Тема 19. Стратегічне та ситуаційне управління

 

1. Стратегічне управління в державному управлінні

2. Стратегічне управління та формування програми діяльності органу державної влади

3. Ситуаційне управління в системі державного управління

 

1. Стратегічне управління в державному управлінні.

Стратегічне управління — діяльність з управління, що пов'язана з постановкою цілей і завдань органу державної влади та з підтримкою низки взаємовідносин між нею і оточенням, що надає можливість їй досягти своїх цілей, відповідає її внутрішнім можливостям та дає змогу залишатися сприйнятливою до зовнішніх потреб. Виникнення та практичне використання методології стратегічного управління зумовлено об'єктивними причинами, що виходять з характеру змін, насамперед у зовнішньому середовищі організації. Потреба органів державної влади у стратегічному управлінні виникає зі зростанням нестабільності умов їх діяльності.

Система стратегічного управління складається з двох взаємодоповнюючих підсистем: аналізу та планування стратегії організації; управління стратегічними проблемами в реальному масштабі часу.

Стратегія з погляду стратегічного менеджменту — це узагальнююча модель дій, необхідних для досягнення цілей, що поставлені шляхом координації та розподілу ресурсів органу. За сутністю стратегія є набором правил для прийняття рішень, якими організація керується у своїй діяльності.

Процес розробки стратегії включає:

1)визначення місії організації;

2)конкретизацію бачення організації та постановку цілей;

3)формулювання та реалізацію стратегії, скерованої на їх досягнення.

Місія — це загальна мета або завдання органу. Місія надає уявлення про його призначення, необхідність та корисність для людини, громадянина, зовнішнього середовища, суспільства в цілому. На першому місці мають бути інтереси, очікування та цінності клієнтів, причому не тільки на теперішній час, а й на перспективу.

Бачення — це картина того, про що можна мріяти, стан основної діяльності, якого можна досягти в недалекому майбутньому за найприйнятніших обставин і до якого скеровані бажання керівництва органу. Бачення надає орієнтири для функціонування організації.

Стратегічне управління зародилось еволюційно зі стратегічного планування, яке становить його суттєву основу. Стратегічне планування — це систематичний спосіб управління змінами і створення якнайкращого майбутнього. Це творчий процес визначення і здійснення найбільш важливих дій, враховуючи сильні та слабкі сторони, загрози і можливості. Для нього характерні таки риси:

- зосередження на вибраних питаннях;

- розгляд наявних ресурсів;

- оцінка сильних та слабких сторін;

- врахування основних подій і змін поза межами організації;

- орієнтація на дії з акцентом на практичні результати.

Таким чином, стратегічне планування забезпечує основу для управління організацією.

Стратегічне планування зорієнтоване на нововведення та зміни, що досягається виконанням чотирьох видів управлінської діяльності: розподілом ресурсів, адаптацією до зовнішнього середовища, внутрішньою координацією та організаційним стратегічним передбаченням.

Стратегічному управлінню властивий такий алгоритм:

—що робити (концептуальний аспект);

—як робити (технологічний аспект);

—з використанням яких ресурсів робити (ресурсний аспект);

—хто буде робити (кадровий аспект);

—якою має бути структура організації та механізм управління, що забезпечить організаційні зміни (організаційно-управлінський аспект).

Державні службовці повинні виробляти у себе здатність до стратегічного управління, яка за Б. Карлоффом включає п'ять елементів: вміння моделювати ситуацію; здатність виявити необхідність змін; здатність розробляти стратегію змін; здатність використовувати у процесі змін надійні методи; здатність втілювати стратегію в життя.

 

2. Стратегічне управління та формування програми діяльності органу державної влади.

Термін «стратегічне управління» виник на початку 70-х років минулого століття як засіб відокремлення управління, що здійснюється на вищому рівні. Сутність стратегічного управління полягає в тому, що основою стратегічних рішень постає визначення поведінки організації в поточний момент, який при цьому розглядається як початок майбутнього. Таким чином, рішення визначається обставинами, які виникли, але в той же момент воно передбачає, що його виконання має надати відповідь не тільки на виклик із зовнішнього середовища, а й забезпечити можливість подальших успішних реакцій на зміни навколишнього середовища.

