Этот орган состоит из 11 членов, назначаемых сроком на 6 лет из числа граждан государств-участников, имеющих опыт работы в контрольно-ревизионных и аудиторских организациях, профессионализм и добросовестность которых не вызывают сомнений. Члены Счетной палаты назначаются Парламентом Союзного государства по представлению Совета Министров независимо от того, гражданами какого из государств-участников они являются. В ее состав не может входить более 7 граждан одного и того же государства-участника.
Члены Счетной палаты избирают из своего состава Председателя и его заместителя, которые выполняют свои обязанности в течение двухлетнего периода и могут быть переизбраны. При этом Председатель Счетной палаты и его заместитель не могут быть гражданами одного и того же государства-участника. Члены Счетной палаты действуют в интересах Союзного государства и при исполнении своих обязанностей являются полностью независимыми.
Счетная палата осуществляет контроль за исполнением доходных и расходных статей бюджета Союзного государства по объемам, структуре и целевому назначению, проверку отчетов о доходах и расходах всех органов Союзного государства, устанавливает, являются ли законными полученные доходы и произведенные расходы, а также выясняет, насколько рациональным было управление финансами, контролирует эффективность использования имущества Союзного государства.
Органы Союзного государства, национальные аудиторские организации либо компетентные органы государств-участников направляют в Счетную палату по ее запросу любые документы и информацию, необходимые для выполнения Счетной палатой возложенных на нее функций.
По итогам финансового года Счетная палата представляет Совету Министров и Парламенту ежегодный отчет. На основании рассмотрения доклада вышеупомянутые органы, действуя самостоятельно или совместно, могут вносить в Высший Государственный Совет предложения относительно оздоровления финансов Союзного государства.
Счетная палата может, действуя по собственной инициативе или по просьбе любого из органов Союзного государства, давать в рамках своей компетенции заключения по отдельным вопросам. Счетная палата устанавливает собственный регламент, который утверждается Советом Министров.
7. Правовой статус государственных служащих
Союзного государства
Государственными служащими Союзного государства являются должностные лица органов Союзного государства и их аппаратов, за исключением членов Высшего Государственного Совета, Совета Министров и Палаты Союза Парламента.
Правовой статус государственных служащих Союзного государства определен Договором о создании Союзного государства, Постановлением Высшего Государственного Совета от 24 октября 2000 г. № 20 "О правовом статусе и социальных гарантиях должностных лиц органов Союзного государства и их аппаратов".
Государственными служащими Союзного государства могут быть его граждане в возрасте от 18 до 60 лет, имеющие соответствующее образование.
Государственная служба Союзного государства строится на основе следующих принципов:
- уважения суверенного равенства государств-участников Союзно-го государства;
- приоритета прав и свобод человека и гражданина, обязательности для государственных служащих решений, принятых органами Союзного государства в пределах их полномочий и в соответствии с Договором о создании Союзного государства;
- равного доступа граждан государств-участников к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
- единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;
- профессионализма и компетентности государственных служащих;
- гласности в осуществлении государственной службы;
- ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, а также дисциплинарной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
- внепартийности, внеконфессиональности государственной службы.
Должностные лица органов Союзного государства и их аппаратов при выполнении своих служебных обязанностей действуют в общих интересах Союзного государства, не запрашивают и не принимают указаний от органов государств-участников.
Государственные служащие Союзного государства имеют права на:
- ознакомление с документами, определяющими права государст-венного служащего и его обязанности по государственной должности, критерии и оценки качества работы и условия продвижения по службе;
- получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
- принятие решений и участие в их подготовке;
- продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа работы, уровня квалификации;
- пенсионное обеспечение и т. д.
Государственные служащие Союзного государства обязаны уважать конституции государств-участников и их законодательство, обеспечивать реализацию Договора о создании Союзного государства, добросовестно исполнять должностные обязанности.
Устанавливается широкий перечень ограничений, связанных с государственной службой в Союзном государстве. Эти ограничения условно можно поделить на 2 основных блока. Во-первых, это ограничения, направленные на то, чтобы государственные служащие Союзного государства не имели возможности извлекать какую-либо личную выгоду в связи с работой в органах Союзного государства, например:
- использовать в неслужебных целях средства материально-техни-ческого, финансового и информационного обеспечения, служебную ин-формацию;
- получать гонорары за публикации и выступления в качестве го-сударственных служащих;
- получать от физических и юридических лиц вознаграждения (по-дарки, денежные вознаграждения, ссуды, оплату развлечений, отдыха и транспортных расходов, а также иные вознаграждения), связанные с ис-полнением должностных обязанностей;
- выезжать в служебные командировки за границу за счет физиче-ских и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Союзного государства или соответствующими договоренностями органов Союзного государства с органами власти иностранных государств и (или) международными организациями.
