Остановимся более подробно на понятии международного договора (соглашения). 3 страница

У федеральных органов исполнительной власти страны также существуют обязанности по обеспечению выполнения обязательств этой страны. Так, выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам и осуществление прав Российской Федерации, вытекающих из таких договоров, а также наблюдение за выполнением другими участниками договоров их обязательств обеспечиваются федеральными органами исполнительной власти РФ, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами.

Обязанности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению выполнения международных договоров регламентируются положениями об этих органах и иными актами законодательства РФ.

Что касается субъектов РФ, то Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" устанавливает, что органы государственной власти соответствующих субъектов РФ обеспечивают выполнение международных договоров в пределах своих полномочий. Конституцией РФ (п. "о" ч. 1 ст.72) выполнение международных договоров отнесено к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Принимаемые в связи с этим нормативные правовые акты субъектов РФ должны отвечать требованиям ст.76 Конституции РФ, определяющей механизм взаимодействия РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения.

Общее наблюдение за выполнением международных договоров РФ осуществляет Министерство иностранных дел России, являющееся федеральным органом исполнительной власти, на который возложено государственное управление в области отношений РФ с иностранными государствами и международными организациями.

§ 2. Действие международного договора во времени и в пространстве

 

Как и всякая объективная реальность, договор действует во времени и пространстве. Договор определяет, в каком месте и в какое время, предписанное им поведение должно осуществляться, и тем самым его действие имеет одновременно временной и пространственный характер. Даже в тех случаях, когда в договоре не указаны время и место действия, это не значит, что он независим от времени и места действия, ибо явления, которым он посвящен, происходят в определенном месте и в определенное время.

В отечественной литературе не раз высказывали различные точки зрения относительно времени, когда начинается регулирующая роль нормы права. Одни считали, что это происходит с момента вступления нормы права в силу (П.Н. Недбайло, А.И. Процевский, Л.С. Явич и др.). С другой стороны, многие авторы утверждали, что "начальное звено правового регулирования - это не момент издания нормы, представляющий собой только результат правотворчества, а вся правотворческая деятельность"[54].

Никто не станет отрицать, что правотворчество влияет на правосознание. Но это не дает оснований отождествлять действие вступившей в силу нормы с ее проектом. У них различные юридические механизмы действия. Ю.К. Толстой писал, что "норма права начинает регулировать поведение людей лишь на стадии юридического факта... и заканчивает его в тот момент, когда в результате осуществления субъективных прав и обязанностей правоотношение прекратило свое действие". С таким утверждением нельзя согласиться, поскольку нормы права учитываются сторонами еще до образования правоотношения. Следует различать "действие" и "применение" нормы. Это положение не раз отмечали юристы. Макнейр писал: "Вступление в силу и начало применения являются двумя различными вещами"[55].

В литературе по международному праву правило о неретроактивности договора порою упоминается как само собой разумеющееся явление. В силу этого даже в капитальном труде о праве договоров Макнейра ему не уделено внимания. Специальных исследований, посвященных этому правилу, немного. В отечественной литературе оно было исследовано А.Н. Талалаевым, Р.А. Каламкаряном и С.И. Ивановым[56]. Р.А. Каламкарян пришел к выводу, что "без принципа неретроактивности договоров, вся система договорного права была бы лишена своей эффективности в плане поддержания стабильных и доверительных отношений между государствами"[57].

Согласно Венским конвенциям обязателен каждый вступивший в силу договор. "Вступивший в силу договор" означает, что он начинает проявлять свое юридическое действие, становится обязательным для сторон в соответствии с его положениями. При этом следует учитывать некоторые особенности права международных договоров. Протокольные статьи договора о порядке выражения согласия с ним обязательны сразу после принятия текста. Кроме того, государства и организации, подписавшие договор, должны воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели. Аналогичную обязанность несут и те, кто выразил согласие на обязательность договора до вступления его в силу (ст.18).

Следует отметить положение, высказанное Международным судом относительно конвенций, призванных создать нормы общего права. В решении по делу о континентальном шельфе Северного моря 1969 г. Суд, отметив, что более половины государств "стали или вскоре станут сторонами Женевских конвенций", то поэтому "следует полагать, поскольку это их касается, действуют реально или потенциально в соответствии с Конвенцией". Как видим, согласие участников рассматривалось как "opinio juris" в отношении новых обычных норм.

