Тема 7. Бюджетный федерализм
План
1. Сущность бюджетного федерализма. Бюджетная централизация и децентрализация.
2. Территориальные бюджеты: доходы и расходы. Бюджетные гранты и «эффект липучки».
3. Бюджетный федерализм в переходной экономике России.
Сущность бюджетного федерализма. Бюджетная централизация и децентрализация.
На практике имеет место сложная система взаимоотношений между бюджетами разного уровня. Объяснить эти взаимоотношения и определить пути их формирования, отвечающие принципу эффективности, призвана теория бюджетного федерализма.
Сущность бюджетного федерализма заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных правил и обязанностей двух равноправных сторон – федеральных и региональных органов власти, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами. Любая модель бюджетного федерализма основывается на трех составляющих, которые являются условиями ее эффективного функционирования:
1) на четком разграничении полномочий между уровнями власти по расходам;
2) на наделении соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий финансовыми ресурсами;
3) на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы методов оказания финансовой помощи.
Отношения между бюджетами разного уровня существуют в любом государстве с административно-территориальным делением, однако складываются они на разных принципах.
Государствам с унитарным устройством свойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства при гораздо более низкой их концентрации у нижестоящих органов власти.
Бюджетные системы государств с федеративным устройством исходят из противоположных принципов, главные из которых - самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней.
Усиленное внимание к проблеме «централизация - децентрализация» в последнее десятилетие вызвано серьезным практическим интересом, который связан с переходом от унитарного к федеративному государственному устройству, что особенно актуально для Российской Федерации, и энергичным развитием отношений бюджетно-налогового федерализма.
Децентрализация в общественном секторе уместна в той мере, в какой она позволяет эффективнее выполнять функции данного сектора, то есть удовлетворять потребности в общественных благах и перераспределении. При каких обстоятельствах переход от централизованного к децентрализованному принятию решений о поставке общественных благ и ее финансировании может приводить к Парето-улучшениям?
Когда выгоды от каждой единицы общественного блага получает все население страны, то децентрализация фактически невозможна. Однако во многих случаях выгоды, приносимые общественным благом, локализуются. При этом состав общественных благ, в которых нуждается население разных городов и регионов, бывает неодинаковым. Значит, решение о производстве общественного блага будет принято децентрализованно.
Таким образом, бюджетный федерализм эффективен, если:
1. децентрализованно принимаются решения, относящиеся к поставке тех общественных благ, выгоды от которых в основном локализуются на данной территории;
2. локализацию выгод предполагается в существенной степени совместить с территориальной локализацией издержек; иными словами, жители региона берут на себя преимущественную (не обязательно полную) ответственность за финансирование поставки локальных общественных благ;
3. предпочтения, относящиеся к локальным общественным благам в большей степени различаются между регионами, чем внутри регионов; иначе говоря, население региона в некотором смысле более однородно, чем население страны в целом.
Если децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решения в отношении поставки локального общественного блага либо эффективнее централизованного, либо, по крайней мере, не уступает ему с точки зрения эффективности. Это и составляет суть закона о децентрализации.
Преимущества децентрализации тем больше, чем значительнее межрегиональные различия в готовности платить за благо и чем ниже эластичность готовности платить по цене.
Кроме того, американским экономистом Ч. Тибу была выдвинута гипотеза о способности децентрализации порождать механизмы, благоприятствующие рассредоточению людей с разными вкусами по разным регионам и населенным пунктам. Эту гипотезу Тибу сформулировал следующим образом: при наличии большого числа территориальных единиц и интенсивной миграции населения бюджетная децентрализация способствует Парето-улучшениям, так как она создает предпосылки для адекватного выявления предпочтений, касающихся локальных общественных благ, и наиболее полной реализации этих предпочтений.
В предельном случае механизм, описанный Тибу, работал бы подобно рыночному механизму, обеспечивающему достижение Парето-оптимальных состояний: каждый индивид, «голосуя ногами», то есть меняя место жительства, был бы способен подобрать наиболее подходящий для себя набор локальных общественных благ и их «цен» (местных налогов). Отметим, что при этом по отношению к данным благам была бы полностью решена и проблема определения готовности платить, что позволило бы рационализировать налоговую систему.
В реальной действительности существует немало факторов, сдерживающих проявление тенденции, которая описана Ч. Тибу. К их числу относят следующие:
1. смена места жительства связана с издержками
2. издержки не всегда полностью ложатся на тех, кто принимает решение о смене места жительства, то есть имеют место внешние эффекты, которые не благоприятствуют повышению аллокационной эффективности.
3. локализация выгод от общественного блага почти никогда не бывает абсолютной, что также обусловливает экстерналии. Производство локальных общественных благ, как и благ частных, нередко порождает переливы. Например, улучшение охраны общественного порядка в отдельном населенном пункте в какой-то мере влияет на обстановку в целом регионе.
4. индивиды не располагают совершенной информацией, которая требуется для принятия оптимальных решений.
5. число потенциальных мест жительства для индивида не безгранично, так что параметры развития общественного сектора вряд ли могут дифференцироваться столь же широко, как потребительские предпочтения.
6. привести административно-территориальное деление и бюджетные полномочия в полное соответствие с экономически оптимальными условиями производства локальных общественных благ крайне трудно как в силу исторических и политических причин, так и в силу разнообразия самих этих благ, выгоды от которых распространяются в неодинаковых пределах.
Чем больше влияние каждого из перечисленных факторов, тем меньше Парето-улучшений достигается на базе сочетания миграции с бюджетной децентрализацией. На деле эти факторы настолько существенны, что дают основание употреблять слово «гипотеза», когда говорится о повышении эффективности за счет описанных процессов. Однако эмпирические данные в целом подтверждают, что дифференциация бюджетной политики в отношении локальных общественных благ влияет на миграцию, в которой проявляется потребительский выбор. Вместе с тем главное, пожалуй, состоит в том, что модель Тибу позволяет распознавать процессы прогрессирующего увеличения выгод от децентрализации и обстоятельства, от которых зависит торможение или ускорение этих процессов.
