Місце категорії «публічне адміністрування» в понятійному апараті юриспруденції.

У навчальному посібнику «Публічне адміністрування в Україні» вказано, що адміністрування означає виконання певних завдань у рамках інструкцій, а те, наскільки добре чи наскільки ефективно, залишається за межами його уваги, оскільки контроль над цим є обов’язком політичного суб’єкта, що розробив інструкції [21, с. 184]. Подібне механічне розуміння поняття «адміністрування» обумовлює звуження його змісту лише до організаційно-процедурного забезпечення реалізації управлінських рішень. Так, на думку К.О. Колесникової, адміністрування є складовою управління і є процедурою втілення рішень, запроваджених у системі управління [22, с. 3]. При цьому, вироблення таких рішень залишається поза межами адміністрування, а останнє носить переважно інструментальне значення. Водночас, набуло поширення і більш широке трактування.

С.В. Сівков визначає публічне адміністрування як підзаконну, юридично-владну діяльність органів держави виконавчо-розпорядчого характеру, спрямовану на реалізацію законів, практичне виконання завдань і функцій держави, за допомогою якої здійснюється організуючий вплив на суспільні відносини у всіх сферах життєдіяльності суспільства [23, с. 130]. Дефінієнс придатний і для позначення категорії «державне управління», що свідчить про близьке змістовне навантаження термінів, небезпідставність їхнього ототожнення деякими дослідниками. При такому підході, «адміністрування» стає не лише процесом реалізації, але й вироблення управлінських рішень, набуваючи цілісного завершеного характеру. Варто відрізняти поняття «вироблення управлінських рішень» від «вироблення державної політики». Лише перше охоплюється змістом адміністрування, друге ж потребує чіткого і послідовного відокремлення від нього. Адміністрування – організаційна, виконавчо-розпорядча діяльність компетентного апарату щодо втілення державної політики, натомість вироблення останньої є принципово іншим видом суспільної активності, спрямованим на визначення загальних векторів розвитку країни та здійснюваним особами, котрі займають політичні посади і несуть політичну відповідальність. Про необхідність чіткого інституційного розмежування відповідних державних функцій неодноразово наголошували вітчизняні правники, що знайшло часткове втілення у приписах Закону «Про центральні органи виконавчої влади» [24], зокрема у переважному закріпленні функцій забезпечення формування політики за міністерствами (ст. 6) та введенні посади заступника міністра-керівника апарату (ст. 10). Слід зазначити, що у сфері державної митної справи вищеописана функціональна диференціація організаційних структур доволі якісно втілилася у розподілі напрямків діяльності між Державною фіскальною службою України та Міністерством фінансів України. Якщо Міністерство доходів і зборів мало своїм завданням реалізацію державної митної політики і водночас забезпечення формування цієї політики у частині адміністрування митних платежів, то на даний час Мінфін забезпечує формування державної митної політики, а фіскальна служба – її реалізацію, тобто здійснення державної митної справи, в контексті якої першочергово втілюється зміст адміністрування.

На думку В.А. Ребкала і В.В. Тертички, державна політика необхідна не тільки, як форма публічного адміністрування, але як його найбільш міцний організаційний потенціал. І навпаки, публічне адміністрування виступає і як своєрідна форма державної політики, і як засіб її практичного проведення в життя [25, с. 30]. Таким чином, незрозумілою є перша теза: яким чином державна політика може бути формою публічного адміністрування? Можливо, мається на увазі те, що результати адміністрування знаходять втілення у вироблені державної політики. Так, Державна фіскальна служба вносить на розгляд Міністра фінансів пропозиції стосовно забезпечення формування політики у сфері державної митної справи, адже не дивлячись на відокремлення політики від адміністрування, набутий досвід залишається цінним інформаційним джерелом для визначення та корегування основних напрямків державного розвитку у відповідній сфері.

Ілюстративним є той факт, що англійський термін «public administration» зазвичай перекладався дослідниками закордонних напрацювань, як «державне управління», і тільки відносно нещодавно став поширеним переклад за допомогою калькування: «публічне адміністрування». Подібна зміна свідчить про розвиток вітчизняної наукової правосвідомості, адже для зарубіжної теорії поняття завжди залишалося самим собою, але його попередній переклад вже не задовольняє фахівців, оскільки не відображає усвідомлених і прийнятих ними якісних характеристик англомовного аналогу. Такі характеристики першочергово мають прояв в оновленні форм і методів адміністрування: поширенні диспозитивних начал у організаційній взаємодії з громадськістю; становленні адміністративного договору як дієвої форми адміністрування; утвердженні гласності; децентралізації та деконцентрації влади тощо. Висвітлений емпіричний аспект ще раз підтверджує доцільність розуміння адміністрування як управління, оновленого на началах «сервісної держави», відкритості, співпраці з громадськістю.

