Тема 5. Запобігання корупційній злочинності

Чинне законодавство України передбачає за корупційні правопорушення адміністративну, а за прояви корупції злочинного характеру – кримінальну відповідальність.

Адміністративна відповідальність за корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією, передбачена в 5 статтях (7-11) Розділу ІІІ Закону України „Про боротьбу з корупцією” від 05.10.1995р. з наступними змінами, внесеними у 1997-2016 роках. Вона встановлена: статтею 7 – за вчинення особою, уповноваженою на виконання функцій держави, будь-якою із корупційних діянь, які зазначені у статті 1 Закону – незаконне одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, в тому числі шляхом їх придбання за істотно нижчою ціною (частина 1); одержання кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством (частина 2); статтею 8 – за порушення спеціальних обмежень, встановлених статтею 5 Закону для осіб, уповноважених на виконання функцій держави; статтею 9 – за порушення тією ж особою вимог фінансового контролю; статтею 10 – за невжиття керівником міністерства, відомства, державного підприємства, установи чи організації заходів щодо боротьби з корупцією; статтею 11 – за умисне невиконання обов’язків по боротьбі з корупцією особою, на яку покладено ці обов’язки.

Рівень корупційних правопорушень, передбачених згаданим Законом, визначається кількістю адміністративних протоколів, складених на виконання зазначених його норм, в тому числі числом цих протоколів, направлених до суду для притягнення винних до адміністративної відповідальності.

Як свідчать наведені дані, в Україні щороку виявляється 6-7 тис. адміністративних корупційних правопорушень, з них переважна більшість стає предметом розгляду суду. Проте реальну відповідальність несуть значно менше осіб, а серед них переважають державні службовці нижчих категорій (5-7), депутати та посадові особи нижчого рівня рад. Про це свідчать дані за 2002-2016 роки. Вони відображують тенденції щодо спрямованості та результативності адміністративної практики стосовно кондиційних правопорушень, яка продовжується з початку застосування Закону „Про боротьбу з корупцією”. Всі роки ця практика критикується за неефективність з багатьох трибун, в тому числі й Президентом України, але не змінюється. Корупціонери високих рангів та категорій мають більше сили, щоб ця, навіть незначна відповідальність у вигляді штрафу, їх обходила. Підтвердження цьому є результати спеціальних досліджень, згідно яких виявляється лише одно з п’яти (а за деякими даними – одно з десяти) корупційних правопорушень. За межею виявлених здебільшого залишаються корупційні прояви високо посадовців та можновладців.

Кримінологічна характеристика корупційної злочинності ускладнюється низкою моментів. По-перше, відсутністю в нашій державі правового поняття корупційних злочинів. По-друге, неповнотою офіційної статистики, яка фіксує лише окремі показники корупційних діянь. Проте отримати уявлення про стан, структуру, динаміку і географію корупційної злочинності в Україні, виходячи із статистичних даних, все ж таки можна.

Так, хабарництво становить 0,3-0,5 % від загальної кількості зареєстрованих злочинів. У 1990-2001 роках спостерігалась тенденція до зростання хабарництва. Так, у 1990 році в Україні було зареєстровано 420 випадків одержання хабара, 55 – посередництва в хабарництві і 524 – дачі хабара. У наступних роках ці цифри були такими: у 1995 році відповідно 1187, 84 і 589; 1996 р. – 1286, 77 і 542; 1997 р. – 1540, 76 і 600; 1998 р. – 1641, 89 і 718; 1999 р. – 1514, 109, 703. У 2001 році було зареєстровано 1542 випадків одержання хабара і 732 – давання хабара (новий КК статтю про відповідальність за посередництво в хабарництві не передбачає).

Кількість засуджених за хабарництво характеризується такими показниками. У 1990 році за одержання хабара було засуджено 77, дачу хабара – 113, посередництво у хабарництві – 5 осіб. У наступних роках кількість засуджених за ці злочини відповідно становила: у 1995 р. – 209, 62, 11; 1996 р. – 306, 123, 9; 1997 р. – 305, 165, 13; 1998 р. – 351, 153, 4; 1999 р. – 315, 126, 10; 2000 р. – 383, 122, 6 осіб.

