Застосування обмеження на обсяг коштів

В Німеччині та Австрії муніципалітети подають свої бюджети на затвердження до урядів земель. Вони можуть бути відхилені, якщо не дотримані параметри запозичень. В Норвегії та Італії органи місцевого самоврядування повинні підтримувати профіцит поточного бюджету, достатній для обслуговування боргу та погашення його основної частини.

У Франції не застосовують законодавчого обмеження на обсяг боргу як частки доходів бюджету або ВВП, проте діє обмеження на обсяг дефіциту бюджету на рівні 5% поточних доходів. При цьому облік виконання бюджету здійснюють методом нарахувань, який визнає видатками всі зобов’язання бюджету. Якщо обмеження не дотримується, тоді префект переводить управління місцевими фінансами регіональних і місцевих органів влади під патронаж регіональної рахункової палати, яка розробляє трьохрічний план корегуючих заходів. План передбачає заходи по скороченню дефіциту бюджету, за рахунок підвищення доходів або скорочення видатків (припинення певних видів видатків). Якщо органи самоврядування не дотримуються рекомендацій самостійно, то зобов’язує їх це робити суд. Слід зазначити, що на практиці трапляється таке дуже рідко.[22]

Крім того на законодавчому рівні передбачено, що органи місцевого самоврядування в бюджетному процесі повинні дотримуватися двох умов:

ü погашення боргу повинно відбуватися за рахунок власних доходів (без рефінансування);

ü позичені кошти можуть використовуватися тільки для фінансування інвестиційних проектів.

Органи місцевого самоврядування зазвичай самостійно встановлюють власні обмеження на обсяг боргу (його відношення до поточних доходів або кількість років, на протязі яких повинен бути повністю погашений борг). Можуть використовуватися також обмеження на витрати по обслуговуванню боргу.

В Японії для того щоб здійснити емісію боргових цінних паперів місцева влада повинна звернутися за дозволом до центрального уряду. Для цього вона повинна дотримуватися певних умов ­– відсутність поточного дефіциту бюджету, обмежений обсяг заборгованості, рівень ставок податків не нижче встановлених урядом, хороші показники сплати податків. У випадку дотримання цих умов, місцеві запозичення включаються в державний бюджет, після цього відбувається коригування показників трансфертів для місцевих бюджетів, з метою забезпечення гарантії виконання зобов’язань місцевою владою. Завдяки такій системі контролю, з 1947 року в країні не трапилося жодного дефолту по муніципальних облігаціях.[23]

В багатьох зарубіжних країнах при здійсненні місцевих запозичень прийнято дотримуватись „золотого правила”, яке передбачає використання позичених коштів лише на капітальні видатки. Такі обмеження закріплені в законодавстві Бразилії, Південної Африки, Індії. Принципи цього правила діють також в Канаді, США та багатьох європейських країнах, зокрема, Австрії, Німеччині, Голландії, Франції, Швейцарії, Швеції, де дозволено витрачати запозичені кошти на інвестиційні цілі, а також на рефінансування боргу[24]. В окремих випадках дозволяється застосовувати запозичення для поточних потреб, в тому числі для покриття тимчасових касових розривів бюджетів, але в такому разі позики повинні бути погашені протягом бюджетного року. Як видно з рис. 10.6.3, частка запозичень з терміном погашення до одного року в більшості країн Європейського Союзу не перевищує 5-10% загальної суми місцевого боргу. Тільки в окремих країнах, зокрема, Литві, Швеції, Угорщині, частка короткострокових позичок суттєво вища ніж в інших державах і становить відповідно 47,6%, 32,7% та 32,5% загальної заборгованості.

Завдяки своїй надійності, розвиненості, ролі в соціально-економічному розвиту територій, система місцевих запозичень яка функціонує в Нідерландах вважається зразковою. В цій країні запозичення муніципалітетів строго контролюються центральним урядом. Для органів місцевого самоврядування існує заборона на прямі позики в іноземній валюті, а також на позики із змінним процентом[25]. Встановлено також обмеження на цілі, для яких здійснюються запозичення – дозволено брати позики на рефінансування боргу, купівлю основних засобів, а також для отримання капіталу для муніципальних компаній. Завдяки надійній системі законодавчих гарантій і забезпечення муніципальних запозичень, центральний банк встановив для облігації нульовий ризик. Рейтинг таких цінних паперів, як і цінних паперів спеціальних інститутів, які обслуговують місцеві запозичення досягає найвищих показників і дорівнює рейтингу цінних паперів країни.

