Тема 17. Внутрішня організація органа державної влади

 

1. Орган влади як об'єкт організації

2. Організація як процес і функція управління

 

1. Орган влади як об'єкт організації.

Орган державної влади повинен бути системно організований. Йому властиві законодавчо визначені цілі і спеціальні функції, єдність принципів утворення, побудови і діяльності; структурна єдність; співпідпорядкованість і інші ієрархічні зв'язки і відносини; прийняття нормативно обумовлених управлінських рішень, узгодження їх між собою й виконання загальних функцій державного управління. Організаційна структура органа державної влади — це лише один з компонентів організації. Крім неї його організацію характеризують: цілеспрямоване управління як менеджмент, виконавча робота, яка стосується конкретної ситуації.

У науковій літературі поняття «організація» вживається в трьох значеннях:

а) як об'єкт — міністерство, відомство, установа, підприємство і т.д.;

б) як процес — функціонування, упорядкування, стан об'єкта і т.д.;

в) як функція управління — діяльність, пов'язана зі створенням стану впорядкованості об'єкта і суб'єкта управління, тобто встановлення зв'язків (відносин) між ними.

З погляду сучасної теорії і практики управління орган державної влади — це організація, тобто об'єкт, що складається з групи людей, діяльність яких свідомо координується для досягнення загальної мети або цілей. Державні організації відрізняються від недержавних двома важливими відмінностями.

1) у демократичному суспільстві особи, які відповідають за управління державною організацією, обираються або призначаються кимось, хто був обраний (або призначений кимсь, хто був призначений якоюсь іншою обраною особою). «Право» особистості займати певну посаду безпосередньо або опосередковано залежить від процесу обрання.

2) держава користується певними правами примусу, яких позбавлені приватні компанії. Держава має право змусити платити податки, молодих людей чоловічої статі проходити службу в збройних силах, одержуючи плату, нижче від тієї, яка б схилила їх до добровільного проходження служби. Держава має право на примусове відчуження приватної власності.

Специфіка органів державної влади полягає в тому, що результатом їх діяльності є різні рішення, які належать до різних сфер діяльності суспільства - політичної, економічної, соціальної, міждержавної, екологічної тощо, які набирають інформаційну форму (закони, постанови, розпорядження, довідки і т.п.). З іншого боку, предметом праці в органах державної влади є інформація, що також є одним з ресурсів цих органів. Подібні системи управління називають адміністративними.

Адміністрація являє собою:

1) управлінську діяльність органів державної влади; організаційну діяльність у сфері управління;

2) органи державної влади;

3) урядовий апарат;

4) посадових осіб, керівний персонал якоїсь установи, підприємства;

5) розпорядників, відповідальних розпорядників чимсь.

Орган державної влади — це певний державний інститут, що засновується державою у встановленому законодавством порядку і діє за його повноваженнями.

Органи державної влади України характеризуються певними рисами. Будь-який орган представляє Україну як державу як всередині країни, так і за її межами. Він діє за дорученням держави, що законодавчо визначає його правовий статус. Орган Української держави є відносно самостійною частиною єдиної системи органів державної влади України, що будується за принципом поділу влади. Він виступає від імені держави й у той же час від власного імені і займає цілком визначене місце в державному апарату.

Для здійснення власних завдань і функцій держава наділяє органи державної влади державно-владними повноваженнями, які закріплюються в окремому нормативному правовому акті і дають можливість здійснювати державну владу в трьох її формах: законодавчій, виконавчій й судовій. За допомогою цих повноважень визначаються конкретні права й обов'язки цих органів, у межах яких вони вправі реалізувати надані їм права, приймати відповідні акти, обов'язкові для виконання підлеглими органами, службовими особами і громадянами, а також здійснювати контроль за їхнім виконанням.

Владні повноваження передбачають: утворення органа державної влади у встановленому порядку; вид його державної діяльності; загальнообов'язкову силу його актів. Владні повноваження властиві також органам місцевого самоврядування, однак вони не мають державного характеру і не здійснюються від імені Української держави.

