ВВЕДЕНИЕ
Замаячившее воссоединение Белоруссии с Россией стало бы счастливым продолжением исторической восточно-славянской традиции. Но ощутимые международные силы будут резко мешать этому - и государственным и пропагандистским давлением, и денежными потоками.»
Александр Солженицын
Образование единого государства стратегически необходимо как для России, так и для Белоруссии»
В. В. Путин
Актуальность темы исследования.
Распад СССР стал одним из самых трагичных политических событий 20-го века, оказавший значительное влияние на расстановку политических сил на мировой арене.
Результаты референдума 1991 года о судьбе СССР и периодические опросы общественного мнения в России и Беларуси со всей основательностью подтверждают, что преимущественное большинство россиян и белорусов не хотели распада Советского Союза, и желают восстановить утраченное единство.
В середине 90-х годов Беларусь и Россия, первыми из бывших республик СССР, осознали необходимость тесной двусторонней интеграции, восстановления духовных, экономических, политических и государственно-правовых уз, которые связывали их на протяжении веков.
Одним из факторов, способствовавших закономерному формированию Союза Беларуси и России, стал ускоряющийся и всеобъемлющий процесс глобализации, поиск баланса политических сил в целях обеспечения национальной безопасности и прогрессивного экономического и политического развития государств. Создание Россией и Беларусью Союза с последующей его трансформацией в Союзное государство имело и имеет важное мировое и политическое значение в условиях реального расширения НАТО на восток.
Последние события в экономической сфере (в частности, кризис с соглашением по транспортировки нефти и газа) показали, что нерешенность правовых вопросов негативно сказывается на двусторонней интеграции, дестабилизирует политическую обстановку.
Точкой отсчета нового этапа единения народов Беларуси и России принято считать 2 апреля 1996 года (День единения народов Беларуси и России), когда президентами двух стран был подписан Договор об образовании Сообщества Белоруссии и России \
Подписание 8 декабря 1999 года Договора о создании Союзного государства и Программы действий Республики Беларусь и Российской Федерации по реализации его положений ознаменовало выход двух стран на новый уровень союзных отношений. Вместе с тем актуальным на сегодняшний день остается исследование концептуальных основ Союзного государства, поскольку в силу своеобразия модели Союзного государства предложения в части его государственного устройства и правовой системы, а также фундаментальная оценка его правовой природы не нашли должного отражения в научных и прикладных трудах. Разграничение международных и конституционно-правовых основ в процессе сотрудничества Беларуси и России имеют важнейшее методологическое значение.
Необходимость совершенствования юридической базы создания Союзного государства обусловила ст. 62 учредительного Договора, в соответствии с которой предстоит разработать Конституционный Акт, который по сути призван окончательно решить вопрос государственного устройства Союзного государства и его правовой системы. Следует подчеркнуть, что разработка Конституционного Акта представляет собой сложный процесс в силу различия подходов экспертов как к трактовке статей
Договора, так и к форме и содержанию Конституционного Акта. Между тем и в Республике Беларусь и в Российской Федерации необходимо активизировать разработку и принятие Конституционного Акта Союзного государства, которая диктуется, с одной стороны, обязательствами по исполнению Договора о создании Союзного государства, с другой стороны -потребностью в придании всем институтам Союзного государства легитимного характера.
В связи с этим представляется актуальным и своевременным исследовать доктрины, концепции, идеи, программные документы, а также теоретические и прикладные труды по проблемам юридической природы и правосубъектности Союзного государства, рассмотреть вопросы формирования и взаимодействия органов власти Союзного государства, более четко определить их статус и полномочия, разработать правовой механизм обеспечения действий организационно-правовой системы.
Проблема интеграции государств Беларуси и России требует объединения интеллектуальных усилий российских и белорусских ученых-юристов, активной разработки научных тем, связанных со становлением новой союзной государственности.
Полагаем, что положения, изложенные в диссертации, могут быть полезны для достижения указанных целей.
Научная разработанность темы исследования. Современные российско-белорусские отношения нельзя рассматривать и исследовать без учета глубоких исторических взаимоотношений, поэтому в работе современный этап российско-белорусской интеграции был изучен через призму исторического опыта существования российского и белорусского народов в рамках единого государства.