Великий внесок у розробку методології стратегічного управління зробили І. Ансофф, П. Друкер, X. Мінцберг і М. Портер. Взаємозв'язок між системою управління та зовнішнім середовищем є сутнісною характеристикою змісту стратегії розвитку.

О.С. Віханський наводить таке визначення стратегічного управління: «Стратегічне управління — це таке управління організацією, що спирається на людський потенціал як основу організації, орієнтує виробничу діяльність на запити споживачів, гнучко реагує та проводить відповідні своєчасні зміни в організації, що відповідають виклику зі сторони оточення та дають змогу отримати конкурентні переваги, які в сукупності надають можливість організації відповідати потребам споживачів у довгостроковій перспективі, досягаючи при цьому своїх цілей».

В цьому визначені виокремлені характерні риси стратегічного управління. Стратегічне управління — це управління організацією. Тим самим засвідчується, що стратегічне управління здійснюється вищим керівництвом певної організації як суб'єктом управління.

Наведені риси стратегічного управління збігаються з рисами державного управління, що є похідними з визначення категорії останнього, а саме: державне управління — цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у Конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією.

Важливою особливістю концепції стратегічного управління є те, що враховуючи та інтегруючи економічні й соціальні пріоритети держави, а також еволюційний характер розвитку державного управління, слід зосередити увагу на прагматичній природі механізму прийняття рішень і пов'язаною з цим орієнтацією на вибір дій, що гармонізують різнопланові цілі при посиленні зовнішньої нестабільності та обмеженості ресурсного потенціалу.

Стратегічне управління забезпечує організацію:

- методологією формулювання, запровадження, моніторингу та адаптації до зовнішніх впливів стратегії розвитку;

- інструментарієм для координації та інтегрування заходів, що часто-густо можуть бути диверсифікованими, з метою досягнення цілей організації;

- засобами передбачення ризиків зовнішніх впливів та адаптації до них.

Для органів державної влади та місцевого самоврядування можна запропонувати такі етапи запровадження методології стратегічного управління.

1. Визначення призначення (місії) органу.

2. Оцінювання умов і факторів зовнішнього середовища.

3. Цільовий, функціональний, організаційний та ресурсний аналіз діяльності органу.

4. Формулювання цілей діяльності органу.

5. Формування стратеги.

6. Реалізація стратегії з одночасним моніторингом.

7. Оцінка досягнення результатів.

Розглянемо ці етапи.

Визначення призначення (місії) органу. Призначення органу (його місія) визначається положеннями Конституції держави та відповідними законодавчими актами. Виокремлення цих положень дасть змогу конкретизувати сферу діяльності, визначить певні конституційні та законодавчі принципи, форми та методи функціонування.

Зміст призначення базується на таких складових:

- призначення має бути сформульоване на підставі конституційних і законодавчих положень у достатньо простій і сприйнятній формі;

- основою призначення є задоволення певних інтересів і потреб споживачів, надання управлінських послуг на рівні держави або відповідної громади;

- призначення має базуватися на цінностях суспільства і держави, враховувати напрями розвитку цивілізації;

- призначення має віддзеркалювати довгострокову перспективу розвитку надання зазначених послуг;

- призначення має дати відповідь, чому саме ці послуги мають надаватися органами державної влади або органами місцевого самоврядування і не можуть бути делеговані недержавним організаціям.

Роль призначення полягає в тому, що воно:

- орієнтує в одному напрямі інтереси та очікування споживачів послуг і їх виробників;

- визначає цілеспрямованість діяльності органу, вказує, на реалізацію яких конституційних або законодавчих положень вона спрямовується;

- встановлює філософію органу, що виявляється в цінностях, принципах, методах діяльності органу;

- підпорядковує «внутрішні» інтереси потребам споживачів послуг;

- встановлюється відповідність між очікуваннями споживачів, які сприймають орган зовні, та очікуваннями співробітників органу.

Розуміння призначення полягає у визначенні філософії та змісту існування органу.

Філософія органу визначає цінності, принципи та методи діяльності, а також організаційно-правовий статус органу. Зміст існування — це сформульоване положення про те, для чого та чому існує орган, у чому відмінність цього органу від інших. Філософія та зміст існування практично не змінюються в часі. Чітке уявлення призначення органу та законодавче його закріплення забезпечуватимуть стабільність державного апарату та стабільність державної служби.