Более полно это положение было сформулировано Судом в деле о разграничении морской границы в области залива Мэйн 1984 г. Отметив, что Конвенция по морскому праву еще не вступила в силу, Суд (его Камера) определил: "Это, однако, ни в коей мере не умаляет значение консенсуса, достигнутого по значительной части документа... По мнению Камеры, эти постановления, даже если в некоторых отношениях они несут на себе следы компромисса, в условиях которого они были приняты, тем не менее могут рассматриваться как соответствующие в настоящее время общему международному праву в данном вопросе".

В этой связи следует сказать о резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН относительно некоторых универсальных конвенций. Так, 13 декабря 1976 г. была принята Резолюция (31/81), призвавшая государства ускорить присоединение к Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации и ее ратификацию, а до этого "руководствоваться в своей внутренней и внешней политике основными положениями Конвенции".

Эти положения, разумеется, применимы лишь к договорам, призванным создать общие нормы международного права. Все остальные договоры действуют после вступления в силу, если стороны не договорились об ином.

Действующая норма учитывается субъектами в их поведении, но не применяется, если нет правонарушения. В некоторых конвенциях имеется специальный раздел о применении. В качестве примера можно взять Конвенцию о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г. В главе о применении Конвенции сказано: "Кроме постановлений, которые должны вступить в силу еще в мирное время, настоящая Конвенция будет применяться в случае объявленной войны или всякого другого вооруженного конфликта..." (п.1 ст.18). Такое положение характерно для конвенций по гуманитарному праву.

Существует различие между выражением согласия на обязательность договора и вступлением в силу. В Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. сказано: "Настоящий Пакт вступает в силу спустя три месяца со дня депонирования у Генерального секретаря Организации Объединенных Наций тридцать пятой ратификационной грамоты или документа о присоединении" (п.1 ст.49). Подобное положение вызвано, очевидно, тем, что выражающее согласие с Пактом государство должно иметь возможность привести в соответствие с ним свое законодательство.

Срок действия договора зависит от характера регулируемых отношений и намерений договаривающихся сторон. В прошлом для придания особого значения договору он заключался "на вечные времена". В большинстве случаев на вечные времена заключались мирные договоры. В основном это относится к постановлениям о границах. Обычно в договорах о границах срок действия не указан. В ходе рассмотрения дела о границе между Камеруном и Нигерией в 2002 году Международный суд принял во внимание многочисленные договоры, давно утратившие свою силу, и даже те, что не отвечают современному международному праву.

Было подсчитано, что заключенные "на вечные времена" договоры в среднем оставались в силе в течение двух лет. Л.А. Камаровский и В.А. Уляницкий писали: "Как исторические формы проявления права, договоры, по самой своей природе, вечными быть не могут... Поэтому "на вечные времена" в сущности должно обозначать, пока времена и обстоятельства существенно не изменились"[58].

В этом крылась причина того, что договоры перестали заключаться на вечные времена. Это выражение было заменено термином "бессрочные". В тех случаях, когда бессрочные договоры означали то же, что и на вечные времена, советская дипломатия относилась к ним скептически. При подписании протоколов о продлении пактов о ненападении с рядом стран в 1934 году М.М. Литвинов сказал: "У нас была мысль предложить бессрочные пакты, но бессрочность - абстрактное, философское понятие, и мы опасались, что подобное предложение могло бы показаться декларативным, а мы имели в виду конкретное действие".

Тем не менее советской практике известны и случаи, когда стремились добиться бессрочного действия договора. СССР выступал за то, чтобы подписанный в 1972 году бессрочный Договор по ПРО сохранялся, и сохранялся бессрочно.

Бессрочное действие договора может иметь и иное значение. Договор не устанавливает временные рамки действия, но вместе с тем оговаривает право сторон выйти из него на определенных условиях. В Договоре по открытому небу 1992 г. указывается: "Настоящий Договор является бессрочным". А далее следуют правила, в соответствии с которыми государство-участник может выйти из договора (ст. XV).

Что же касается ограничительных постановлений мирных договоров, то срок их действия должен определяться интересами мира, безопасности и сотрудничества.

Советская дипломатия не раз отмечала, что длительными могут быть лишь справедливые договоры. В ноте заместителя Народного комиссара по иностранным делам на имя временного поверенного в делах Норвегии (23 июля 1929 г.) говорилось, что Правительство СССР "считает необходимым установление длительного соглашения по спорным вопросам в возможно короткий срок и полагает, что такое длительное соглашение может быть достигнуто лишь при равноправном трактовании обеих сторон и при сохранении взаимного достоинства и уважения".