Второй блок ограничений касается определения видов деятельности, занятие которыми не совместимо со статусом государственного служащего Союзного государства. Не допускается:
- совмещение работы в органах Союзного государства и их аппаратах с другой оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности;
- занятие предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
- использование служебного положения в интересах политических партий, объединений и иных организаций;
- участие в забастовках.
Одновременно предусматривается установление гарантий для государственных служащих: денежное содержание, ежегодный оплачиваемый отпуск, медицинское обслуживание, пенсионное обеспечение, обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности, получение дипломатического паспорта государства-участника, гражданами которого они являются, возможность пользоваться курьерской и дру-гими специальными видами связи. Время работы в органах Союзного государства и их аппаратов засчитывается в стаж государственной службы, устанавливаемой в соответствии с законодательством госу-дарств-участников.
Государственным служащим Союзного государства, состоявшим до их назначения в органы Союзного государства и их аппараты на государственной службе государств-участников, предоставляется право на возвращение на прежнюю или эквивалентную ей должность после завершения их работы в органах Союзного государства и их аппаратах. Время постоянного проживания на территории страны пребывания супругов (не являющихся гражданами страны пребывания) государственных служащих Союзного государства засчитывается в их общий трудовой стаж в соответствии с национальным законодательством государств-участников
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Воссоединение государственности двух братских славянских народов -русских и белорусов посредством образования Союзного государства России и Беларуси осуществляется на основе добровольности, с учетом государственных интересов обеих республик, сложившихся исторических, хозяйственных и культурных связей.
После трагического распада СССР, и создания на базе бывших союзных республик самостоятельных суверенных государств, объединительный процесс первоначально проходил в рамках Содружества Независимых Государств, созданного в декабре 1991 года. В середине 90-х годов Беларусь и Россия, одними из первых государств-участников СНГ, осознали необходимость тесной двусторонней интеграции. 6 января 1995 года было заключено Соглашение о таможенном союзе, 21 февраля был подписан Договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Беларусь, 26 мая у белорусской деревни Речка был убран символический пограничный знак, что ознаменовало ликвидацию границы между двумя странами.
Точкой отсчета нового этапа объединения народов Беларуси и России принято считать 2 апреля 1996 года, когда Главами двух государств был подписан Договор об образовании Сообщества Белоруссии и России, и интеграционное взаимодействие России и Беларуси приобрело более конкретные очертания. В 1997 году дальнейшее усиление интеграции закрепил Договор о Союзе Беларуси и России, Сообщество было преобразовано в Союз двух государств.
Создание Союзного государства на основе Договора от 8 декабря 1999 года можно рассматривать как новый этап в процессе объединения России и Беларуси в единое демократическое правовое государство, как новое явление в постсоветской истории взаимоотношений России и Беларуси, обусловленное их стремлением прейти от сотрудничества в международной организации (Союз Беларуси и России) к более тесному политическому, экономическому, военному, внешнеполитическому и иному единению в рамках одного государства.
Все вышеуказанные этапные Договоры, заключенные Беларусью и Россией обозначили сложные проблемы взаимодействия норм международного и конституционного права. Данные проблемы обусловлены тем, что все перечисленные документы являются (что следует из их названия) учредительными актами. Их цель - создание "сообщества", "союза", "союзного государства", что и предопределяет конституционно-правовой характер этих актов. В работе проведен анализ каждого из обозначенных выше Договоров, сделан вывод о значимости подписанных актов для обеспечения двусторонних интеграционных процессов. При определении правовой природы образованного Договором от 2 апреля 1996 года Союза Беларуси и России отмечено, что он являлся уникальным межгосударственным объединением, более консолидированным образованием, чем просто международная организация, в пользу этого говорит конституционный характер учредительных актов Союза - Договора и Устава, введенная Уставам организационная структура управления Союзом, введенный институт гражданства Союза, практика сложившихся правовых отношений к тому моменту.
По результатам проведенного исследования конституционно-правового статуса Союзного государства Беларуси и России сделаны следующие выводы:
Во-первых, анализ Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года позволяет оценить его как учредительный акт, который определяет основы государственности Беларуси и России, устанавливает систему конститутивных принципов и норм. Следует отметить, что Договором от 8 декабря 1999 года была создана эффективная база для укрепления и развития Союзного государства и определены некоторые правовые предпосылки интеграционных процессов, доработка которых может способствовать упрочнению Союзного государства, переходу к более тесному союзу - федеративному государству.