Оцінка умов і факторів зовнішнього середовища. Аналіз зовнішнього середовища складається з двох складових: аналізу цільового середовища та аналізу макросередовища. Перший ґрунтується на результатах розробки призначення органу. Він передбачає аналіз цілей на пріоритетність і доцільність, тобто необхідність задоволення відповідних інтересів та потреб юридичних і фізичних осіб на відповідному організаційно-правовому рівні державного управління. Аналіз макросередовища охоплює політичні, економічні, соціальні, культурні, технологічні, екологічні та інші фактори, що можуть сприяти або загрожувати розвитку відповідної сфери управління.

Цільовий, функціональний, організаційний та ресурсний аналізи діяльності органу. Ці аналізи проводяться на підставі реальних даних функціонування органу.

Цільовий аналіз має засвідчити наявність і правильність визначення діагностованих, науково обґрунтованих і підтриманих громадськістю цілей функціонування органу, що мають визначатися відповідними (програмою діяльності Кабінету Міністрів України, національними, державними, галузевими, регіональними, місцевими тощо) програмами (планами) діяльності.

Функціональний аналіз передбачає нормативно-правову конкретизацію завдань і функцій органу, її зіставлення з реальною діяльністю органу.

Цільовий та функціональний аналізи надають можливість проведення організаційного, у тому числі структурного, аналізу діяльності. При цьому проводиться не тільки аналіз організаційної структури органу, а й аналіз технологічних і регламентних процесів прийняття управлінських рішень та надання відповідних послуг юридичним і фізичним особам,

Наведені види аналізу закладають базу для проведення аналізу ресурсного забезпечення. При цьому, аналізу підлягають правовий, фінансові, матеріальні, інформаційні, кадрові та інші ресурси, необхідні для реалізації призначення органу.

Інтегрування результатів оцінки факторів зовнішнього середовища, а також сукупного (цільового, функціонального організаційного, ресурсного) потенціалу органу в науковій літературі зі стратегічного управління отримало назву SWOT-аналіз (сильні сторони, слабкі сторони, можливості, загрози). Подальший процес стратегічного управління спрямовано на формування стратегії діяльності.

Формулювання цілей діяльності органу на засадах проведеного SWОТ-аналізу. Цілі мають максимально повно віддзеркалювати призначення та охоплювати всі аспекти діяльності органу. Вони є визначальними характеристиками щодо планування діяльності, побудови організаційної структури на базі цільової та похідної від неї функціональної структури, ресурсного забезпечення діяльності, мотивації та оцінки як функціонування органу взагалі, так і його окремих структурних підрозділів і працівників.

Цілі діяльності державного органу можна класифікувати як стратегічні, тактичні та оперативні. Базою для перших є конституційні та законодавчі положення, легітимізовані програми діяльності вищих посадових осіб держави, уряду, представницьких органів. Стратегічні цілі декомпозуються в тактичні, характерною ознакою яких є їх конкретизація і деталізація в часі (коли виконувати) та просторі (хто і що виконує). Оперативні цілі визначають зміст і характер повсякденної діяльності структурних підрозділів органу та його працівників.

Цілі, як правило, поділяються на довгострокові та короткострокові. Вони суттєво відрізняються за змістом. Досвід розвинутих країн світу, що запровадили стратегічне управління, засвідчує, що кількість стратегічних (довгострокових) цілей діяльності органу не може перевищувати шести. При цьому на цілі накладаються певні обмеження. Вони мають бути: конкретними; вимірюваними або діагностованими; такими, що можуть бути досягнутими; релевантними; визначеними в часі.

Формування стратегії. Є два протилежних підходи щодо розуміння процесу вироблення та реалізації стратегії. Перший базується на чіткому визначенні кінцевого стану сфери управління, що має бути досягнутий через певний проміжок часу. Далі визначаються всі заходи, що мають бути реалізовані для досягнення зазначених цілей, створюється план дій із зазначенням термінів. Такий підхід до розуміння стратегії притаманний централізованій плановій економіці. При такому розумінні стратегія — конкретний довгостроковий план досягнення конкретної довгострокової мети, а вироблення стратегії — це визначення цілі та створення довгострокового плану.

