Анализ Закона РФ от 27.04.93 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Вопросы подведомственности и порядка обжалования и субъекты, действия которых могут быть обжалованы в суде
Принятие закона РФ от 27.04.93 г. устраняет коллизию союзных и российских законодательных актов, регулирующих порядок судебного обжалования действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Новое российское законодательство является еще одной попыткой совершенствования данного порядка. Расширен предмет судебного обжалования: в суд могут быть обжалованы действия и решения, нарушающие прав и свободы граждан. Более последовательно, по сравнению с союзным законом, закреплен принцип общей судебной подведомственности: предоставлено право обжаловать в суд любые действия (решения), кроме изъятий, предусмотренных законом. Гражданин может по своему усмотрению подать жалобу в суд по месту жительства, либо в суд по месту нахождения органа, должностного лица.
Закон РФ от 27.04.93г. предоставляет гражданину право непосредственного обращения с жалобой в суд. Таким образом, отменено требование досудебного обжалования в порядке подчиненности (ст. 4 закона СССР от 2.11.89г.). В то же время сохранен административный порядок рассмотрения жалоб, что можно объяснить следующим образом. Во-первых, нецелесообразно лишать гражданина многолетней привычки направлять жалобы по инстанциям. Во-вторых, административный порядок установлен для ряда дел, круг которых, правда, постепенно сужается в силу общей направленности законодательства в сторону расширения судебной подведомственности по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Однако в будущем необходимо стремиться к освобождению исполнительной власти от несвойственных ей функций рассмотрения и разрешения споров о праве. Ведомственный подход, узость процессуальных гарантий, не всегда правильное и быстрое разрешение дела не способствуют защите прав граждан от нарушений со стороны представителей этой власти. Рассмотрение административных споров должно быть отнесено к компетенции суда.
Принятие закона РФ от 27.04.93 г. не решает проблемы установления единого процессуального порядка судебного обжалования действий административных органов и должностных лиц. Нормы этого Закона и гл. 24.1 ГКП в редакции Закона РФ от 28.04.93. «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» не всегда согласованы между собой, что, на наш взгляд, уже с самого начала затруднит их применение. Поэтому в дальнейшем, при совершенствовании данного законодательства, следует стремиться к его согласованию и единству. Не исключено, что в случае создания административного судопроизводства, все нормы, регулирующие вопросы судопроизводства по делам, возникающим из административно-правовых отношений (гл. 22 КоАП, гл. 23, 24, 24.1, 25 ГПК), будут сосредоточены в одном процессуальном законе.
Закон РФ от 27.04.93г. расширяет круг субъектов, действия которых могут быть обжалованы в суд. В соответствии со ст. 1 данного Закона каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы. Очень важным положением Закона является включение в круг субъектов, действия которых подведомственны суду, учреждений, предприятий и их объединений. При этом нет указания на их обязательную государственную принадлежность, что позволяет сделать вывод о праве обжаловать в суд действия предприятий различных организационно-правовых форм.
С появлением юридических лиц различных форм собственности изменяется понятие должностного лица. Такой признак должностного лица как нахождение на государственной службе перестает быть характерным для данного понятия. Участник предпринимательской деятельности может быть одновременно и должностным лицом, если он возглавляет свое предприятие и выполняет исполнительно-распорядительные функции. В этом случае его действия носят юридически значимый характер, хотя и не являются государственно-судебными. Как должностное лицо следует рассматривать также лицо, являющееся руководителем предприятия, в том числе негосударственного, на основании договора найма (контракта), тем более, что при характеристике его правового статуса в законе применяется термин «должность» (п.2 ст.31 Закона РСФСР "О предприятиях и предпринимательской' деятельности"). Исходя из сказанного, понятие должностного лица, по мнению автора, должно быть расширено. К таковым следует относить не только государственных служащих, но и лиц, осуществляющих управленческие функции на негосударственных предприятиях.
Субъектами обжалования в соответствии со ст.46 Конституции РФ, Законом РФ от 27.04.93 г., гл.24.1 ГПК являются граждане. Согласно ст.4 Закона РФ от 27.04.93 г., ст.239.4 ГПК жалоба может быть подана гражданином, права которого" нарушены, его представителем, а также по просьбе гражданина—надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива. Законодатель особо регулирует вопросы судебной защиты прав военнослужащих в области военного управления. Военнослужащий вправе в порядке, предусмотренном ст.4 Закона РФ от 27.04.93 г., ст.239.4 ГПК; обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающие его права и свободы Распространение судебного контроля на область военного управления является демократическим шагом в развитии законодательства.