В Советско-финляндском заявлении 1973 г. было констатировано: "Обе стороны с удовлетворением отмечают, что на основе договора 1948 года между обеими странами неизменно крепнут и расширяются отношения и плодотворное сотрудничество во всех областях. Продление срока действия договоров в 1955 и 1970 годах подтвердило его полное соответствие долговременным интересам внешней политики Советского Союза и Финляндии, коренным интересам обоих государств, советского и финского народов".

Нередко установление длительного срока действия договора может иметь серьезное политическое значение. В 1978 году было подписано Соглашение о развитии и углублении долгосрочного сотрудничества СССР и ФРГ в области экономики и промышленности сроком на 25 лет. Выступая по этому поводу в Бундестаге, федеральный канцлер Г. Шмидт отметил, что тот факт, что обе стороны, заключающие соглашение, "делают ставку на наше мирное сотрудничество, рассчитанное на длительный срок, служит и должен служить выражением доверия, в том числе веры в преемственность политики каждого из партнеров, заключивших Соглашение".

С другой стороны, порою установление весьма длительного срока отражает неравноправное положение контрагентов. Заключенное в 1947 году Соглашение о военных базах между США и Филиппинской Республикой предусматривало, что оно "остается в силе на период в 99 лет, с последующим продлением срока по согласию обоих правительств".

В большинстве многосторонних договоров срок вступления в силу зависит от количества субъектов, выразивших согласие на его обязательную силу. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. предусматривает, что она "вступает в силу на тридцатый день с даты сдачи на хранение тридцать пятой ратификационной грамоты или тридцать пятого документа о присоединении" (п.1 ст.84).

Как видим, речь идет о любом субъекте. Главное - в количестве сторон, принимающих Конвенцию. Порою в интересах эффективности договора в число его обязательных участников включаются государства, отвечающие особым условиям. Конвенция о межправительственной морской консультативной организации предусматривала, что она вступит в силу после ратификации 21 государством, из которых 7 будут обладать общим тоннажем кораблей не менее 1000000 т.

Один и тот же результат может быть получен разными средствами. Протокол 1984 г. к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния определил, что он вступает в силу после его принятия по крайней мере 19 государствами и организациями, указанными в ст.8 (ст.10). С учетом глобального действия Киотский протокол 1997 г. к Рамочной конвенции ООН об изменении климата установил, что он вступит в силу, когда к нему присоединятся страны, на долю которых приходится 55% всех выбросов парниковых газов в мире. Присоединение России в 2004 году к Протоколу ввело его в действие.

При определении срока действия договора существенную роль играют политические соображения сторон. В мае 1920 г. Госдепартамент США направил своему послу в Лондоне инструкцию относительно позиции США на случай возобновления англо-японского союза. Относительно срока действия договора указывалось, что по возможности следует ограничить срок действия договора пятью годами. Обосновывалось это тем, что внешняя политика Японии изменчива и Англия в таком случае будет иметь больше возможностей влиять на нее, поскольку японцы будут заинтересованы в ее согласии продлить договор на следующий срок.

Продлить действие договора можно по соглашению сторон. Продление срока действия договора называют пролонгацией. Она осуществляется до истечения срока действия договора. Пролонгация может быть инициативной, когда договором она не предусмотрена и осуществляется специальным соглашением сторон. Заключаемые таким образом соглашения могут вносить изменения в продлеваемый договор. Пролонгация может быть автоматической, когда продление срока действия предусмотрено договором, если не будет иного заявления одной из сторон. В Соглашении между Россией и Таджикистаном о главном военном советнике при Министре обороны Таджикистана говорится: "Его действие будет автоматически продлеваться на последующие трехлетние периоды, если за шесть месяцев до истечения соответствующего периода ни одна из Сторон письменно не уведомит другую Сторону о своем намерении прекратить его действие". Такое положение предусматривает автоматически бессрочную пролонгацию. Если же договор устанавливает возможность автоматической пролонгации лишь на один срок, то мы имеем дело с автоматической срочной пролонгацией.

