Понятие, функции и принципы государственного (муниципального) кредита в РФ.

Финансовая деятельность государства необходима для материального обеспечения государственных мероприятий. Однако между потребностями государства в финансовых ресурсах и их реальным поступлением в государственную казну возникают определенные противоречия. Особую актуальность поиск дополнительных денежных средств приобретает в условиях дефицита бюджета. Одним из основных инструментов, регулирующих баланс доходов и расходов государства, выступает государственный (муниципальный) кредит. По значимости для финансового равновесия государственной казны кредит можно сравнить с налогами.

В некоторых ситуациях органы государственной или муниципальной власти нуждаются в дополнительных денежных средствах для финансирования инвестиционных или капиталоемких социально-экономических программ, а также для сглаживания колебаний при поступлении налоговых платежей или для погашения ранее размещенных займов.

Необходимость восстановить возникающий финансовый дисбаланс и обусловливает использование государством временно свободных денежных средств. В качестве потенциально значимого источника мобилизации дополнительных доходов государственных и муниципальных бюджетов выступают кредитные ресурсы, привлеченные из внешних или внутренних источников. По оценкам экспертов, в России величина денежных сбережений населения составляет достаточно большую сумму, основная часть которой находится в налично-денежной форме на руках у населения.

В целях повышения эффективности финансовой деятельности государства эти деньги необходимо привлечь в национальную экономику. Следовательно, государственный кредит является важнейшим инструментом финансово-правовой политики.

Кредит можно рассматривать в двух аспектах: экономическом и правовом.

Как экономическая категория кредит является важнейшим элементом финансов и представляет собой совокупность экономических отношений, возникающих по поводу получения государством или размещения государством денежных средств, а также отношений, связанных с предоставлением государственных гарантий.

Государственный кредит — это одна из форм кредитных отношений в экономике, опосредующих движение ссудного капитала.

Объектом государственного кредита является процесс передачи в ссуду временно свободных денежных средств.

Финансовые отношения, складывающиеся в сфере кредитной деятельности государства, объективно требуют универсального регулятора, которым является право. Общественные отношения, связанные с движением кредитных ресурсов, затрагивают интересы не только государства, но и частных субъектов, являющихся контрагентами органов публичной власти. Специфика отношений государственного кредита обусловливает, как правило, наличие императивных, государственно-властных методов регулирования, однако допускаются и диспозитивные подходы. Поэтому правовые нормы, регулирующие государственные кредитные отношения, содержатся в различных отраслях права и образуют комплексный правовой институт.

Государственный кредит имеет конституционные основы.

Важное значение для правового регулирования кредитных отношений имеют следующие положения Конституции РФ: п. «ж» ст. 71 относит кредитное регулирование к исключительной компетенции Российской Федерации; согласно ч. 4 ст. 75 государственные займы выпускаются на основе федерального закона и размещаются на добровольной основе; ч. 3 ст. 104 предусматривает обязательное наличие заключения Правительства РФ по законопроектам о выпуске государственных займов и об изменении финансовых обязательств государства. Особую значимость в кредитной деятельности государства имеет положение ч. 3 ст. 55, предусматривающее возможность ограничения федеральным законом прав (в том числе и имущественных) человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Основываясь на названой норме, Конституционный Суд РФ в своем определении от 15 декабря 2000 г. № 251-0 указал, что реализация прав и законных интересов отдельных граждан (групп граждан) не должна оказывать чрезмерно негативного влияния на обеспечение бюджетными средствами прав и интересов иных субъектов. Это особенно актуально в условиях недостаточности бюджетных средств для решения многих социальных проблем. Следовательно, именно в рамках законодательства и только в форме федерального закона может быть найден баланс между правами и законными интересами лиц, состоящих в имущественных отношениях с государством в качестве кредиторов, и всех иных лиц.

Значительная часть отношений по поводу государственного и муниципального кредита урегулирована нормами БК РФ. Так, гл. 14 определяет сущность и формы государственного долга, способы управления государственным долгом и порядок его обслуживания, предельно допустимый объем, порядок предоставления государственных гарантий; гл. 15 регулирует отношения в сфере государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, а также отношения по поводу долга иностранных государств перед Российской Федерацией.