Аналіз наведених даних дає змогу констатувати суттєві розбіжності між кількістю зареєстрованих фактів хабарництва і осіб, засуджених за його вчинення. За виявленими у 1990 році 420 фактами одержання хабара було засуджено лише 77 осіб, у 1997 році за 1540 такими фактами – 305 осіб. Ще більш разючою ця різниця є для посередництва у хабарництві, за вчинення якого засуджувалося по кілька осіб на рік.

В останнє десятиліття спостерігалось зростання групового хабарництва, а в окремі роки відбувалися його “спалахи”. Так, якщо у 1990 році питома вага групового хабарництва становила 19,5 %, то у 1993 р. – 41,5 %, 1994 р. – 39,7 %.

У характеристиці хабарників відмічаються наступні тенденції:

1) зменшення кількості жінок - хабарників. Якщо у 1990 році вони становили 42 %, то у 1999 – 28,7 %;

2) підвищення освітнього рівня хабарників. Якщо у 1990 році 52,9 % хабарників мали вищу або середню спеціальну освіту, то у 1999 році таких вже було 84 %;

3) зменшення числа хабарників, які раніше вчиняли злочини. Якщо у 1990 році такі особи становили 3,2 %, то у 1999 – 1,8 %.

4) незначні коливання у віці хабарників. Зокрема, зменшилась кількість хабарників у віці 25-29 років (у 1990 р. таких було 15,3 %, 1998 – 11,1 %). Зате збільшилась частка хабарників у віці 30 років і старше (у 1990 р. таких було 80,8 %, 1998 – 82,4 %). Спостерігається також збільшення числа хабарників, яким виповнилося 60 років. У 1996 році таких було 3,7 %, 1997 – 4,2 %, 1998 – 5,3 %, 1999 – 6,8 %.

Переважна більшість викритих фактів хабарництва стосувалася посадових осіб нижчої ланки (керівників структурних підрозділів підприємств, голів чи секретарів сільських рад, спеціалістів установ районного рівня, оперативних уповноважених, слідчих, інспекторів тощо). Це свідчить про те, що офіційна статистика не відображає реальних масштабів хабарництва, оскільки воно має дуже високу латентність. Варто зазначити, що такий стан речей у цій сфері притаманний не лише Україні, а й зарубіжним країнам, насамперед тим, що виникли на теренах колишнього СРСР. За експертними оцінками, із масиву реально існуючого хабарництва офіційно реєструється не більше одного відсотка цих злочинів.

Зловживання владою або службовим становищем теж мають тенденцію до зростання. Якщо у 1990 році таких злочинів було зареєстровано 594, то у 1999 – 5789. Це зростання переривалось лише у 1993 році, коли було зареєстровано 638 зловживань владою. Освітній рівень осіб, які вчиняють дані злочини, є найвищим серед усіх посадових злочинців. Так, у 1996 році частка осіб з вищою або середньою спеціальною освітою серед них становила 81,1 %,у 1999 – 87,7 %. Питома вага осіб, які вчиняють зазначені злочини, є найбільшою серед посадових злочинців. У 1999 році їх було 29,6 %, тоді як хабарників – 12,1 %, а осіб, що перевищили владу або службові повноваження – 5,1 %.

Серед тих, хто зловживає владою чи службовим становищем, досить велика частка жінок – близько 40 %.

Привласнення, розтрата майна чи заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем мають найменші, порівняно з вище розглянутими злочинами, темпи зростання. За період з 1990 по 1999 роки вони зросли лише на 28,9 % (у 1990 році їх зареєстровано 10649, а 1999 – 13724). Найбільш поширений цей вид викрадень у сільському господарстві, вугільній промисловості, торгівлі і на залізничному транспорті. Однак, якщо брати до уваги кількість осіб, які вчинили подібні викрадення, то картина щодо найбільш криміналізованих галузей буде дещо іншою. У 1999 році питома вага цих злочинців у сільському господарстві становила 6,1 %, на транспорті – 7,8 %, у торгівлі і громадському харчуванні – 4,9 %, сфері приватизації – 52,6 %, банківської діяльності – 28 %, фінансів – 28,6 %, у митних органах – 64,8 %, судах та інших органах юстиції – 56,9 %.