Мають місце ще декілька підходів до пізнання адміністрування, які значно розширюють його зміст за межі управління. Перший обумовлений відступом від панування концепції управлінського владарювання, визнанням того, що власне «управління» здійснюється лише в частині суспільних відносин, регульованих нормами адміністративного права, та розширенням змісту «адміністрування» до всього предмету цієї галузі (в т.ч. і на такі, як зазначав В.Б. Авер’янов, неуправлінські сфери: застосування адміністративного примусу, розгляд скарг, розгляд індивідуальних адміністративних справ та прийняття індивідуальних актів, надання адміністративних послуг, прийняття зобов’язуючих рішень щодо приватних осіб). Інший підхід подібний із широким трактуванням державного управління та зараховує до публічного адміністрування всі три сфери влади: законодавчу, виконавчу, судову та їх взаємовідносини [26, с. 21]. Він не може вважатися актуальним для вітчизняної правової системи, де утверджено конституційний принцип поділу влади, кожна із складових якої втілюється у властивій їй формі (публічне адміністрування є переважно формою виконавчої гілки).

Як уявляється, публічне адміністрування має сприйматися в обсязі всіх регульованих адміністративним правом, суспільних відносин, не обмежуючись управлінням, адже теоретичне опрацювання саме неуправлінських сфер (першочергово, сприяючого урядування) стало приводом до утвердження поняття «публічне адміністрування». При цьому, його слід доповнити позитивними властивостями, виведеними у межах інших позицій: якісної специфіки, констатованої у межах бачень про ототожнення об’ємної сторони адміністрування та управління; процедурності; професійності та правореалізаційної направленості, на яких наголошується в інструментальних трактуваннях адміністрування.

У пп. 14.1.1¹ п. 14.1 ст. 14 Податкового кодексу України дається наступна дефініція: адміністрування податків, зборів, митних платежів, єдиного внеску… – це сукупність рішень та процедур контролюючих органів і дій їх посадових осіб, що визначають інституційну структуру податкових та митних відносин, організовують ідентифікацію, облік платників податків і платників єдиного внеску та об’єктів оподаткування, забезпечують сервісне обслуговування платників податків, організацію та контроль за сплатою податків, зборів, платежів відповідно до порядку, встановленого законом» [27].

Видається необхідним відмітити про сумнівність обстоюваного деякими фахівцями [3, с. 41; 33, с. 97] підходу до розуміння публічного адміністрування (раніше – управління) виключно, як зовнішньонаправленої діяльності. Видається, що й на загальнонауковому рівні елементи організаційно-впорядковуючої активності суб’єктів владних повноважень, маючи єдине змістовне наповнення, не можуть протиставлятися один одному виходячи із векторного критерію.

СПИСОК ДЖЕРЕЛ

1. Кодекс адміністративного судочинства України від 06 липня 2005 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 35 – 36, № 37. – ст. 446 (зі змінами).

2. Конституція України: прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

3. Мельник Р.С. Загальне адміністративне право: навч. посіб. / Р.С. Мельник, В.М. Бевзенко; за заг. ред. Р.С. Мельника. – К.: Ваіте, 2014. – 376 с.

4. Елистратов А.И. Основные начала административного права. – М.: Изд. Г. А. Лемана, 1914. – 332 с.

5. Словник іншомовних слів / уклад. С.М. Морозов, Л.М. Шкарапута. – К.: Наук. думка, 2000. – 680 с. – (Словники України).

6. Митний кодекс України від 13 березня 2012 р. // Офіційний вісник України. – 2012. – № 32. – Ст. 1175.

7. Конституція України: наук.-практ. коментар / редкол.: В.Я. Тацій (голова редкол.), О.В. Петришин (відп. секретар), Ю.Г. Барабаш та ін.; Нац. акад. прав. наук України. – 2-ге вид., переробл. і допов. – Х.: Право, 2011. – 1128 с.

8. Кузьменко О.В. Правова детермінація поняття «публічне адміністрування» / О.В. Кузьменко // Юридичний вісник. – 2009. – № 3(12). – С. 20–24.

9. Кондратюк Т.В. Розвиток теоретичних уявлень про механізми державного управління суспільством і сферою сімейних відносин в українській науці / Т.В. Кондратюк // Економіка та держава: Міжнародний науково-практичний журнал. – 2012. – № 12. – С. 108–111.

10. Оржель О. Європеїзація систем публічного адміністрування країн Центральної та Східної Європи у контексті підготовки до членства в ЄС / О. Оржель // Вісник Національної академії державного управління. – 2010. – № 2. – С. 22–30.

11. Кондратюк Т. Еволюція порівняльного публічного (державного) адміністрування наприкінці ХХ – на початку ХХІ століть / Т. Кондратюк // Вісник Національної академії державного управління. – 2010. – № 3. – С. 30–37.

12. Запорожець О. Система адміністрування митних платежів в Україні / О. Запорожець // Вісник Київського національного торговельно-економічного університету. – 2012. – № 2. – С. 104–111.