Нормы, регулирующие отношения в сфере государственного кредита, содержатся в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете на текущий финансовый год. Так, законом о бюджете определяются конкретные цели, на которые в текущем финансовом году могут предоставляться государственные кредиты, порядок и лимиты предоставления государственных кредитов, а также ограничения по субъектам использования бюджетных денежных средств. По окончании финансового года к отчету об исполнении бюджета обязательно прилагается отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов. Федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год устанавливается верхний предел размера государственного внутреннего долга.

Вопросы налогообложения операций с государственными ценными бумагами отражены в НК РФ.

Относительно государственного кредита применимы и нормы § 1 гл. 42 ГК РФ, регулирующие договор займа.

Детальное правовое регулирование государственных заимствований осуществляется на основе Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № Э9-ФЗ «О рынке ценных бумаг» и Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 136-Ф3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (далее — Закон об эмиссии ценных бумаг). Положения последнего Закона в части регулирования эмиссии ценных бумаг субъектов РФ (абз. 5 ч. 2 ст. 6, ст. 9, ч. 1 ст. 10) были предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В своем определении от 15 января 2008 г. № 192-0-01 Конституционный Суд РФ не им явил несоответствия названных норм Конституции РФ.

Отношения в сфере государственного кредита регулируются и подзаконными нормативными правовыми ¡актами, принимаемыми Президентом РФ, Правительством РФ и уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. В частности, в сфере правового регулирования внешнего долга РФ важное значение имеют постановления Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. № 931 «Об урегулировании коммерческой задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими кредиторами» и от 23 июня 2000 г. № 478 «Об урегулировании задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими банками и финансовыми институтами, объединенными в Лондонский клуб кредиторов».

В сфере правового регулирования государственной кредитной деятельности особое место занимают концепции — программные документы, устанавливающие ориентиры государственного влияния на определенные отношения. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, которая к числу угроз национальной безопасности государства относит рост внешнего и внутреннего государственного долга. Концепция внешней политики Российской Федерации (утв. 12 июля 2008 г. № Пр-1440) поставила целью «привести обслуживание российского внешнего долга в соответствие с реальными возможностями страны, добиваться максимального возврата средств в счет кредитов иностранным государствам». Концепция развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. № 1008) в качестве основной задачи государства по определению объемов и сроков заимствований на рынке ценных бумаг определяет «расширение практики заимствований на рынке ценных бумаг для покрытия дефицита федерального бюджета в части финансирования целевых долгосрочных программ и обслуживания накопленного государственного долга».

В систему подзаконного нормативно-правового регулирования отношений в сфере государственного кредита входят акты федеральных органов исполнительной власти. В частности, Минфином России изданы приказы от 26 июля 2005 г. № 197 «Об эмиссии облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом», от 20 декабря 2007 г. № 140н «Об утверждении Порядка ведения Государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации»; Банком России принято Положение о порядке эмиссии облигаций Банка России от 29 марта 2006 г. № 284-П.

Отношения по поводу государственного кредита, складывающиеся в процессе финансовой деятельности субъектов РФ, регулируются не только федеральным законодательством, но и нормативными правовыми актами соответствующего региона.

Вопросы государственной кредитной деятельности имеют нормативное закрепление в нормах международного права.

В частности, действуют соглашения между Российской Федерацией и государствами — участниками СНГ об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего СССР (см. постановление Правительства РФ от 9 октября 1995 г. № 992).

Основное место в регулировании отношений государственного кредита занимают нормы финансового права. Финансово-правовое регулирование отношений в области государственного кредита находится в постоянном движении, обусловленном сложностью и политической обостренностью процессов заимствования денежных средств для публичных потребностей, а также временным предоставлением государственных средств иным лицам. Основная задача механизма финансово-правового регулирования кредитных отношений заключается в создании оптимального правового режима отношений с участием государства по поводу использования временно свободных денежных средств.

Таким образом, государственный кредит как правовая категория представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу получения государством или размещения государством денежных средств, а также отношения по предоставлению государственных гарантий.

В юридическом аспекте государственный кредит выступает самостоятельным элементом финансовой компетенции государства.

Он осуществляется за счет привлеченных и собственных денежных средств на свой риск; средства размещаются на законодательно определенных условиях.