1. Попереднє судове засідання проводиться з метою з'ясування можливості врегулювання спору до судового розгляду справи або забезпечення всебічного та об'єктивного вирішення справи протягом розумного строку.
2. Попереднє судове засідання проводиться суддею, який здійснює підготовку справи до судового розгляду, за участю сторін та інших осіб, які беруть участь у справі.
3. Для врегулювання спору суд з'ясовує, чи не відмовляється позивач від адміністративного позову, чи не визнає відповідач адміністративний позов, і роз'яснює сторонам можливості щодо примирення.
4. Якщо спір не врегульовано у порядку, визначеному частиною третьою цієї статті, суд:
1) уточнює позовні вимоги та заперечення відповідача проти адміністративного позову;
2) з'ясовує питання про склад осіб, які братимуть участь у справі;
3) визначає факти, які необхідно встановити для вирішення спору і які з них визнаються сторонами, а які належить доказувати;
4) з'ясовує, якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення, та встановлює строки для їх надання;
5) вчиняє інші дії, необхідні для підготовки справи до судового розгляду.
5. За заявою однієї зі сторін про неможливість прибуття до суду попереднє судове засідання може бути відкладено, якщо причини неприбуття будуть визнані судом поважними.
Коментар:
Предмет регулювання та цілі статті
1. Стаття визначає мету і порядок проведення попереднього судового засідання в адміністративній справі.
2. Положення статті спрямовані на врегулювання спору без доведення його до судового розгляду, а якщо цього зробити не вдалося - на створення умов для швидкого розгляду і вирішення адміністративної справи.
3. Незважаючи на те, що проведення попереднього судового засідання не є обов'язковим, не можна недооцінювати його потенціал для пришвидшення розгляду справи. За якісного проведення попереднього судового засідання провадження у справі може бути припинено вже на цій стадії або ж будуть створені умови для розгляду справи в одному засіданні без процесуальних несподіванок, без необхідності робити перерви чи відкладати судовий розгляд. Тому положення статті покликані також сприяти розвантаженню суду.
Поняття і мета попереднього судового засідання
4. Попереднє судове засідання - це засідання, що проводить суддя, який здійснює підготовку справи до судового розгляду за участю сторін та інших осіб, які беруть участь у справі, з метою з'ясувати можливість врегулювати спір до судового розгляду справи, а якщо це неможливо - щоб забезпечити всебічне та об'єктивне вирішення справи протягом розумного строку.
Порядок проведення попереднього судового засідання
5. Попереднє судове засідання проводиться суддею, який відкрив провадження в адміністративній справі і здійснює підготовку справи до судового розгляду.
6. Проведення попереднього судового засідання у кожній адміністративній справі не є обов'язковим. Попереднє судове засідання доцільно проводити у разі, якщо суддя оптимістично оцінює можливості щодо примирення сторін, або ж коли предмет доказування є складним (значне коло обставин, численні позовні вимоги тощо), коли відсутній логічний зв'язок між обставинами, на які посилається позивач, та змістом позовних вимог тощо.
7. Про попереднє судове засідання повідомляються сторони та інші особи, які беруть участь у справі. Інші учасники адміністративного процесу, такі як свідок, експерт, спеціаліст, участі у попередньому судовому засіданні не беруть, проте суд має право залучити до попереднього судового засідання секретаря судового засідання, судового розпорядника, перекладача.
Призначаючи попереднє судове засідання, суд не має права визнавати особисту участь сторін у засіданні обов'язковою. Таке судове рішення може ухвалюватися з метою забезпечення участі сторін лише у судовому засіданні, яке проводиться під час судового розгляду.
8. КАСУ не встановлює вимог до процедури проведення попереднього судового засідання. Керуючись аналогією закону, при проведенні попереднього судового засідання можуть бути застосовані правила розгляду справи у судовому засіданні. Однак, на наш погляд, зустріч судді з обома сторонами може мати менш формальний характер, тобто без повної фіксації технічними засобами, у вигляді звичайного спілкування, без дотримання якоїсь наперед визначеної схеми. Це має сприяти вільному обміну думками між сторонами і суддею щодо можливостей примирення чи інших способів припинення спору, щодо формування доказової бази тощо.
9. Суд не зобов'язаний фіксувати перебіг попереднього судового засідання технічними засобами або шляхом складення протоколу. Разом із тим протокол попереднього судового засідання чи фіксування його технічними засобами можуть вестися для закріплення окремих процесуальних дій, що вчиняються у його ході і мають значення для подальшого розгляду справи, зокрема, усної заяви сторони (третьої особи) про підтвердження повноважень свого представника, усних заяв сторін про досягнення примирення чи про визнання певних обставин. Альтернативним може бути варіант, коли суд схилятиме сторін та інших осіб, які беруть участь у справі, до письмового оформлення таких заяв.