Если во взаимоотношениях сторон не происходят значительные перемены и договор оправдывает возлагаемые на него ожидания, то автоматическая пролонгация даже на малый срок продолжает действовать бесконечно долго. Так, в 1925 году был подписан Договор между СССР и Норвегией о торговле и мореплавании сроком всего на три года. Но в результате предусмотренной им автоматической пролонгации Договор продолжал действовать и в 60-е годы.

Порою пролонгация может иметь неравноправный характер. Так, 16 сентября 1915 г. был заключен Договор между США и Гаити. Он предусматривал срок действия десять лет и пролонгацию, если одна из договаривающихся сторон "указала бы на особые причины, вследствие которых его цели еще не вполне достигнуты".

Договор может быть также молчаливо продлен, если после истечения его срока действия стороны продолжают соблюдать его. От такого договора каждая из сторон вправе в любой момент отказаться. Тем не менее и в этом случае желательно предупреждение за определенный срок.

После прекращения действия договора речь может идти о его восстановлении (реновация). Реновация осуществляется по соглашению участников. Массовая реновация в одностороннем порядке довоенных договоров была предусмотрена мирными договорами 1947 г. Она осуществлялась путем нотификации держав-победительниц.

Все совершенное на основе договора сохраняет свою юридическую силу и после окончания договора. В комментарии Комиссии международного права по этому поводу говорится: "Несомненно, договор продолжает обладать некоторым действием в отношении целей определения правовых позиций в отношении любого акта или факта, которые имели место, или любой ситуации, которая сложилась в результате применения договора, когда он был в силе".

Комиссия обсуждала вопрос о целесообразности специальной нормы по этому вопросу. Однако было решено, что вопрос решается статьями Венских конвенций о последствиях прекращения и недействительности договоров. В статье 70 говорится, что прекращение действия договора "не влияет на права, обязательства или юридическое положение участников, возникшее в результате выполнения договора до его прекращения". Соответственно в ст. 69 о недействительности договоров сказано: "Действия, совершенные добросовестно до ссылки на недействительность, не остаются незаконными лишь по причине недействительности договора".

Поскольку договоры действуют, находясь в силе, то они не распространяются на все совершенное ранее. Действует общий принцип права - норма не имеет обратной силы. В кодификации Американского института права говорится, что, устанавливая презумпцию в отношении ретроактивного действия, "Венская конвенция стремится реализовать принцип, получивший широкое распространение во внутреннем праве". Венские конвенции о праве договоров содержат статью 4 "Настоящая Конвенция не имеет обратной силы".

Венские конвенции подтвердили общее правило: "Если иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом, то положения договора не обязательны для участника договора в отношении любого действия или факта, которые имели место до даты вступления договора в силу для указанного участника, или в отношении любой ситуации, которая перестала существовать до этой даты" (ст.28).

Как видим, принцип неретроактивности договоров носит диспозитивный характер. Стороны вправе предусмотреть, что те или иные положения договора будут иметь обратную силу. Довольно часто обратная сила признается в соглашениях о взыскании налогов, о правовой помощи, по экономическим вопросам.

На Венской конференции ряд делегаций выступили против положения "или не установлено иным образом". Австрия и Греция внесли поправку, требующую опустить указанное положение. Они сочли, что допуск возможности ретроактивного действия договора в отсутствие прямого на то указания противоречит юридической безопасности. Если стороны считают, что природа или характер договора оправдывают его ретроактивное действие, то они должны включить в него специальное положение. Эта поправка была поддержана рядом государств (Канада, Франция, Италия). Другие делегации сочли указанное положение отвечающим практике. Представитель Японии отметил, что бывают случаи, когда договор может применяться ретроактивно в отсутствие положений об этом. Делегация Белоруссии поддержала текст, предложенный Комиссией, поскольку ничто не препятствует государству придать ретроактивный эффект конкретному положению договора. При голосовании австро-греческая поправка была отклонена (против - 47 голосов, за - 23, при 17 воздержавшихся).

Относительно обратной силы действия договора существует решение Международного суда. При рассмотрении дела Амбатиелос (предварительные возражения) в 1964 году греческое правительство доказывало, что оно имеет право по договору 1926 г. представить требования, основанные на действиях, имевших место в 1922 и 1923 годах. При этом оно признавало, что его требования противоречат общему принципу, согласно которому договор не имеет обратного действия. Тем не менее оно ссылалось на то, что в 1922 и в 1923 годах действовал иной договор 1886 г., который содержал положения, подобные тем, что и договор 1926 г.