Рис. 10.6.3. Структура місцевого боргу країн Європейського Союзу

станом на 1 січня 2004 року[26].

Схожа практика здійснення муніципальних запозичень існує в скандинавських країнах. Там створені спеціалізовані фінансові установи, колективними власниками яких є місцеві та регіональні органи влади. Ці установи забезпечують доступ до запозичень практично для всіх муніципалітетів. Добре відпрацьована система використання залучених коштів, гарантій повернення кредитів, а також чітке нормативно-правове врегулювання місцевих запозичень практично унеможливлюють виникнення випадків неповернення позичених коштів.

В Норвегії держава здійснює суворий контроль за запозиченнями муніципалітетів. Уряд складає так званий „чорний список” місцевих органів влади, дії яких суперечили чинному законодавству. Цей список розміщують в Інтернеті[27]. Органи, які потрапили в цей список суттєво обмежені у самостійності. Для того, щоб здійснювати запозичення вони повинні отримати спеціальний дозвіл центральної влади[28].

У Швеції дозволено брати позики тільки для фінансування проектів капітального будівництва. Такі проекти найчастіше реалізуються в сфері освіти, охорони здоров’я, енергопостачання[29].

У Данії місцеві запозичення можуть залучатися органами місцевого самоврядування тільки на схвалені урядом категорії капітальних проектів (передусім на розвиток електростанцій, газопостачання, водопостачання, придбання землі, реконструкцію міст, покращення навколишнього середовища і будівництво будинків для престарілих)[30].

В деяких країнах поширене так зване проектне фінансування, яке полягає у встановленні чіткого зв’язку між запозиченням та використанням отриманих коштів у певний інвестиційний проект. Цей елемент ринку запозичень останніми роками розвивається найбільш динамічно. У Великобританії та Франції законодавчо передбачене закріплення конкретних позик за певними об’єктами. В Японії поряд із практикою залучення коштів для загальних інвестиційних цілей, окремі позики беруть для фінансування конкретних проектів. Проектне фінансування вважають обґрунтованим тоді, коли існує можливість адміністративного встановлення плати за користування спорудженими об’єктами. Проте часто більшої ефективності або меншої вартості проектів, які реалізовуються можна досягнути завдяки загальному управлінню боргом в цілому. Проектне фінансування можливо застосовувати тільки щодо комерційних проектів, тобто таких проектів, які забезпечуватимуть в подальшій їхній експлуатації отримання доходів, що будуть покривати витрати для реалізації. Існуюча в багатьох зарубіжних країнах практика свідчить, що комерційні проекти в цілому слід виводити із залежності від бюджетного фінансування[31].

Практика проектного фінансування поширена в США, де муніципалітети поряд з емісією облігацій для залучення коштів на загальні інвестиційні проекти, випускають доходні облігації під конкретні проекти. Проектне фінансування здійснюють в галузі транспорту (спорудження автошляхів, портів, аеропортів) і житлово-комунального господарства (водопостачання і водовідведення, постачання природного газу і електроенергії). Муніципалітети мають право використовувати у якості забезпечення податок з продажу або податок на паливо, якщо виявляється що доходів від експлуатації проекту недостатньо для обслуговування та погашення боргу. У США доходні облігації є переважною формою місцевих запозичень[32].

Уряди зарубіжних країн здійснюють комплекс заходів, метою яких є зниження ризиків кредиторів, стабілізація роботи органів місцевого самоврядування та зменшення вартості запозичень. Важливою передумовою досягнення вказаних цілей є використання застави. Нормативні документи визначають види застави, які можуть бути застосовані органами місцевого самоврядування при здійсненні запозичень – доходи від реалізації прибуткових проектів, сукупні доходи місцевого бюджету, певні типи активів муніципалітетів та місцевих урядів. Якщо одночасно використовуються декілька різних видів застави, то інвестори надають позику більш охоче.

Чітко визначена процедура дефолту місцевого бюджету дозволяє з одного боку визначити порядок сплати коштів по позичці, а з іншого - гарантувати населенню надання обов’язкових соціальних послуг. Система врегулювання дефолту чітко визначає дії як кредитора, так і позичальника.