После трагического распада СССР был определен новый этап исторического сближения Беларуси и России. Подписание Договора о создании Союзного государства 8 декабря 1999 года дало качественно новый импульс в исследовании вопросов становления Союзного государства, его государственно-правового устройства. Однако во многом эти исследования ограничивались политическим и международным аспектами. В определенной мере пробелы в конституционно-правовом исследовании Союзного государства восполнялись ежегодно организуемыми Парламентским Собранием Союзного государства «круглыми столами» при участии белорусских и российских ученых, а также периодически проводимыми международными научно-практическими конференциями (например, «Проблемы унификации законодательства Беларуси и законодательства России в процессе интеграции», «Актуальные проблемы строительства и развития Союзного государства» и другие).
Вопросы государственного устройства Союза Беларуси и России на переходном этапе от Сообщества к Союзному государству рассматривались в кандидатской диссертации Н. Б. Пастуховой «Союз России и Белоруссии: этапы, особенности, перспективы (конституционно-правовой аспект)» (Москва, 2000 г.). Организационно - правовые основы формирования Союзного государства затрагивались в кандидатской диссертации белорусской ученой О. И. Долгополовой «Организационно-правовые основы создания Союзного государства» (Минск, 2003 г.).
Таким образом, в конституционном праве отсутствует комплексное исследование уникального по своей правовой природе интеграционного образования - Союзного государства Беларуси и России. Представленная работа призвана восполнить указанный пробел, раскрыть конституционно-правовой статус Союзного государства, внести ряд практических предложений и рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой базы его создания и функционирования, раскрыть особенности и проблемы формирования правовой системы Союзного государства, определить перспективы ее развития.
Объектом исследования являются государственно-правовые отношения Республики Беларусь и Российской Федерации, складывающиеся в ходе развития интеграции.
Предметом диссертационного исследования выступают учредительные и нормативные акты, программные документы, концепции, идеи и соглашения, определяющие каждый из этапов объединения двух государств, раскрывающие конституционно-правовой аспект, историческую и правовую природу Союзного государства России и Беларуси.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель настоящего исследования состоит в комплексном, конституционно-правовом исследовании проблемы объединения России и Беларуси, в обосновании и разработке концептуальных основ Союзного государства, а также предложений, которые способствовали бы совершенствованию организации и деятельности органов Союзного государства.
Указанная цель обусловила постановку следующих задач диссертационного исследования:
- анализ в историческом аспекте взаимоотношений и государственных связей Беларуси и России;
- общая характеристика этапов сближения двух стран, которые привели к подписанию Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года;
- оценка правовой природы Договора от 8 декабря 1999 года о создании Союзного государства;
- исследование правовой природы и правосубъектности Союзного государства с учетом сложившейся мировой практики в определении видов объединений государств;
- рассмотрение вопросов формирования институциональной системы Союзного государства;
- исследование основных элементов правовой системы Союзного государства, вопросов ее внутренней структуры, иерархии системы законодательства Союзного государства;
- выявление недостатков и пробелов в правовом регулировании органов власти Союзного государства; внесение предложений по совершенствованию положений проекта Конституционного Акта.
Методологическая основа исследования. При написании диссертации для достижения цели и решения поставленных задач применялись общие принципы познания (принципы диалектики), общенаучные и специальные юридические методы исследования: системный, функциональный; методы анализа и синтеза; формально - юридический, статистический и другие.
При исследовании этапов становления Союзного государства применялись исторический, социологический методы. Для оценки конституционно-правового статуса Союзного государства, использовался системно-структурный подход. Для анализа сходства и различия конкретных видов объединений государств использовался компаративистский метод познания. На эмпирическом уровне исследования применялось наблюдение современных интеграционных процессов в различных странах. Данные, полученные в результате применения этих методов, имеют не только теоретическое, но и практическое значение.
Теоретическая основа проведенного исследования. В процессе подготовки диссертации были изучены труды дореволюционных ученых, внесших особый вклад в становление и развитие учения о государстве и союзах государств: Г. Еллинек, Н. Н. Алексеев, Ф. Ф. Кокошкин.