Во-вторых, исследуя юридическую сущность Союзного государства с учетом сложившейся мировой практики в определении возможных форм объединений государств, а также с учетом анализа положений учредительного Договора о создании Союзного государства, диссертант приходит к выводу о возможности определения правовой природы Союзного государства как специфического вида объединения государств, модель которого не подпадает под классическую схему ни федерации, ни конфедерации, поскольку несет в себе черты как федеративного, так и конфедеративного союза.
В-третьих, предполагается, что Конституционный Акт (принятие которого предусмотрено статьей 62 Договора о создании Союзного государства) должен в первую очередь очертить характер правовой природы Союзного государства, предпочтительнее закрепив федеративные основы (поскольку оформление Конституцией объединения государств с международно-правовой самостоятельностью не практикуется). В Конституционном Акте следует установить международную правосубъектность в пределах прав, предоставленных субъектами Союзного государства, а четко решить вопрос международного статуса и международной правосубъектности Союзного государства, с тем, чтобы Союзное государство могло обоснованно и в полном объеме действовать как субъект международного права. Также, на наш взгляд, необходимо в Конституционном Акте закрепить механизм присоединения других государств к Союзному государству.
В-четвертых, в диссертации подробно рассмотрен институт гражданства Союзного государства. Договор хотя и установил институт гражданства Союзного государства, между тем ряд вопросов союзного гражданства остается неурегулированным - в работе сделаны определенные предложения по совершенствованию данного института, целью которых является наполнение института гражданства реальным содержанием, с тем, чтобы граждане обоих государств обладали равными правами и статусом.
В диссертации исследуются концептуальные основы организационно-властной системы Союзного государства; рассмотрен порядок формирования, состав, компетенция органов власти Союзного государства; определена юридической сущность права Союзного государства. В результате, автором сделаны следующие выводы и предложения по совершенствованию российско-белорусского государственного строительства:
Во-первых, масштабность социально-экономических и политических целей, преследуемых при создании Союзного государства, придает ему организационно-правовую новизну, поскольку некоторые из них носят самобытный характер и заимствованы не из международно-правового, а внутригосударственного правового наследия (формирование единого экономического пространства, введение единой валюты, союзное гражданство, единая правовая система и система органов и т.д.). Союзное государство является примером формирования нового типа межгосударственного объединения особого рода, одновременно сочетающего в себе признаки международно-правового объединения и государства с элементами федеративного устройства. Синтез элементов внутригосударственной организации с элементами классической международной организации обусловил осуществление функций союзными органами на различных правовых принципах: конституционном принципе разделения властей, международно-правовом принципе распределения предметной компетенции между органами международной организации и государственными органами, наднациональном принципе, проявляемом в характере присущих им полномочий и порядке принятия решений.
Во-вторых, проведенный анализ положений Договора о создании Союзного государства, касающихся организации органов власти Союзного государства, выявил значительные пробелы законодательного их регулирования (практически неурегулированной и фактически нежизнеспособной остается судебная власть Союзного государства), а в ряде случаев (например, порядок формирования Парламента Союзного государства и др.) некоторые не до конца четкие положения Договора. В работе сделан ряд предложений, направленных на восполнение указанных пробелов или устранения неточностей в формулировке отдельных статей Договора.
В-третьих, важным фактором интеграции в любых сложных государственных образованиях является правовая система. Посредством права определяется юридический статус государственного образования, характер взаимоотношений между целым и его составными частями, механизмы управления системой. Если в региональных сообществах первичным звеном правовой системы является законодательство государств-участников, то в Союзном государстве первичным звеном правовой системы должно стать союзное законодательство. Заключение Договора о создании Союзного государства ознаменовало начало формирования в ходе белорусско-российской интеграции нового феномена - права Союзного государства, юридическая сущность которого не совпадает с традиционными схемами, сконструированными наукой за предшествовавшие периоды ее развития. Договором предусматривается два способа формирования правовой системы Союзного государства - унификация внутреннего законодательства России и Беларуси и создание единого законодательства Союзного государства. Определенные результаты деятельности по унификации законодательства уже имеются, однако только унификации законодательства государств-участников недостаточно для формирования единого правового пространства государства. Единство государства требует наличия единых нормативно-правовых актов, распространяющих свое действие на всю его территорию. На этом принципе базируется и Союзный Договор.
В соответствии со статьями 58, 59 Договора о создании Союзного государства органы Союзного государства в пределах своей компетенции принимают нормативно-правовые акты, предусмотренные Договором: законы, Основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резолюции. Органы Союзного государства также могут принимать рекомендации и заключения. По предметам исключительного ведения Союзного государства принимаются законы (Парламент Союзного Государства, а до его формирования — Парламентское Собрание Беларуси и России), декреты (Высший государственный Совет), постановления (Высший государственный Совет и Совет Министров) и резолюции (Совет Министров). По предметам совместного ведения Союзного государства и государств-участников принимаются Основы законодательства (Парламент Союзного Государства, а до его формирования — Парламентское Собрание Беларуси и России), директивы и резолюции (Высший Государственный Совет и Совет Министров).