Комплекс заходів, пов’язаних з неплатіжеспроможністю позичальника, як правило, передбачає: попередження дефолтів місцевих та регіональних органів влади; розробку чітких адміністративних та правових процедур для кредиторів, які зазнали втрат; визначення порядку реорганізації і врегулювання боргових вимог кредиторів; мінімізацію ризиків для центрального уряду; підтримання належного рівня фінансування суспільних благ[33].

В США реорганізація боргу у випадку дефолту ґрунтується на продовженні строку погашення, зменшенні обсягів боргових виплат у найближчі періоди, рефінансуванні боргу через надання нових позик, покращенні фіскальної спроможності муніципалітетів та скороченні бюджетних видатків. Законодавство не передбачає можливості продажу активів позичальника. Ініціатором банкрутства може виступати лише позичальник. У випадку дефолту муніципалітету, уряди штатів інтенсивно втручаються у їх фіскальні справи і забезпечують врегулювання найбільш проблемних питань.

Процедуру банкрутства для місцевих позичальників Угорщина запровадила у 1995 році. Відповідно до передбаченого порядку, у випадку дефолту мер міста повинен подати до суду спеціальне подання протягом восьми днів після невиконання зобов’язання. Якщо за оцінкою суду зобов’язання могли бути виконані за рахунок власних доходів й активів, то він може відхилити подання про банкрутство. Якщо подання прийняте, то суд оголошує про початок процедури банкрутства і призначає довірену особу, яка повинна перевіряти законність рішень місцевої влади, що призвели до банкрутства і рекомендувати суду відкрити кримінальні або цивільні справи у випадку наявності підстав. Протягом восьми днів після оголошення початку процедури банкрутства місцева влада формує кризовий комітет і протягом 30 днів – бюджет надзвичайного стану, який би передбачав фінансування тільки необхідних видатків.[34]

За допомогою місцевих позик зарубіжні країни вирішують надзвичайно важливі соціально-економічні завдання. В умовах обмеженості можливостей органів місцевого самоврядування у розширенні дохідної частини бюджету та складності зниження поточних зобов’язань бюджету, кошти отримані від розміщення місцевих позик використовують, як правило, на реалізацію інвестиційних проектів. Розвиток системи місцевих запозичень тісно пов’язаний з ефективною системою обмежень, яка повинна забезпечити неможливість виникнення кризових ситуацій в сфері місцевих фінансів. У випадку виникнення ситуації неспроможності здійснювати виплати по зобов’язаннях, законодавчо передбачений порядок дій як кредиторів, так і позичальників.

Досвід застосування кожного з вищеописаних елементів є надзвичайно корисний для України, зважаючи на обмежений період здійснення запозичень. Уважне вивчення зарубіжного досвіду, екстраполяція його на вітчизняні умови, дозволить уникнути ускладнень пов’язаних із залученням коштів на тимчасовій основі до бюджету, розробити дієву систему раціонального використання залучених ресурсів.

[1] Зайчикова В. В. Формула фінансового вирівнювання: досвід зарубіжних країн та можливості його використан­ня в Україні // Наукові праці НДФІ. – 1999. – № 7. – С. 40.

[2] Хэггрут С., Кронваль К., Рибердаль К., Рюдебек К. Местное само­управле­ние в Швеции: традиции и реформы. – Шведский институт, 1996. – С. 80.

[3] Руководство по статистике государственных финансов. Изд. 2-е, пересмотренное / Пер. с англ. Службой переводов МВФ. – Международ­ный валютный фонд, 2001. – С. 49.

[4] Там же. – С. 49, 70.

[5] Політика субсидування органів місцевого самоврядування // Програма сприяння парламентові України. – № 90. – С. 2.

[6] Політика субсидування органів місцевого самоврядування // Програма сприяння парламентові України. – № 90. – С. 2-4.

[7] Шток В. Вплив державних фінансових потоків на вирівнювання та зростання економіки регіонів // Міжбюджетні відносини центру та регіонів: Матеріали міжнар. наук.-практ. конф., Київ, 29 черв. 2004 р. / Редкол.: П. І. Гайдуцький та ін. – К.: ННЦ ІАЕ, 2004. – С. 26.