Особо следует подчеркнуть, что исторический аспект взаимоотношений России и Беларуси рассматривался с учетом положений и выводов как российских, так и белорусских ученых: Абашева Г.В., Абецедарского JI. С., Барановой М. П., Бровки Ю. П., Власовой Л. В., Губогло М. Н., Златопольного Д. JL, Ковкель И. И., Козловского П. Г., Круталевича В. А., Кузнецова И. Н., Мальцева А. Н., Моисеева Е. Г., Орлова А.С., Павловой Н. Г., Самсонова А. М., Чепко В. В. Якубовской С. И.
В современной науке конституционного права проблема статуса Союзного государства и его институционально-правовой системы остается малоизученной. Работы в рассматриваемом аспекте имеются у Авакьяна С.
A., Вишнякова В. Г., Миронова В. О., Михалевой Н. А. и Пастуховой Н. Б.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили также труды ученых и политиков, которые в разной степени полноты затрагивали вопросы белорусско-российской интеграции, а именно: С. Н. Бабурин, И. Н. Барциц, П. Бородин, Ю. П. Бровка, А. В. Венгеров, Б. Н. Габричадзе, В. Голованов, И. Д. Казакова, К. К. Калачян, JI. М. Карапетян, В.
B. Качалов, И. И. Климин, С. Князев, JI. П. Козик, И. А. Кравца, В. В. Красинский, А. В. Малько, Н. И. Матузов, О. Е. Меньшова, Г. В. Осипов, К. Ц. Саврушева, Ю. Тихомиров, А. Фадеев, В. Е. Чиркин, Г. Г. Шинкарецкая,
C. С. Шухно и многие другие.
Нормативную базу исследования составили учредительные акты Союзного государства (Договор о создании Союзного государства, Конституционный Акт), двусторонние соглашения и нормативные правовые акты союзных органов.
В работе использовались материалы российско-белорусских семинаров и конференций, информация с официальных Интернет сайтов Союзного государства.
Научная новизна диссертации. Настоящая диссертация представляет собой одно из первых в юридической науке комплексных исследований правовой природы Союзного государства Беларуси и России.
Было рассмотрено и проанализировано такое новое теоретико-прикладное явление как Союзное государство. Автор рассматривает указанное объединение как конституционно-правовой феномен (государство переходного периода), сочетающее в себе специфические черты федерации и конфедерации.
Были сформулированы концептуальные подходы к изучению развития интеграционных процессов; исследованы правовая природа и правосубъектность Союзного государства; рассмотрены вопросы формирования органов власти Союзного государства и его правовой системы.
На основе предлагаемых в работе концептуальных подходов и практических рекомендаций автором сделаны предложения по организации системы органов Союзного государства, обеспечивающие эффективность функционирования Союза России и Беларуси, и способствующие дальнейшему усилению интеграционных процессов.
Основные положения, выносимые на защиту: л
1. В основе Договора о создании Сообщества Беларуси и России 1996 года лежали преимущественно нормы международного права. Создание Сообщества имело важное значение как государственно-правовое начало процесса воссоединения двух государств. В Договоре о Союзе Беларуси и России4, от 2 апреля 1997 года, увеличен удельный вес конституционных норм. Договор о создании Союзного государства5 от 8 декабря 1999 года по своей правовой природе является учредительным актом, определяя основы государственности Беларуси и России и устанавливая систему конститутивных принципов и норм.
2. Мировая практика 90-х годов свидетельствует о возможности определения наряду с классическими видами объединений государств еще одного вида объединения государств - союзного государства. Это особый вид объединения государств, при котором степень интеграции выше, чем в конфедерации, однако государства-члены не обрели подобие статуса субъектов федерации. Анализ Договора о создании Союзного государства позволяет сделать вывод о схожести его институтов с правовыми институтами, свойственными федеративному государству. Таким образом,
Союзное государство как специфический вид объединения государств сохраняет определенные элементы международно-правового объединения, но одновременно приобретает многие признаки, характерные для федеративного государства.
3. В ходе проведенного исследования правовой природы Союзного государства сделаны определенные предложения по совершенствованию российско-белорусского государственного строительства. В Конституционном Акте следует решить вопрос международного статуса и международной правосубъектности Союзного государства так, чтобы Союзное государство могло обоснованно и в полном объеме действовать как субъект международного права. Представляется необходимым закрепить в Конституционном Акте усложненную процедуру выхода из состава Союзного государства, а также механизм присоединения других государств к Союзному государству.
