Сближение законодательства

Выше уже отмечалось, что Договор о ЕЭС – отнюдь не декларация или протокол о намерениях. Это весьма объемный документ со множеством приложений. Но он не отменяет и не заменяет прав государств-членов, самостоятельно регулирующих самые разные стороны своего развития. Договор не уподобляется и основам законодательства, т.е. положениям, которые играют роль принципов и подлежат конкретизации и приспособлению к соответствующим условиям путем издания национальных правовых актов. Сам по себе Договор при всей его важности не в состоянии решать все вопросы интеграции, да и не предназначен для этого.

Между тем задача формирования общего рынка могла быть выполнена только в том случае, если определяющие его правовые нормы были бы едиными в главном и сходными в остальном. Невозможно представить себе экономическое сообщество, развитие которого в разных регионах регулировалось бы различным образом. Наоборот, практика показывает, что интересы экономического характера настоятельно требуют, чтобы общий рынок функционировал в пределах единого правового пространства. Иначе общий рынок или вообще не состоялся бы, или его развитие было бы в лучшем случае замедленным, постоянно порождающим конфликты, которые крайне трудно поддаются разрешению.

В этих условиях неудивительно, что в ЕЭС с самого начала важное, а главное, самостоятельное значение было придано правовой политике. Ее смысл сводился в первую очередь к тому, чтобы добиваться сближения права государств-членов в той мере, которая необходима для должного функционирования общего рынка. Дело в том, что государства – члены Сообщества, с одной стороны, сохраняли свое право и не собирались отказываться от него, а с другой – соглашались с тем, что в определенных сферах и установленным образом должно происходить сближение национальных правовых систем. Понятие «сближение» лучше всего обрисовывает правовую политику Сообщества.

Исходные положения этой политики изложены в Договоре о ЕЭС. Прежде всего институты сообщества получили возможность издавать директивы «относительно сближения законодательных положений, предписаний и административных действий государств-членов» (ст. 100). Это должно было делаться в тех случаях, когда национальное право прямо касалось вопросов формирования и функционирования общего рынка. Особое внимание обращалось на то, чтобы акты национального права не нарушали условия конкуренции в рамках общего рынка. Если это происходило, то требовалось немедленно исправлять ситуацию путем отмены соответствующих актов. В случае, если соглашения по этому вопросу не достигалось, должен был включаться механизм урегулирования, предусмотренный Договором.

Характерно, что развитие Сообщества вело к усилению его контроля за соответствием норм национального права принципам общего рынка. Вначале механизм приведения этих норм в соответствие с положениями Договора о ЕЭС предусматривал единогласие государств-членов в Совете, наделенном правом принимать акты законодательного характера. Однако данное условие зачастую либо замедляло принятие необходимых мер, либо вообще не давало результата. Интересы надлежащего функционирования общего рынка все настойчивее диктовали переход к принятию решений большинством голосов членов Совета.

Такой переход был осуществлен после принятия Единого европейского акта. Из нового правила, однако, были исключены положения в области налогообложения, а также положения, касающиеся свободного движения лиц, а также прав и интересов работников. Что касается сфер здравоохранения, безопасности, защиты окружающей среды и прав потребителей, то была подчеркнута необходимость обеспечения высокого уровня их защиты.

Отказ государства-члена от выполнения мер по гармонизации, принятых на основе квалифицированного большинства голосов, должно быть каждый раз предметом особого разбирательства в соответствии с установленной процедурой. Согласие на применение соответствующих норм национального права может даваться только после того, как представлены доказательства того, что эти нормы не являются средством неоправданной дискриминации или скрытых ограничений в торговле между государствами-членами.

В случае, если требования, вытекающие из положений о сближении законодательства, оказываются нарушенными, вступает в действие механизм восстановления правопорядка. Вначале проводятся консультации между Сообществом и заинтересованными государствами-членами, а если такие консультации не приводят к соглашению, устраняющему данное нарушение, то принимаются соответствующие меры.

Несходство, а то и прямая противоречивость норм национального права – это, как правило, отражение конкретно-исторических условий развития государств-членов. Кроме того, иной раз могут действовать особые интересы обеспечения жизни и здоровья людей, охраны окружающей среды, защиты культурного достояния, которые предопределяют случаи принятия мер индивидуального назначения. В принципе такая возможность не исключалась Договором о ЕЭС. В ходе развития сообществ были уточнены условия и определены гарантии исключительных мер, в том числе ограничения во времени и сферах их действия, способы контроля.

Правовая политика сообществ имеет пределы. Она отнюдь не нацелена на то, чтобы заменить национальное право правом сообществ или иной искусственно созданной правовой системой. Во-первых, она ограничена сферой формирования и функционирования общего рынка и, следовательно, не может затрагивать участки правового регулирования, выходящие за эту сферу. Во-вторых, в пределах общего рынка существуют различные направления интеграции, отличающиеся мерой централизации и жесткости правового регулирования. И наконец, в-третьих, в Договоре о ЕЭС на Сообщество прямо возложена обязанность принимать в развитие определенных статей собственные правовые акты.

Реализация правовой политики шла неровно. Вслед за первыми быстро достигнутыми результатами последовал период довольно медленного продвижения вперед. Сказались не только различия в правовых системах государств-членов, но и проявления эгоизма, желание сохранить за собой определенные преимущества. Общие интересы не раз отступали на задний план. Более энергичные действия Сообщества по созданию внутреннего единого рынка стали предпосылкой активизации всей правовой политики.

Итоги сближения законодательства государств-членов пока еще подводить преждевременно. Это процесс, который пойдет дальше. Если исходить из главных требований общего рынка, можно сказать, что основные правовые барьеры устранены и необходимые предпосылки сближения существуют. Однако говорить о полном успехе рано. Сохраняются многие, каралось бы, частные нормы различных отраслей права (трудовое право, право социального обеспечения, налоговое право, экологическое право и т.д.), которые так или иначе способны негативно воздействовать на ход интеграции.

Если представить себе последующее право сообществ в самом общем виде, то следует отметить, что «политика» ЕЭС реализовывалась прежде всего путем разделения полномочий между Сообществом и государствами-членами. В результате сложились три основные сферы, в первую из которых входят исключительные полномочия ЕЭС, во вторую – так называемые совместные полномочия и в третью – полномочия, которые государства-члены сохранили за собой. Распределение полномочий, как показывает практика, это сложный процесс, в основе которого лежат интересы государств-членов. Эти государства идут па передачу полномочий Сообществу в тех случаях и в тех объемах, которые обеспечивают получение наибольшего позитивного результата. И наоборот, «стоят намертво» тогда, когда такая передача может задеть их интересы – как экономические, так и политические.