[8] Бюджетний процес і міжбюджетні відносини на рівні місцевих бюджетів району: Навчальний посібник / С. І. Мельник, В. Серск, С. Б. Ільїних, З. М. Луценко, С. М. Медвідь, Л. А. Біляк, В. М. Терес, О. І. Романюк, З. В. Перун. – К.: Міленіум, 2003. – С. 138.

[9] Там же. – С. 139.

[10] Політика субсидування органів місцевого самоврядування // Програма сприяння парламентові України. – № 90. – С. 17-25.

[11] Там же. – С. 8.

[12] Там же. – С. 9.

[13] Recommendation No. R (91) 4 of the Committee of Ministers to Member States ‘On the Equalization of Resources Between Local Authorities’: adopted by the Committee of Ministers on 22 March 1991 at the 455^th meeting of the Ministers’ Deputies / Council of Europe, 1991.

[14] Становлення системи регулювання місцевих запозичень і місцевого боргу в Україні. Консультаційний матеріал Т39. – К.: Інститут економічних досліджень та політичних консультацій в Україні, Німецька консультативна група, 2004.– С.– 2.

[15] Кравченко В.І. Місцеві фінанси України: Навч. посіб. – К: Т-во “Знання”, КОО, 1999. – (Вища освіта XXI століття). – C.215.

[16]Комітет статистики Європейського Союзу // http://europa.eu.int/comm/eurostat/newcronos/reference

[17] Пахомов С. Из западноевропейской практики управления муниципальным долгом // Российский экономический журнал.– 2000.– №10.– С.93.

[18]Аналитический обзор международного опыта применения принципов кодекса лучшей практики. Возможности их использования в Российской Федерации.– M.: 2002.– C.81 // http://www.minfin.ru

[19]Там само, C.82 // http://www.minfin.ru

[20] Становлення системи регулювання місцевих запозичень і місцевого боргу в Україні.– Консультативний матеріал Т39, Інститут економічних досліджень, Німецька консультативна група, 2004, С. 6

[21]Аналитический обзор международного опыта применения принципов кодекса лучшей практики. Возможности их использования в Российской Федерации.– M.: 2002.– C. 82 // http://www.minfin.ru

[22]Там само, C.84.

[23] Аналитический обзор международного опыта применения принципов кодекса лучшей практики. Возможности их использования в Российской Федерации.– M.: 2002.– C. 84 // http://www.minfin.ru

[24] Становлення системи регулювання місцевих запозичень і місцевого боргу в Україні.– Консультативний матеріал Т39, Інститут економічних досліджень, Німецька консультативна група, 2004, С.7.

[25] Пахомов С. Из западноевропейской практики управления муниципальным долгом // Российский экономический журнал.– 2000.– № 10.– С. 93.

[26] Комітет статистики Європейського Союзу // http://europa.eu.int/comm/eurostat/newcronos/reference/display.do? screen=welcomeref&open=/economy/gov/gen_govt/sgd&language=de&product=EU_MAIN_TREE&root=EU_MAIN_TREE&scrollto=248

[27] http://odin.dep.no/krd/engelsk/p10002454/p10002455/index-b-n-a.html

[28] Аналитический обзор международного опыта применения принципов кодекса лучшей практики. Возможности их использования в Российской Федерации.– M.: 2002.– C. 82 // http://www.minfin.ru

[29] Становлення системи регулювання місцевих запозичень і місцевого боргу в Україні. – Консультативний матеріал Т39, Інститут економічних досліджень, Німецька консультативна група, 2004, С.­ 7.

[30] Пахомов С. Из западноевропейской практики управления муниципальным долгом // Российский экономический журнал.– 2000.– №10.– С. 95.

[31] Эндрю Добсон. Долг и инвестиции для субъектов Российской Федерации. Институт Экономики переходного периода. Научные труды №22Р Апрель 2000 года // http://www.iet.ru C. 55.

[32] Становлення системи регулювання місцевих запозичень і місцевого боргу в Україні. – Консультативний матеріал Т39, Інститут економічних досліджень, Німецька консультативна група, 2004, С. 7.

[33] Становлення системи регулювання місцевих запозичень і місцевого боргу в Україні. – Консультативний матеріал Т39, Інститут економічних досліджень, Німецька консультативна група, 2004, С. 8.

[34] Там само.