4. Анализ актов Союзного государства свидетельствует о необходимости совершенствования института союзного гражданства. В этих целях необходимо:
- внести изменения в Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан от 25 декабря 1998 г. закрепив за гражданами России и Беларуси, постоянно проживающими на территории каждого субъекта Союзного государства, право выбирать и быть избранными в органы местного самоуправления данного субъекта (а в перспективе и в органы государственной власти);
- российский гражданин в Республике Беларусь и гражданин Беларуси в России по своему правовому статусу должен быть наиболее приближен к статусу гражданина страны пребывания. Возможным вариантом урегулирования данного вопроса на современном этапе может стать принятие Соглашения об исключении из числа иностранцев белорусских граждан в Российской Федерации и российских граждан в Республике Беларусь;
- в случае исключения из числа иностранцев белорусских граждан в Российской Федерации и российских граждан в Республике Беларусь необходимо заменить процедуру получения вида на жительство институтом регистрации по месту жительства; в целях унификации гражданства Союзного государства целесообразно принятие Закона о гражданстве Союзного государства.
5. Синтез элементов внутригосударственной организации с элементами классической международной организации обусловил осуществление функций союзными органами на следующих правовых принципах: конституционном принципе разделения властей, принципе распределения предметной компетенции между органами международной организации и государственными органами и др. Проведенный анализ норм Договора о создании Союзного государства, касающихся организации органов власти Союзного государства, выявил значительные пробелы в их регулировании.
6. Представляется, что новый судебный орган конституционного контроля — Суд Союзного государства - необходимо создавать на основе процессуального и организационно-кадрового правопреемства существующих органов конституционного правосудия государств-участников. В целях формирования эффективной деятельности судебного органа считаем необходимым четко определить его предметную компетенцию, опираясь на опыт государств - участников в сфере национального конституционализма.
7. Считаем необходимым создание в системе органов Союзного государства Высшего Экономического Суда Союзного государства, который смог бы разрешать споры по обязательствам между хозяйствующими субъектами государств-участников, если эти споры не могут быть урегулированы национальными арбитражными судами или, если в соответствующих договорах между хозяйствующими субъектами допускается передача спора на рассмотрение Высшего Экономического Суда Союзного государства.
8. Заключение Договора о создании Союзного государства ознаменовало начало формирования в ходе белорусско-российской интеграции самостоятельной правовой системы, юридическая сущность которой не совпадает с традиционными схемами. В связи с этим актуальным остается формирование концепции правовой политики в сфере интеграции права стран союза, которая способствовала бы дальнейшей унификации российской и белорусской правовых систем.
Практическая значимость диссертации определяется сделанными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на углубление интеграционных процессов в рамках Союзного государства, совершенствование его правовой и институциональной составляющих.
Результаты исследования могут использоваться органами законодательной и исполнительной власти при реализации положений Договора о создании Союзного государства, при обсуждении и доработке положений проекта Конституционного Акта, других программных интеграционных документов, а также при принятии решений по вопросам союзного строительства.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в общетеоретических и отраслевых научных исследованиях, связанных с изучением проблем объединения государств и интеграционных процессов, а также в учебном процессе при преподавании курса «Конституционное право России» и стран СНГ, специальных курсов, а также при подготовке учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре государственного и административного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева», где проведено ее обсуждение и рецензирование. Отдельные положения диссертации освещались на межрегиональных и вузовских научных конференциях, на заседаниях кафедры государственного и административного права МГУ им. Н.П. Огарева, а также отражены в опубликованных автором работах.
Структура диссертационного исследования построена в соответствии с кругом вопросов, раскрывающих тему и обеспечивающих последовательное освещение анализируемых материалов и источников. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка нормативно-правовых актов и библиографии.
ГЛАВА 1
Возникновение и развитие государственно-правовых связей России и Белоруссии до 1991 года.
В конце 80-х - начале 90-х экономические положение и политическая обстановка в Советском Союзе резко обострилась. Республики, входившие в СССР, одна за одной стали объявлять о своем суверенитете.