Суд пришел к заключению, что "признать такую теорию означало бы признание обратного действия статьи 29 Договора 1926 года, что привело бы к игнорированию статьи 32 Договора, установившей, что Договор вступит в силу немедленно после ратификации. Подобное заключение могло бы быть допущено, если бы существовало любое специальное положение или иной специальный объект, делающие необходимым ретроактивное толкование. Такое положение или объект отсутствуют в данном деле. Поэтому невозможно утверждать, что любое из его положений должно рассматриваться, как имеющее силу ранее".

Как видим, помимо прямого указания договора о его обратной силе, Суд указал также на специальный объект, цель, "делающие необходимым ретроактивное толкование". Этот момент нашел отражение в приведенной статье Венских конвенций - "не установлено иным образом". Они позволяют признать обратную силу договора, когда это вытекает из самой его природы, а не из конкретных положений. Определенный свет на этот момент проливает решение Постоянной палаты международного правосудия по делу о Палестинских концессиях Мавромматиса 1924 г. Великобритания отрицала юрисдикцию Палаты, ссылаясь, в частности, на то, что обжалуемые акты существовали до вступления в силу Протокола XII к Лозаннскому договору. Палата пришла к выводу: "Протокол XII был подготовлен для того, чтобы закрепить условия, регулирующие признание и положение Сторон в некоторых концессиях, предоставленных Оттоманскими властями до заключения Протокола. Поэтому существенная характеристика Протокола XII состоит в том, что его действие распространяется на юридические ситуации, относящиеся к датам до его существования. Если бы Протокол не содержал положений о защите прав, признанных до вступления в силу этого документа, то Протокол был бы неэффективен в отношении периода, когда обсуждаемые права больше всего нуждались бы в защите. Поэтому Суд считает, что Протокол гарантирует права, признанные в нем, в отношении любого нарушения, независимо от даты, когда он вступил в силу".

Из этого, в частности, следует, что договоры, содержащие положения, толкующие положения предыдущего договора или разъясняющие их, обладают обратной силой и действуют с того же времени, что и основной договор.

Практика свидетельствует, что особое значение положения об отсутствии ретроактивного действия договора имеют для договоров, устанавливающих государственную границу. В 1951 году между Югославией и Венгрией возник вопрос о принадлежности острова на реке Мура. Венгерское правительство заявило, что поскольку Парижский мирный договор 1947 г. без изменения утвердил границы между Венгрией и Югославией, установленные в 1920 году Трианонским мирным договором, не может быть никаких сомнений в том, что принятая пограничная линия и ныне действует.

Таким образом, стороны обязаны выполнять договор, находящийся в силе. Вместе с тем практике известны случаи, когда предпринимаются довольно серьезные меры до вступления договора в силу с целью облегчить его принятие или последующую реализацию. В Заявлении Советского правительства (февраль 1988 г.) говорилось, что оно "приняло решение вывести в порядке доброй воли советские ракеты ОТР-22 (СС-12), их пусковые установки и соответствующее вспомогательное оборудование с территории ГДР и ЧССР по согласованию с правительствами этих государств еще до вступления в силу Договора о ликвидации РСД и РМД".

Во многих случаях в двусторонних договорах по конкретным видам сотрудничества включаются специальные положения об их обратной силе. В Соглашении о сотрудничестве в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, заключенном Россией с Азербайджаном в 2001 году, говорится: "Прекращение действия настоящего Соглашения не будет затрагивать обязательств Сторон, а также связанной с ними деятельности, осуществляемых в соответствии с настоящим Соглашением, но не завершенных до прекращения его действия, если Стороны не договорятся об ином".

В договорах обычно не определяется их территориальная сфера действия. При всех условиях они должны иметь ту же сферу действия, что и суверенитет участников. Совместными усилиями государства могут придавать глобальную сферу действия договору, а непосредственно заинтересованные государства - определять режим того или иного международного пространства, например Антарктики.

В тех случаях, когда сфера действия договора имеет свою специфику, она специально оговаривается. В Соглашении о взаимной помощи в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных нарушений между Россией и Бразилией 2001 г. имеется статья "Территориальное действие Соглашения" (ст.15). В ней говорится: "Настоящее Соглашение действует на таможенных территориях Российской Федерации и Федеративной Республики Бразилия в соответствии с их законодательством". Как видим, таможенная территория определяется внутренним правом сторон.