Анализ Договора позволяет сделать вывод, что в рамках Союзного государства складывается многоуровневая правовая система, имеющая сложную иерархическую структуру.
Представляется, что в будущем необходимо полнее решить вопрос об актах органов Союзного государства, их назначении и соотношении. Конституционный Акт должен определить принципы правотворчества, систему и иерархию правовых актов Союзного государства и государств-участников, пути имплементации общепризнанных принципов и норм международного права и актов союзного законодательства в национальные правовые системы государств-участников, пути разрешения правовых коллизий, дабы исключить юрисдикционный и управленческий «параллелизм». Необходимо активно использовать опыт реализации механизма приведения законов и иных актов в соответствии с Конституцией России при признании их неконституционными Конституционным Судом Российской Федерации. В любом случае можно констатировать тот факт, что
Союзный договор заложил основы формирования законодательства Союзного государства как составляющей его единой правовой системы.
В-четвертых, актуальным остается формирование Концепции правовой политики в сфере интеграции обеих стран, которая не должна сводиться лишь к узкопрактическим рекомендациям, но которая способствовала бы дальнейшей унификации российских и белорусских нормативно-правовых актов, гармонизации юридических правил поведения, формированию соответствующего правосознания и правовой культуры.
Итак, история "интеграции", "сближения двух братских народов" насчитывает почти десять лет. Политическая сторона взаимоотношений выглядит как волнообразный процесс - спад интеграционных дискуссий сменяется подъемом, т.е. оживлением интереса к обсуждению "нового этапа интеграции". Подписываются различные документы, в СМИ проводятся серьезные дебаты, появляются аналитические материалы, обсуждаются потери или одной, или другой страны от "результатов интеграции". Вместе с тем, при всей противоречивости, сложности и неоднородности белорусско-российской интеграции, ее медленных темпов, мы все же приходим к выводу: за прошедший интеграционный период было сделано немало. Исчезли границы между государствами, сделаны первые реальные шаги по формированию единого экономического пространства, плодотворно развивается сотрудничество в гуманитарной сфере и военной области. Образован единый бюджет и осуществляются совместные производственные программы. Введены в действие бюджетная классификация Союзного государства и механизм исполнения союзного бюджета через национальные казначейства. С заключением Договора об образовании Союзного государства была подведена правая база для его образования. Планомерно ведется работа по созданию органов Союзного государства. Уже сформированы и действуют Высший Государственный Совет, Совет Министров и Постоянный Комитет Союзного государства. Образованы Пограничный и Таможенный комитеты, Комитет по вопросам безопасности,
Телерадиовещательная организация Союзного государства. Действуют объединенные или совместные коллегии министерств и ведомств Беларуси и России. Ключевым приоритетом остается принятие закона о выборах депутатов в Палату Представителей Парламента Союзного государства, в таком случае наполнится реальным содержанием
В настоящее время перед нашими странами стоит важная задача подготовки и принятия Конституционного Акта Союзного государства, призванного определить очередной этап строительства Союзного государства, его государственное устройство и правовую систему. Следует подчеркнуть, что разработка Конституционного Акта представляет собой сложный процесс в силу различия подходов экспертов как к трактовке статей Договора, так и к форме и содержанию Конституционного Акта. Между тем и в Республике Беларусь, и Российской Федерации необходимо активизировать разработку и принятие Конституционного Акта Союзного государства, которая диктуется, с одной стороны, обязательствами по исполнению Договора о создании Союзного государства, с другой стороны -потребностью в придании всем институтам Союзного государства легитимного характера.
Как долго продлится строительство Союзного государства и насколько быстро состоится воссоединение Беларуси и России в рамках единого государства - назвать точные сроки не представляется возможным. Надеемся, что проведенное исследование, и сделанные на его основе автором выводы и предложения, будут способствовать дальнейшей всесторонней интеграции России и Беларуси, созданию полноценного единого государства.
Если учредителями единого федеративного государства будут выступать народы России и Беларуси - это сделает процесс его формирования необратимым. А воссоединение Беларуси и России - это веление времени, оно отвечает национальным и государственным интересам двух стран и непреодолимых препятствий на пути к этому нет, нужна лишь воля политического руководства двух государств, преимущественное большинство населения которых поддерживает единение и принадлежит к единому православно-славянскому полюсу.
