Если в плановой экономике государственный бюджет служил, прежде всего, составной частью и инструментом реализации единого народнохозяйственного плана, то рыночной экономики свойственна тенденция децентрализованного размещения ресурсов общественного сектора. Поэтому уже на первых этапах перехода к рынку бюджетные права территорий расширяются, и прежде всего это касается источников доходов.
Одним из аспектов совершенствования в сфере бюджетно-налоговой политики выступают экономические отношения между Центром и территориями, перераспределение ресурсов между субъектами Федерации остается одной из самых сложных проблем в сфере межбюджетной политики РФ.
В условиях глубокой дифференциации субъектов Федерации по уровню производства, благосостояния и «бюджетной зависимости», когда разрывы составляют не несколько процентов, а несколько раз, реальное развитие отношений финансового федерализма и формирование единого социально-экономического пространства возможно только на основе стабильного экономического роста.
Модель построения межбюджетных отношений в нашей стране предполагает, что формирование бюджетов разного уровня бюджетной системы осуществляется в основном по двум направлениям: перераспределение доходов от федеральных регулирующих налогов и использование закрепленных налогов.
От решения проблем оптимизации распределения налогов между бюджетами разной бюджетной системы зависит сокращение числа дотационных субъектов Российской Федерации, ныне нуждающихся в финансовой поддержке, а также уменьшение не всегда обоснованных встречных финансовых потоков. Кроме того, механизм регулирования межбюджетных отношений через изменения нормативов отчисления от регулирующих налогов (при условии закрепления этих пропорций на длительный временной период) будет стимулировать заинтересованность субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в увеличении своих доходов в целях обеспечения финансовой устойчивости и самостоятельности бюджетов территории.
Усиление финансовой самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципалитетов также должно основываться на полном закреплении за бюджетами соответствующего уровня отчислений определенных доходных источников (закрепленные налоги), которые гарантировали бы им стабильное поступление собственных доходов и самостоятельное формирование бюджетов, повышая тем самым уровень бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов. Данное подтверждается мировой практикой, в соответствии с которой за каждым уровнем власти должны закрепляться те источники доходов, которые этим уровнем наиболее контролируемы и на которые этот уровень может оказывать наибольшее влияние.
Поэтому в настоящее время для бюджетов субъектов Российской Федерации и для бюджетов муниципалитетов следует сформировать условия для обеспечения финансовой самодостаточности в размерах, необходимых для осуществления ими функций в рамках предметов их ведения, закрепления за ними конкретных видов доходов в размерах, гарантирующих выполнение ими соответствующих обязательств. Подобное закрепление источников доходов в бюджет разного уровня позволит реализовать в системе межбюджетных отношений принцип «нижнего уровня» или субсидиарный порядок, при котором каждая функция по расходам закрепляется за самым нижним уровнем власти, способным ее выполнять. Это позволяет уменьшить неоправданные встречные потоки между бюджетами разных уровней и снизить объемы финансовой помощи, выделяемой субъектами Федерации и муниципалитетами.
Иными словами, если в соответствии с принципом «нижнего уровня» межбюджетные отношения представлять в виде пирамиды, то ее основанием являются бюджеты муниципалитетов, а в вершине пирамиды лежит федеральный бюджет. Местные бюджеты представляют собой не просто низовое звено бюджетной системы, а создают фундамент всей бюджетной системы.
В ходе распределения средств надо исходить из обоснованной потребности в расходах на душу населения, необходимых для финансирования здравоохранения, образования и содержания объектов ЖКХ. Они должны определяться по единой методике на основе определенных (минимальных) социальных стандартов, но с учетом географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей регионов, и рассчитанной аналогичным образом обоснованной потребности консолидированного бюджета РФ. В этой связи следует отметить, что:
• социальные нормативы и нормы, регламентируемые в качестве государственных социальных стандартов, должны являться основой для расчета минимально необходимого размера расходов при формировании федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Обеспечение государственных минимальных социальных стандартов должно иметь приоритетное значение при формировании и исполнении бюджетов всех уровней;
• целесообразно передать полномочия по организации выплаты всех видов социальных пособий органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления, а размеры социальных пособий необходимо рассчитывать, исходя из сложившегося в регионе среднедушевого дохода семьи. Внедрение адресности и заявительного принципа при выплате социальных пособий и при условии соблюдения дифференцированного подхода к размерам выплат по регионам позволит, не увеличивая общего объема предоставляемой помощи, сделать социальную помощь эффективным средством по поддержанию уровня доходов наименее обеспеченных социальных групп населения.
С учетом приведенных выше тенденций отметим, что совершенствование механизма финансовых взаимоотношений между федеральным Центром субъектами Федерации и органами местного самоуправления относится к числу важнейших направлений бюджетной политики и будет способствовать решению следующих задач:
ü повышению эффективности функционирования региональных бюджетных систем;
ü сокращению дотационности и количества дотационных территорий;
ü минимизации встречных финансовых потоков;
ü обусловленности выделения средств и контролю за их использованием;
ü особой финансовой поддержке высокодотационных территорий;
ü использованию режимов долевого финансирования для реализации отдельных программ и проектов
ü повышению заинтересованности нижестоящих органов власти и управления в увеличении производственного и налогового потенциала территорий.
Если переход к рынку сопровождается высокой инфляцией, то важное значение приобретает плавучесть федеральных и территориальных налогов. Плавучестью называют способность налога обеспечивать рост поступлений, соразмерный темпам инфляции, то есть удерживаться на задаваемом ею уровне номинальных доходов.
Высокой плавучестью отличается прежде всего налогообложение доходов. Однако именно такие налоги играют ключевую роль в формировании общегосударственного (федерального) бюджета.
В России налоги на добавленную стоимость и прибыль принадлежат к числу федеральных, а относящийся к доходам субъектов Федерации подоходный налог с физических лиц менее значителен по своим масштабам. В целом типичные территориальные налоги отражают уровень инфляции с некоторым запаздыванием. Так, чтобы в соответствии с темпами инфляции взимать налоги на имущество, объекты налогообложения требуется регулярно переоценивать, что связано с немалыми трудностями. К тому же подлинная ценность имущества предприятий часто не находит адекватного выражения до тех пор, пока это имущество не вовлекается в полной мере в сферу рыночных отношений. Наконец, налоги на имущество и некоторые другие доходы территориальных бюджетов поступают, как правило, менее непрерывно, чем, например, налог на добавленную стоимость, что существенно в условиях быстрой и не вполне прогнозируемой инфляции
Таким образом, формирование эффективно функционирующего общественного сектора и его автономных территориальных систем является решающими условиями создания современной высокоразвитой рыночной экономики социальной направленности.