12 июня 1990 года I Съезд народных депутатов Российской Федерации принял Декларацию о государственном суверенитете России. В ней законодательно закреплялся приоритет республиканских законов над союзными. Аналогичная Декларация в Белорусской Республике была принята вслед за РСФСР. Декларации республик о суверенитете поставили в центр государственно-правовой жизни вопрос о дальнейшем существовании Советского Союза.
В декабре 1990 года IV Съезд народных депутатов СССР высказался за сохранение СССР. Съезд принял Постановление «Об общей концепции Союзного договора и о порядке его заключения». В Постановлении отмечалось, что основой обновленного Советского Союза станут принципы, изложенные в республиканских декларациях. В соответствии с этим Постановлением был проведен всесоюзный референдум для решения вопроса о сохранении Союза ССР как федерации суверенных республик. За сохранение Советского Союза высказались 76,4 процента от общего числа участвовавших в голосовании граждан.
В апреле - мае 1991 года в Ново-Огареве состоялись переговоры Президента СССР с руководителями Белорусской Республики и Российской Федерации, а также Азербайджанской, Казахской, Киргизской, Таджикской, Туркменской, Узбекской и Украинской республик по вопросу о новом Союзном договоре. Участники переговоров поддержали идею создания обновленного Союза и подписания Договора, проект которого предусматривал образование Союза Суверенных Государств. Противники Договора справедливо опасались, что демонтаж Советского Союза вызовет распад народно-хозяйственного комплекса и углубление экономического кризиса. За несколько дней до намеченной даты подписания нового Союзного договора, 20 августа 1991 года, была предпринята попытка остановить распад государства 6.
События 19-22 августа 1991 года приблизили распад Советского Союза. В декабре того же года в Белоруссии (Беловежская Пуща) состоялась встреча руководителей Белорусской Республики, Российской Федерации и Украинской Республики. 8 декабря ими было заявлено о прекращении действия Союзного договора 1922 года и об окончании деятельности государственных структур Советского Союза. На встрече в Белоруссии была также достигнута договоренность о создании Содружества Независимых Государств. Впоследствии к этому Содружеству присоединились еще восемь бывших союзных республик.
Россия и Белоруссия с неизбежностью встали на путь восстановления и укрепления культурных, экономических, политических и государственно-правовых связей, существовавших на протяжении веков. Необходимость этого была продиктована жизнью, объективными интересами двух государств и народов.
Есть все основания утверждать, что большинство граждан и в России, и в Белоруссии не хотели распада Советского Союза, и после того, как он произошел, желают восстановить утраченное единство. Об этом убедительно говорят результаты референдума 1991 года о судьбе СССР и данные периодических опросов общественного мнения в России и Белоруссии. Сближение этих государств было и остается естественным желанием русского и белорусского народов. И на первый взгляд эта задача выглядит не такой уж сложной, во всяком случае много проще, чем задачи, связанные с интеграцией стран Европейского Союза. Действительно, ведь речь идет не о сближении стран, которые никогда не были в составе единого государства, а о восстановлении утраченного единства на качественно ином уровне. У русского и белорусского народов нет плохой исторической памяти друг о друге, нет отрицательных стереотипов, которые нужно было бы преодолевать, как их преодолевали немцы и французы, или какие существуют у части прибалтов.
Россия и Белоруссия были и остаются близкими друг другу культурно и этнически. Так, русский язык понятен белорусам, большинство пользуется им в повседневной жизни.
Важным моментом является то, что большинство белорусов, как и русские, - православные, и белорусская православная церковь является составной частью Русской православной церкви.
Экономически две бывшие высокоразвитые республики бывшего Советского Союза сильно связаны. Можно привести еще множество аргументов, говорящих о том, что у России и Белоруссии нет тех многочисленных препятствий, которые пришлось преодолевать на своем интеграционном пути тем же народам Западной Европы.
И, наконец, высшие руководители России и Белоруссии неоднократно заявляли, что они намерены воплотить в жизнь задачу объединения.
Действительно, сотрудничество между двумя странами отличалось активностью с самого начала существования их в качестве самостоятельных государств. Уже за 1992-1993 годы между Россией и Белоруссией было заключено 42 соглашения. К 1995 году их число возросло до полутора сотен документов, охватывающих все сферы сотрудничества.