Стратегія функціонування органу в ринкових умовах має нести в собі можливість отримання переваг від змін. Це визначальна парадигма другого підходу до розуміння категорії «стратегія». За О.С. Віханським стратегія — «це довгостроковий якісно визначений напрям розвитку організації, що належить до певної сфери, засобів і форм її діяльності, системи взаємовідносин усередині організації, а також позиції організації щодо оточуючого середовища, що приводить організацію до її цілей». Таке розуміння стратегії визначає напрям розвитку як домінанту стратегічного управління.

Поряд зі стратегією в стратегічному управлінні органу велику роль відіграють правила, що визначають процедурні аспекти його діяльності та не мають цільового начала. Вони мають переважно обмежувальний або рекомендаційний характер і встановлюють межі діяльності та поведінки органу, спрямовуючи тим самим орган на реалізацію ви­значеної стратегії.

Реалізація стратегії з одночасним моніторингом. Ця стадія становить собою процес трансформації стратегії в конкретні дії органу шляхом розробки цільових програм, формування відповідних функціональних і організаційних структур, відповідного ресурсного забезпечення. Цей процес може передбачати зміни в структурі, навіть у системі управління органом. Важливою особливістю реалізації стратегії є те, що в цей період можуть виникнути не тільки складнощі внаслідок поганого виконання добре розробленої стратегії, а й проблеми, викликані негативними зовнішніми впливами. Це потребує спрямування (коригування) реалізації стратегії в межах визначеного призначення органу.

Оцінка досягнення результатів. Оцінка досягнення результатів передбачає застосування наперед визначених критеріїв результативності, порівняння фактичної результативності з цільовою. За наявності відхилень результативності (коли цільова перевищує фактичну) передбачається запровадження заходів щодо усунення цих відхилень. Проведення моніторингу заходів реалізації стратегії сприяє виявленню слабких місць або неефективні заходи в процесі реалізації стратегії на попередніх етапах та надає змогу своєчасного усунення або вжиття заходів щодо мінімізації впливу негативних факторів на досягнення цілей діяльності органу.

Процес трансформації стратегії в конкретні дії органу актуалізує проблему формування програми діяльності органу виконавчої влади. Розглянемо це на прикладі формування програми діяльності Кабінету Міністрів України.

Програма діяльності Кабінету Міністрів України інтегрує програми діяльності центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій, враховує пріоритетність виконання загальнодержавних програм.

Необхідною передумовою вироблення проекту програми діяльності органу виконавчої влади є врахування інтересів усіх основних економічних суб'єктів, діяльність або певна складова майна яких перебуває у сфері впливу цього органу, та можливих реакцій на неї. Дієвим засобом такого врахування є формування корпоративних інтересів інституціалізованими об'єднаннями економічних суб'єктів — створеними об'єднаннями суб'єктів господарювання на рівні галузі чи економіки в цілому.

Розробка проектів програм діяльності органу має базуватися також на аналізі соціальних і економічних проблем сфери впливу, консультаціях між зацікавленими органами, визначенні пропозицій щодо цілей діяльності конкретного органу, основних параметрів їх діагностування та шляхів їх досягнення. При цьому різні варіанти досягнення цілей органу мають бути економічно, науково, організаційно та адміністративно обґрунтовані, тобто визначені критерії досягнення цілей, витрати, засоби та механізми контролю з відповідними витратами на їх здійснення, засоби адміністративного та економічного впливу, достатні для впровадження цілей, оцінка ризиків, пов'язаних з факторами, що лежать поза впливом органів виконавчої влади.

Перед поданням проекту програми діяльності органу до Кабінету Міністрів України доцільно його узгодити із зацікавленими структурами державного апарату, Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції України щодо відповідності пріоритетним напрямам, державним програмам і Міністерством фінансів України щодо забезпечення фінансової можливості його реалізації.

Подання цього проекту до Кабінету Міністрів завершує підготовчий етап, дає змогу вищому органу виконавчої влади узгодити основні цілі органів між собою та оцінити проекти діяльності щодо їх адекватності пріоритетним напрямам, викладеним у посланні Президента України та бюджетній резолюції Верховної Ради.

Схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України Верховною Радою є підґрунтям для розробки проекту бюджету та оцінки його щодо відповідності визначеним пріоритетам і прийнятності для виконання з фінансового погляду.

Після прийняття Верховною Радою Закону України «Про державний бюджет України» настає період реалізації Програми діяльності Кабінету Міністрів. Найбільш актуальними постають проблеми узгодження дій різних центральних органів виконавчої влади, нівелювання негативних зовнішніх і внутрішніх впливів, раціонального і своєчасного ресурсного забезпечення заходів Програми.