В случае необходимости сфера действия договора указывается особо. В качестве примера можно привести Договор 1920 г. о Шпицбергене или Договор об Антарктике 1959 г. Многие договоры, имеющие территориальное действие, не указывают его пределы. Таковыми являются договоры о выдаче.

Сфера действия договора определяется участниками. Тем не менее в качестве общего правила договор касается всей территории государства. Как в литературе, так и в международной практике признается, что договор подлежит применению в отношении всей территории государства, если иное в нем не оговорено.

В прошлом было распространено понятие "договорной территории", которая могла распространяться и на территории, не принадлежавшие сторонам. Таким путем оформлялись сферы влияния и интересов, что противоречит современному международному праву. Из современных случаев можно привести принятое странами НАТО в связи с его пятидесятилетием положение о распространении ст.5 Договора далеко за пределы территории участников.

В соответствии с правом государства части его территории могут иметь различный режим. В прошлом в договорах широко применялись положения, относящиеся к особому режиму колоний. В Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г. сказано: "Любая из Договаривающихся Сторон может в любое время путем извещения на имя Генерального секретаря Организации Объединенных Наций распространить применение настоящей Конвенции на все или некоторые территории, за ведение внешних отношений которых она ответственна" (ст. XII).

В 1960 году Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о предоставлении независимости колониальным странам и народам. С тех пор свыше 60 бывших колониальных территорий получили независимость и стали членами ООН. Тем не менее и ныне существуют некоторые остатки колониальной системы.

Упомянутое положение встречается и в современных договорах. Протокол об изменении Международной конвенции об унификации некоторых правил о коносаменте 1924 г., измененной Протоколом от 23 февраля 1968 г., принятый в 1979 году, содержит следующее положение: "Каждое государство при подписании Протокола, его ратификации или присоединении к нему или в любое время после этого может путем письменного уведомления Правительства Бельгии объявить, к каким из территорий, за международные отношения которых оно ответственно, применяется настоящий Протокол" (п. 1 ст. Х). Наличие таких постановлений объясняется сегодня также тем, что государства обладают частью территорий с особым режимом.

На Венской конференции делегация Нидерландов высказала пожелание дополнить статью о территориальной сфере положением о том, что каждое государство, состоящее из различных элементов, подписывая договор, не содержащий положений о территориальном применении, имеет право заявить, к каким образующим его частям договор будет применяться в соответствии с пожеланиями соответствующих автономных частей. Предложение не получило поддержки.

Заявления о территориальном применении договора следует отличать от федеральных оговорок, которые встречаются в случаях, когда договор затрагивает вопросы, находящиеся в сфере законодательной деятельности территориальных подразделений стран-участниц.

В отзывах на проект статьи о территориальной сфере действия договора, подготовленный Комиссией международного права, некоторые правительства настаивали на том, чтобы статья касалась и экстратерриториального применения договоров. Комиссия сочла, что это предложение породит немало сложных проблем, касающихся экстратерриториальной компетенции государства.

Таким образом, территориальная сфера действия договора зависит от воли сторон. Поэтому Комиссия решила установить общее правило, которое должно применяться в случае, если договор не содержит положений о территориальной сфере действия. При этом Комиссия опиралась на государственную практику, решения международных судов и на труды ученых, согласно которым договор применяется ко всей государственной территории, если иное не оговорено.

Под "всей территорией каждой стороны" понимается вся сухопутная территория, прилегающие к ней воды и воздушное пространство. Комиссия отказалась использовать выражение "вся территория или территории, за которые государства несут международную ответственность", с тем, чтобы избежать ассоциации формулировки с так называемой колониальной оговоркой. В результате Комиссия предложила следующую формулировку: "Если иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом, то договор применяется на всей территории каждого участника". В результате презюмировалось прямое применение договора на государственной территории. Между тем вопрос о применении договора на территории государства решается его внутренним правом по-разному. Одни государства придерживаются непосредственного действия договора во внутренних отношениях. Другие считают, что для этого необходимо издание специального закона. В связи с этим на Венской конференции автору пришлось предложить поправку к проекту статьи, указав, что "договор является обязательным для каждого участника в отношении всей его территории". Из этого следует обязанность государства осуществить договор в отношении всей территории. Поправка была принята. Предложение о том, что договор применяется на территории государства, было отклонено. Председатель Редакционного комитета сообщил, что принятая с поправкой статья рассматривается как предпочтительная.