Проблема формирования компетенции местного самоуправления является одной из ключевых в ряду проблем создания законодательных условий для эффективной деятельности органов местного самоуправления, так как решение вопросов территориальной организации местного самоуправления, выбора той или иной структуры органов местного самоуправления, ресурсной обеспеченности местного самоуправления зависит от возложенных задач и предоставленных прав.
Кроме того, эффективность всей системы власти находится в зависимости от рационального распределения компетенции между ее уровнями. Поэтому проблема формирования компетенции местного самоуправления должна разрешаться в контексте более общей проблемы разграничения компетенции между федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
В контексте вопросов местного самоуправления названная общая проблема может рассматриваться в двух аспектах: разграничение компетенции между всеми уровнями власти в области регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления; разграничение компетенции между всеми уровнями власти в области их предметной деятельности.
По первому из названных аспектов ситуация может быть представлена следующим образом. Пунктом «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов организации местного самоуправления. В соответствии со ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и соответствующие им законы субъектов Российской Федерации. При этом не определено, что означает словосочетание «общие принципы» и каковы пределы федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения.
Еще одна проблема, порожденная нормами Конституции Российской Федерации, – неопределенность пределов регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации, так как, согласно ст. 73 Конституции, вне предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти. Поскольку значение выражения «вся полнота государственной власти» не раскрыто, невозможно определить пределы законодательного регулирования в области местного самоуправления со стороны субъектов Российской Федерации.
Таким образом, Конституция Российской Федерации не дает однозначного ответа на вопрос, что именно и в какой степени регулируется федеральным и региональным законодательством в сфере организации и деятельности местного самоуправления.
Попытка разрешить эту проблему предпринята в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определяет полномочия органов государственной власти Российской Федерации и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.
Относительно полномочий федеральных органов власти говорится о праве принятия «федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления», т. е. предполагается наличие нескольких законов по-прежнему без уточнения того, что подразумевается под общими принципами. Полномочия по обеспечению федеральных гарантий местного самоуправления не подкреплены соответствующими механизмами. Термин «основы», примененный при определении полномочий в части регулирования муниципальной службы, в действующем законодательстве не раскрыт. В результате в значительной части вопросов компетенция органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления остается неопределенной.
Принципиально вопрос о разграничении компетенции между уровнями публичной власти решен в Конституции Российской Федерации, где выделено четыре группы предметов ведения: • предметы ведения Российской Федерации; • предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; • предметы ведения субъектов Российской Федерации; • предметы ведения муниципальных образований.
Необходимо отметить отсутствие института предметов совместного ведения государственной и муниципальной власти. Анализ предметов ведения Российской Федерации показывает, что на федеральном уровне решаются вопросы обеспечения единства, целостности и безопасности государства, функционирования его институтов, представления и защиты его интересов на международном уровне, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, единства экономического пространства, функционирования коммуникаций общефедерального значения. Предметы ведения местного самоуправления, определенные Конституцией Российской Федерации как вопросы местного значения, отчасти названы самой Конституцией: • владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью; • формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; • установление местных налогов и сборов;