Розглянувши процеси формування та закріплення державної політики, зокрема економічної, треба зазначити, що всі їх етапи в основному проходять у структурах державного апарату — органах державної влади — та виконуються державними службовцями. Це накладає вимоги високого професіоналізму щодо діяльності працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, а також нормативного врегулювання процесуальних регламентів формування, закріплення та реалізації положень державної економічної політики.

Отже, діяльність державного апарату кожного організаційно-правового рівня з формування та реалізації державної економічної політики підпадає під правове врегулювання та контроль, що дає змогу об'єктивно оцінювати її ефективність. Особливій процесуальній регламентації підлягають процеси прийняття рішень щодо реалізації проголошеної державної економічної політики. Це стосується механізмів висунення та юридичного закріплення цілей, підготовки альтернатив, їх оцінки та вибору за чітко визначеними та наперед заданими критеріями.

Застосування та поширення використання цього принципу сприятиме вирішенню загального та важливого завдання забезпечення ефективності діяльності державного апарату, зміни іміджу державної служби, формування нової управлінської культури державних службовців.

В умовах трансформаційного періоду реалізація державної політики, у тому числі й економічної, вимагає значно більшого впливу держави, ніж властивий державам зі сталою ринковою економікою. Функції держави, цілі, заходи, засоби, методи, технології тощо з реалізації політики постійно перебувають у динаміці, що має супроводжуватися адекватними, а в цілому випереджаючими змінами цільових, функціональних, структурних, елементних, комунікаційних, управлінських процесуальних настанов державного апарату та державної служби.

 

3. Ситуаційне управління в системі державного управління.

Сучасний погляд на управління організаціями концентрує свою увагу на ситуаційних різницях між організаціями і всередині самих організацій. Такий ситуаційний погляд відповідає відображенню реальних обставин ринкової економіки, яка відчуває прояв нових, раніше незнаних явищ та труднощів, з якими стикаються як окремі організації, так і цілі галузі та сфери економіки. Тому для реалізації нових закономірностей управління та вироблення найбільш придатних до нових конкретних ситуацій рішень використовують ситуаційний підхід — імовірний, залежний від випадків, обставин, від ситуацій спосіб мислення про організаційні проблеми та їх вирішення, у рамках якого сформувалась концепція ситуаційного управління.

Ситуаційне управління характеризується прийняттям управлінським персоналом рішень у ситуації, яка реально склалася або складається. Ситуаційний підхід визнає, що хоча управлінський процес однаковий, специфічні прийоми, які повинен використовувати керівник для ефективного досягнення цілей організації, можуть значною мірою відрізнятися. Він намагається пов'язати конкретні прийоми і концепції управління з певними ситуаціями для того, щоб досягти цілей організації найефективніше.

Центральним моментом ситуаційного підходу є ситуація, тобто конкретний набір обставин, які сильно впливають на організацію в певний конкретний момент часу.

Для того щоб діяти в рамках концепції загального процесу управління і з урахуванням ситуаційного підходу, варто узагальнити та пов'язати наявні знання, дати їм необхідний каркас, що можливо на основі системного підходу.

Основні методологічні положення системного підходу щодо ситуаційного менеджменту такі:

- по-перше, кожна конкретна ситуація є складною системою з притаманним їй складом компонентів і зв'язками з іншими системами, які треба пізнати суб'єкту управління;

- по-друге, для розв'язання кожної конкретної ситуації необхідно знати її основну ланку;

- по-третє, кожна управлінська ситуація вимагає застосування адаптивних, гнучких структур і методів управління, щоб суб'єкт управління адекватно відображав усі основні риси об'єкта управління і його зовнішнього середовища, у тому числі суттєвої ситуації, і відповідно проводив необхідне перегрупування сил, намічав нову тактику своєї поведінки, що відповідала б новим умовам.

У кожному такому випадку необхідно добиватися активної й ефективної взаємодії керівників і працівників усіх рівнів у процесі виявлення проблем і прийняття рішень.

Ситуаційний підхід реалізує принцип адаптивності, що є одним з основних принципів стратегічного управління. Ситуаційне управління частіше застосовується на нижчому або середньому рівнях ієрархії, а стратегічне — на вищому.