Державно-владні повноваження, які закріплюються в компетенції відповідних органів державної влади, визначаються на основі встановлених законом або іншим правовим актом предметів відання, прав і обов'язків, які необхідні їм для виконання їх діяльності. Компетенція цих органів визначається Конституцією України, законами України, указами Президента України, окремими постановами Кабінету Міністрів України, нормативними актами міністерств, інших ЦОВВ, а також відповідними нормативними актами місцевих державних адміністрацій. Вона також передбачає чітке й вичерпне право й обов'язки певного органа держави. За допомогою встановлення компетенції державного органа визначається його місце в системі органів держави. Для кожного з державних органів законодавством передбачені підстави, види й міра юридичної відповідальності.

Ознакою органу державної влади є правові зв'язки, що поєднують особистий склад органу держави в єдине ціле. Вони виражають:

—службову супідрядність між працівниками;

—покладання відповідальності й обов'язок нести відповідальність;

—призначення керівників нижчестоящих державних органів керівниками вищих органів.

Характерною рисою органів державної влади є те, що орган держави як відносно відділена частина однієї єдиної системи державного апарату являє собою певним чином організований колектив громадян України (Кабінет Міністрів України) або одну особу, що має громадянство України (Президент України, Генеральний прокурор України).

Матеріальну основу організації і діяльності органу державної влади становлять кошти державного бюджету.

Інші ознаки властиві як органам влади, так і органам об'єднань громадян (політичним партіям і громадським організаціям). Розмежувальною лінією є те, що діяльність органів державної влади, а звідси і їхні акти, стосуються всіх громадян України й іноземців, що перебувають на території України, а нормативні акти громадських об'єднань обов'язкові лише для членів таких об'єднань.

Ознакою органів державної влади є те, що кожний має властиву лише йому внутрішню структуру. Важливою рисою органа є обмеженість його діяльності територією. Діяльність органа держави базується на застосуванні методів переконання й примуси. Відповідному виду органів державної влади властиві власні форми організації, методи діяльності. Кожний з державних органів має власне майно і, найголовніше, — статус юридичної особи.

2. Організація як процес і функція управління.

Внутрішня організація органа державної влади розглядається як процес його структурного впорядкування і функціонування, що реалізується відповідно до властивих йому цілей і завдань. Таким чином, орган державної влади є системно організованим. Йому властиві: цілі і загальні функції; єдність принципів утворення, побудови і діяльності; структурна єдність; співпідпорядкованість і інші ієрархічні зв'язки й відносини; прийняття нормативно обумовлених управлінських рішень, узгодження їх між собою.

Організація як процес передбачає створення структури об'єкта (у цьому випадку таким об'єктом є органи державної влади або органи місцевого самоврядування), що надає можливість людям (державним службовцем) ефективно спільно працювати для досягнення цілей, які стоять перед об'єктом, і здійснювати систематичну координацію завдань, формальних взаємин виконавців.

У сучасній парадигмі управління існує два аспекти організаційного процесу. Один з них — розподіл організації на підрозділи цілей і стратегій, що і є структурним упорядкуванням об'єкта (державного органа) і відображає процес побудови його організаційної структури.

У процесі внутрішньої побудови організації здійснюється спеціалізований розподіл праці, наявний у державній організації, як і в будь-якій іншій. Під спеціалізованим розподілом праці розуміють закріплення певної роботи за фахівцями. З огляду на те, що в органах державної влади в основному працюють адміністративні менеджери й фахівці з виконання конкретних функцій управління, спеціалізований розподіл праці відбувається в основному за функціональною ознакою, або за виконуваними завданнями.

Вертикальний розподіл праці, тобто відділення роботи з координації від безпосереднього виконання завдань, необхідний для успішної групової роботи і для здійснення контролю виконання. Кількість осіб, підлеглих одному керівникові, являє собою сферу контролю.