13. Кирилюк Р. Державна судова адміністрація: 10 років судового адміністрування / Р. Кирилюк // Вісник Державної судової адміністрації України. – 2012. – № 3 (24). – С. 2–5.

14. Соломон П. Судове адміністрування і якість правосуддя / П. Соломон // Судова апеляція. – 2009. – № 3. – С. 73–83.

15. Адміністративне право України. Академічний курс: підручник. У двох томах: Т. 1. Загальна частина / В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяк [та ін.]; за ред. В.Б. Авер'янова. – К.: Видавництво «Юридична думка», 2007. – 592 с.

16. Ківалов С.В. Адміністративне право України: навч. посіб. / С.В. Ківалов, Л.Р. Біла-Тіунова. 5-е вид. перероб. і доп. – Одеса: Фенікс, 2011. – 400 с.

17. Державне управління: теорія і практика / за заг. ред. В.Б. Авер'янова. – К.: Юрінком Інтер, 1998. – 432 с.

18. Авер’янов В.Б. Реформування українського адміністративного права: необхідність переосмислення теоретичних постулатів / В.Б. Авер’янов // Актуальні проблеми держави і права. – 2003. – Вип. 19. – С. 6–9.

19. Колпаков В. Предмет адміністративного права: оновлення парадигми / В. Колпаков, Т. Мацелик // Право України. – 2010. – № 8. – С. 110-115.

20. Чернецький Є.Є. Публічне адміністрування заохочень: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 / Є.Є. Чернецький. – К., 2011. – 21 с.

21. Публічне адміністрування в Україні: навч. посіб. / В.Б. Дзюндзюк, О.Б. Коротич, Н.М. Мельтюхова та ін. [за заг. проф. В.В. Корженка, доц. Н.М. Мельтюхової]. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2011. – 256 с.

22. Колесникова К.О. Публічне адміністрування в Україні: огляд літературних джерел / К.О. Колесникова [Електронний ресурс] // Теорія та практика державного управління. – 2013. – Вип. 3(42). – 8 с. – Режим доступу: http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/tpdu/2013-3/index.html.

23. Сівков С.В. Публічне адміністрування соціальної сфери Міністерством соціальної політики України / С.В. Сівков // Право і суспільство. – 2012. – №4. – С. 129–133.

24. Про центральні органи виконавчої влади: Закон України від 17 березня 2011 р. // Офіційний вісник України. – 2011. – № 27. – Ст. 1123.

25. Державна політика: аналіз та механізм її впровадження в Україні: навч. посіб. / за заг. ред. В.А. Ребкала, В.В. Тертички. – К.: Вид-во УАДУ, 2000. – 232 с.

26. Shuman David, Dick W. Olufs. Public Administration in the US. – 2nd ed., 1993.

27. Податковий кодекс України від 2 грудня 2010 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2011. – № 13, / № 13-14, № 15-16, № 17 /. – Ст. 112.

28. Запорожець О.Ф. Концептуальні домінанти митно-податкового адміністрування в Україні / О.Ф. Запорожець // Економіка та держава. – 2012. – № 8. – С. 73–76.

29. Чинчин М.М. Правові основи податкового адміністрування в Україні: дис. … кандидата юрид. наук: 12.00.07 / Чинчин Микола Миколайович. – Ірпінь, 2013. – 203 с.

30. Верстова М.Е. Концептуальные основы обеспечения налоговыми и правоохранительными органами исполнения налогоплательщиками своих обязанностей: дис. … докт. юрид. наук: 12.00.14 / Верстова Маргарита Евгеньевна. – Москва, 2008. – 552 с.

31. Вовк Д.Л. Митний контроль сільськогосподарської продукції: дис. … кандидата юрид. наук: 12.00.07 / Вовк Дмитро Леонідович. – К., 2013. – 228 с.

32. Приймаченко Д.В. Адміністративна діяльність митних органів у сфері реалізації митної політики держави: дис. … доктора юрид. наук: 12.00.07 / Приймаченко Дмитро Володимирович. – Дніпропетровськ, 2007. – 468 с.

33. Мельник Р.С. Категорія «публічне управління» у новій інтерпретації / Р.С. Мельник // Право і суспільство. – 2012. – № 6. – С. 95–98.

34. Левченко С.Г. Теоретичні аспекти адміністративної діяльності митних органів України / С.Г. Левченко // Митна справа. – 2013. – № 2. – С. 39–47.

35. Якимець Ю.В. Публічне адміністрування сферою культури: дис. … кандидата юрид. наук: 12.00.07 / Якимець Юлія Валеріївна. – К., 2012. – 228 с.

36. Яковлєв І.П. Форми і методи публічного адміністрування у державній митній справі: дис. … канд. юридичних наук: 12.00.07 / Яковлєв Іван Петрович. – Одеса, 2016. – С. 23­–26, 29­–39. – Електронний ресурс. – Режим доступу: http://dspace.onua.edu.ua/bitstream/handle/11300/5318/Diss_Yakovlev.pdf?sequence=5&isAllowed=y.