В соответствии с новым законодательством Российской Федерации субъектами судебного обжалования незаконных действий административных органов к должностных лиц могут быть не только граждане, нои должностные лица: глава администрации (ст.33 Закона РФ "О местном самоуправлении в РФ ст.43 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации"), судья (п.3 ст.19 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации"). С протестом на противоречащий закону правовой акт органа или должностного лица вправе обратиться в суд прокурор (ст.22 Закона РФ "О прокуратуре "Российской Федерации"). Субъектами судебного обжалования могут быть юридические лица (ст.5 Закона РФ от 17 декабря 1992 г. "Об административной ответственности предприятий, учреждений организаций и объединений в области строительства").
Таким образом, среди физических лиц - субъектов судебного обжалования действий административных органов и должностных лиц, можно выделить следующие категории: граждане, военнослужащие, должностные лица. Наряду с физическими лицами право жалобы в суд имеют и юридические лица.
Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о значительном расширении в законодательстве круга субъектов судебного обжалования и субъектов, действия которых могут быть обжалованы в суд. Это требует внесения соответствующих дополнений в гражданское процессуальное законодательство. В главе 4 ГПК «Лица, участвующие в деле» должен найти закрепление новый субъектный состав участников процесса по делам, возникающим из административно-правовых отношений. В частности, часть 1 статьи 33 ГПК может быть сформулирована следующим образом: «сторонами в гражданском процессе, истцом или ответчиком могут быть граждане, должностные лица, органы местного самоуправления, органы государственной власти и управления, общественные и иные организации (объединения) любой формы собственности».
2. Процессуальные особенности производства и полномочия суда по жалобе
Закон РФ от 27.04.93 г. расширил полномочия суда по жалобе, по сравнению с союзным Законом. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы (чч. 2,3 ст. 7).
Отсутствие у суда в порядке Закона CCСP от 2.11.89 г., права отмены незаконного административного акта, сказывалось на эффективности судебного обжалования. В российском законодательстве этот вопрос решен следующим образом. Согласно ст.239.7 ГПК в редакции Закона РФ от 8 апреля 1993 г. "О внесении изменений и дополнений в ГПК РСФСР" суд, признав жалобу обоснованной, выносит решение об обязанности соответствующих государственного органа, общественной организации, или должностного лица устранить допущенное, нарушение прав и свобод гражданина в полном объеме. Статья 239.8 ГПК дополнена очень важной нормой, согласно которой с момента вступления в законную силу решения, куда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными этот акт или его отдельная часть считаются; недействующими.
Полномочия суда по жалобе в Законе РФ от 27.04.93 г. и главе 24.1 ГПК сформулированы неодинаково. Полагаем, что соответствие в данном случае норм Закона РФ от 27.04.93г. нормам гл. 24.1 ГПК устранило бы возможные разночтения при осуществлении полномочий суда на практике. В целом, расширение российским законодательством полномочий суда по жалобам на действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, должно способствовать их более эффективной защите.
Нарушение прав и свобод граждан неправомерными действиями государственных органов, общественных организаций и должностных лиц часто может быть связано с причинением вреда. В связи с этим представляется очень важным предоставить суду право при рассмотрении дела в порядке Закона РФ от 27.04.93 г. одновременно с признанием обжалуемого действия (решения) незаконным решать вопрос о возмещении вреда, причиненного таким действием (решением). Причем речь может идти не только в возмещении имущественного, но и неимущественного (морального) вреда, получившего признание в отечественном законодательстве ст. 131 Основ гражданского законодательства Союза ССР к республик).
Закон РФ от 27.04.93 г. предоставляет суду, принявшему жалобу к рассмотрению, право по просьбе гражданина или по своей инициативе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения) (ст.4). По общему правилу жалоба или иск, которыми возбуждается производство по административному спору, носят безотлагательный характер. Это означает, что возбуждение производства по жалобе не препятствует исполнению обжалуемого действия (решения). В противном случае деятельность администрации была бы существенно парализована. Но иногда последствия, вызванные действием (решением), нарушающим права исвободы граждан, наступают немедленно, и вынесенное в дальнейшем решение суда о признании данного действия (решения) незаконным лишается всякого практического смысла. Осуществление судом права приостанавливать исполнение действия (решения), обжалуемого в порядке Закона РФ от 27.04,93г; позволит предупредить наступление негативных для гражданина последствий.