Сфера контролю — це важливий аспект організаційної структури органа державної влади. Якщо одному керівникові підкоряється досить велика кількість людей, то мова йде про широку сферу контролю, що обумовлена плоскою структурою управління. Якщо сфера контролю вузька, тобто кожному керівникові підкоряються мало людей, можна вести мову про багаторівневу структуру. На практиці сфера контролю в державній організації істотно відрізняється як рівнями управління, так і функціональними галузями. Іншим аспектом укладу організації є взаємини повноважень, які пов'язують вище керівництво з нижніми рівнями працюючих і забезпечують можливість розподілу й координації завдань. Засобом встановлення відносин між рівнями повноважень, є делегування.

З делегуванням тісно пов'язані ще два поняття управління: відповідальність і організаційні повноваження.

Відповідальність — це зобов'язання виконувати поставлені завдання і відповідати за їх задовільне вирішення. Під зобов'язанням розуміють те, що від індивіда, коли він займає певну посаду в організації, очікується виконання конкретних робочих вимог. Фактично індивід укладає контракт з організацією на виконання завдань певної посади в обмін на одержання певної винагороди. Відповідальність означає, що працівник відповідає за результати виконання завдання перед тим, хто передає йому повноваження. Делегування як термін, що використовується в теорії управління, означає передачу завдань і повноважень особі, що бере на себе відповідальність за їх виконання. Хоча особа, на яку покладена відповідальність за вирішення будь-якого завдання, не зобов'язана виконувати його особисто, вона залишається відповідальною за задовільне завершення роботи. Якщо передбачається, що будь-яка особа бере відповідальність за задовільне виконання завдання, то організація повинна надати їй потрібні ресурси. Керівництво здійснює це шляхом делегування повноважень разом із завданнями.

Повноваження — це обмежене право використовувати ресурси організації і направляти зусилля деяких її співробітників на виконання певних завдань. Повноваження делегуються посаді, а не індивідові, що займає її. Ліміти повноважень усередині організації, як правило, визначаються політикою, процедурами, правилами й посадовими інструкціями, викладеними в письмовому вигляді, або передаються підлеглому усно.

Теоретики менеджменту відзначають, що часто плутають повноваження і владу. Повноваження визначають як делеговане, обмежене право використовувати ресурси організації, властиві даній посаді. На відміну від цього, влада — це реальна здатність діяти або можливість впливати на ситуацію. Можна мати владу, не маючи повноважень. Повноваження, інакше кажучи, визначають, що має право робити особа, яка займає певну посаду. Влада визначає, що вона дійсно може робити.

Система організаційних повноважень в органах державної влади і органах місцевого самоврядування, в основному, залежить від правового статусу відповідного органу.

Організація як процес передбачає також систематичну координацію завдань, формальних взаємин людей, що їх виконують. Без відповідної формальної координації різні рівні, функціональні зони й окремі особистості (державні службовці) легко можуть зосередитися на забезпеченні власних інтересів, а не на інтересах організації в цілому, що особливо небезпечно для державних органів виконавчої влади і місцевого самоврядування. Можливість розподілу і координації завдань забезпечується двома аспектами організаційного процесу:

- розподілом організації на підрозділи;

- визначенням відносин повноважень.

Одним з напрямків розподілу праці в організації є формулювання завдань. Завдання — це заздалегідь нормативно визначена серія робіт або частина роботи, що повинна бути виконана попередньо встановленим способом у попередньо обумовлений термін. З технічної сторони завдання визначаються не для працівника, а для конкретної посади. На основі рішення керівництва про структуру кожна посада містить певний перелік завдань, які розглядаються як необхідні для досягнення цілей організації.

Організація як функція управління передбачає розподіл ресурсів, необхідних органу державної влади для виконання його завдань у просторі й часі. Тобто організація органа передбачає роботу з людьми — державними службовцями (їх підбір, навчання, створення системи мотивації, розвиток персоналу); організацію інформаційно-комунікаційних зв'язків, забезпечення інформаційною й комунікаційною технікою, формування (організацію) інформаційних систем і мереж; організацію бюджетування функцій і завдань.

Адміністративна реформа, що здійснюється в Україні, розглядається як концептуально осмислений перехід до нової філософії управління, що має потребу в системному відновленні всього змісту діяльності органів державної влади.