10. Частина п'ята коментованої статті визначає таку підставу відкладення попереднього судового засідання - якщо надійшла заява від однієї зі сторін про неможливість прибуття до суду і причини неприбуття визнані судом поважними. Тому підстави для відкладення судового розгляду справи, визначені статтею 128 КАСУ, не можуть бути застосовані за аналогією для відкладення попереднього судового засідання.
Врегулювання спору у попередньому судовому засіданні
11. Першим із завдань попереднього засідання є врегулювання спору. Для цього суд має з'ясувати: чи не відмовляється позивач від адміністративного позову; чи не визнає позов відповідач. Суд має також роз'яснити сторонам можливості щодо примирення. Суд має використати попереднє судове засідання для зближення присутніх на ньому сторін, налагодження конструктивного діалогу між ними, схиляння їх до примирення та обговорення його умов.
12. Зазвичай для сприяння врегулюванню спору недостатньо, щоб суддя процитував положення КАСУ про права сторін. Роль судді у цьому випадку має бути наближена до ролі медіатора - особи, що сприяє сторонам самостійно врегулювати конфлікт, пропонуючи різні варіанти узгодження інтересів. Суд повинен пояснювати сторонам можливості і переваги завершення справи на цьому етапі без активного втручання суду. Зокрема, перевагами примирення може бути названо те, що кожна сторона залишиться задоволеною результатом, хоч він і буде компромісним, умови примирення виконуватимуться добровільно, судові витрати залишаться мінімальними, а відносини перестануть бути конфліктними, після примирення сторони готові будуть далі співпрацювати.
13. Відмова від позову чи примирення сторін тягнуть за собою закриття провадження в адміністративній справі. Визнання відповідачем позовних вимог дає суду право під час підготовчого провадження прийняти постанову про задоволення позову. Ці дії вчиняються відповідно до статей 112 - 113 КАСУ. Проте якщо питання про закриття провадження суддя-доповідач може вирішити одноособово, то прийняти постанову про задоволення позову за наслідками підготовчого провадження суд може лише у складі, що визначений статтями 23 і 24 КАСУ.
Забезпечення своєчасного всебічного та об'єктивного вирішення справи
14. Якщо врегулювати спір між сторонами не вдалося, суд у попередньому судовому засіданні за участю сторін та інших осіб, які беруть участь у справі, повинен чітко визначити предмет доказування (обставини, щодо яких існує спір і які належить встановити під час судового розгляду) та коло необхідних доказів.
При потребі суд уточнює у позивача позовні вимоги, а у відповідача - його заперечення проти адміністративного позову, також з'ясовує питання про склад осіб, які братимуть участь у справі, встановлює строк для подання доказів. Суд у попередньому судовому засіданні може вчинити будь-які інші процесуальні дії щодо підготовки справи до судового розгляду, метою яких є забезпечення всебічного та об'єктивного вирішення справи протягом розумного строку.
Водночас потрібно пам'ятати, що попереднє судове засідання не призначене для дослідження доказів та встановлення обставин у справі. На цьому етапі сторони повинні бути обізнані з доказовою базою одна одної, що забезпечить змагальність під час судового розгляду.
15. Після того, як сторони з'ясують доказову базу одна одної і тверезо зважать свої шанси, на наш погляд, їм ще раз доцільно надати можливість самостійно врегулювати спір, не доводячи його до судового розгляду.
Перехід до судового розгляду
16. З метою процесуальної економії та для зручності сторін судовий розгляд може бути розпочато одразу після попереднього судового засідання у той самий день. Частина третя статті 121 КАСУ визначає необхідні умови для цього:
1) присутність на попередньому судовому засіданні усіх осіб, які беруть участь у справі;
2) попереднє з'ясування усіх необхідних для розгляду справи питань;
3) письмова згода на це усіх осіб, які беруть участь у справі.
При цьому обов'язковою умовою переходу до стадії судового розгляду справи є постановлення ухвали про закінчення підготовчого провадження і призначення справи до судового розгляду. Як правило, найзручніше, якщо суд розпочне судовий розгляд невідкладно або з невеликою перервою після попереднього судового засідання. Судовий розгляд справи в такому випадку суд проводить з дотриманням вимог статей 23 і 24 КАСУ щодо одноособового чи колегіального складу суду.
Відмінність від цивільного судочинства
17. На відміну від цивільного судочинства, попереднє судове засідання може бути проведено не в кожній адміністративній справі, а лише у випадках, коли суддя вважає це доцільним. Найчастіше необхідність у попередньому судовому засіданні існує, якщо предмет і характер спору свідчить про те, що його може бути вичерпано вже на цій стадії. Попереднє судове засідання також потрібне, якщо у справі необхідно встановити чимало обставин, про які можуть свідчити найрізноманітніші докази.