В работе отмечены сложности, связанные с исполнением на практике решений суда по жалобам на неправомерные действия административных органов и должностных лиц. В невозможности исполнить иногда судебное решение проявляется своеобразие административной юстиции, которая контролирует власть, проверяя законность и обоснованность ее решений, но не вправе вмешиваться в сферу деятельности этой власти. В целях повышения эффективности судебного решения по административным делам предлагается предоставить суду право решать дело по существу в случае неоднократного отказа органа, должностного лица исполнить решение суда по жалобе гражданина. Однако данное полномочие может быть применено судом только тогда, когда решение вопроса не зависит от усмотрения административной власти.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Институт административной юстиции относится к числу гарантий защиты прав граждан и юридических лиц от нарушений со стороны административных органов и должностных лиц. Этот институт представляет систему специализированных административных судов, осуществляющих правосудие по административным делам в особой процессуальной форме административного судопроизводства. В настоящее время имеются определенные условия для создания административной юстиции. К ним можно отнести: расширение подведомственности общих судов по делам, возникающим из административно-правовых отношений, что делает подконтрольным суду все более широкие области управленческой деятельности; отнесение к подведомственности арбитражного суда споров, возникающих в сфере управления в сфере управления в процессе осуществления предпринимательской деятельности; наделение суда новыми административно-властными полномочиями; закрепление на конституционном уровне такой формы осуществления судебной власти судопроизводством (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ).
Однако говорить о наличии института административной юстиции в отечественной правовой системе преждевременно, поскольку отсутствует основная предпосылка его существования – правовой характер отношений между органами власти и гражданами, когда закон обязателен как для первых, так и для вторых. В этих условиях необходимо совершенствование имеющегося механизма судебной защиты. Современное правотворчество развивается именно в этом направлении. Принятие Закона РФ от 27.04.93 г. следует рассматривать как очередной шаг на пути создания такого механизма. В работе обоснованы следующие предложения, направленные на дальнейшее совершенствование порядка судебного обжалования.
1.Установить единый исковой порядок рассмотрения административных споров как наиболее эффективный способ защиты права, позволяющий пострадавшему использовать все предоставленные законом процессуальные гарантии и выступать равноправной стороной в процессе. В пользу этого предложения свидетельствует развитие современного законодательства, предусматривающего возможность использования исковой процедуры для разрешения административных споров. С учетом специфики материального административного правоотношения административные споры могут рассматриваться в порядке особых исковых производств. В дальнейшем не исключено отнесение их к подведомственности административного суда.
2.Установить единый процессуальный порядок судебного обжалования действий административных органов и должностных лиц, приведя в соответствие все нормы, регулирующие вопросы судопроизводства по делам, возникающим из административно-правовых отношений (Закон РФ от 27.04.93 г., гл.23, 24, 24.1, 25 ГПК, гл.22 КоАП), которые в случае создания административного судопроизводства, могли бы быть сосредоточены в одном процессуальном законе.
З.Отменить со временем рассмотрение административных споров в порядке подчиненности, как несвойственную органам исполнительной власти функцию, и отнести эти споры к исключительной компетенции суда.
4. Внести в гражданское процессуальное законодательство дополнения, касающиеся субъектного состава сторон по делам, возникающим из административно-правовых отношений. В частности, часть 1 статьи 33 ГПК РСФСР предлагается изложить в следующей редакции: "Сторонами в гражданском процессе — истцом или ответчиком могут быть граждане, должностные лица, органы местного самоуправления, органы государственной власти и управления, общественные и иные организации (объединения) любой формы собственности". Закрепить на конституционном уровне право юридических лиц на судебную защиту от неправомерных действий административных органов и должностных лиц, предусмотрев порядок его реализации в процессуальном законодательстве.
5. Предоставить суду (административному суду) решать в порядке производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, вопрос о возмещении материального, морального ущерба, причиненного неправомерными действием (решением), а также разрешать административный спор по существу в случае неоднократного отказа органа, должностного лица исполнить решение по жалобе гражданина, если решение данного спора не зависит от усмотрения административного органа, должностного лица.