Простежується зв’язок корупційної злочинності з організованою. У 1990 році в Україні було виявлено 371 організовану злочинну групу, з яких 6 були корумпованими. У 1993 році ці показники відповідно складали 621 і 34, у 1995 – 871 і 36, у 1999 – 1166 і 14, у 2000 – 960 і 38, у 2001 – 770 і 28. Із виявлених у 1990 році 1843 злочинів, скоєних організованими злочинними групами, корупційним був 101 злочин, тобто 5,5 %. У 1993 році цей показник становив 2,4 % (відповідно 2794 і 69 злочинів), у 1996 – 3 % (відповідно 6241 і 192 злочини), у 1999 – 2 % (відповідно 45476 і 934 злочини). Однак, до цих офіційних цифр треба скептично, і таку малу кількість корупційних злочинів пояснити перекручуванням статистичних даних заради прикрашування дійсності.

Викладене вище дає підстави для наступних висновків. По-перше, офіційна статистика не висвітлює всієї корупції в Україні в силу недоліків статистичної звітності та високої латентності даного виду злочинності. Тут слід погодитись з дослідниками (наприклад, М.І. Камликом, Є.В. Невмержицьким), які вважають, що офіційні дані про корупцію відображають лише активність правоохоронних органів у боротьбі з нею, але ні в якому разі не реальний рівень корупційної злочинності. По-друге, існують проблеми із застосуванням антикорупційного законодавства, пов’язані з соціальним статусом корупціонерів. До відповідальності притягуються дрібні чиновники, а “акули” залишаються на волі.

Дослідження особи корупціонерів показують, що від інших видів злочинців вони відрізняються передусім особливою соціальною позицією – наявністю владних повноважень, без яких не можуть вчинятися корупційні діяння.

Корупційна поведінка, як правило, проявляється у двох формах. Перша з них полягає у відхиленні особи, уповноваженої на виконання функцій держави, у своїй службовій діяльності від норм, встановлених правовими актами. Йдеться про зміну мотивації діяльності, ціннісних орієнтацій, трансформацією законослухняної особи в корупціонера. Займаючи певну посаду, така особа вважає за можливе неправомірно використати надані їй повноваження у власних інтересах чи інтересах інших осіб. При цьому відбувається поступове нарощування інтенсивності корумпованої поведінки, в результаті чого особа твердо стає на злочинний шлях, допускаючи все більш небезпечні корупційні прояви. Бувають і ситуативні корупціонери, які скоюють злочини під впливом складних життєвих обставин.

Друга форма корумпованої поведінки характеризується тим, що з самого початку зайняття відповідної посади особа зорієнтована на протиправне використання владних повноважень з метою наживи. Особа в цьому разі цілеспрямовано рветься до влади з тим, щоб вчиняти корупційні злочини.

3. Причини та умови корупційної злочинності. Ефективна протидія корупції потребує з’ясування її чинників. Треба виходити з того, що корупція має соціальні передумови, які властиві усім державам, але найбільше країнам з перехідною економікою, до яких належить і Україна.

На різке зростання корупції в незалежній Україні насамперед вплинули кризові явища в усіх сферах суспільного життя. Науково доведено, що за здійснення радикальних реформ дуже зростає рівень корупції. Проте слід наголосити, що її зростання обумовлено не самими по собі реформами, а їх повільністю, непослідовністю і незавершеністю. Власне, це і спостерігається в Україні. Після отримання незалежності вона не виробила чіткої політичної та економічної стратегії формування громадянського суспільства. Це обумовило виникнення корпоративних кланів, викривлення процесів приватизації в інтересах окремих ділків, перепони у розвитку демократичних інститутів та утвердженні верховенства права тощо.

Детермінанти корупційних злочинів можна поділити на політичні, економічні, правові, організаційно-управлінські і соціально-психологічні криміногенні фактори. Вони викладені у Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, затвердженій Указом Президента України від 24 квітня 1998 р.

До політичних чинників віднесені:

- відсутність програмованості та предметності у впровадженні демократичних засад у різні сфери суспільного життя;

- повільний розвиток політичної структури та свідомості суспільства, передусім його громадянських інституцій;

- відсутність системи виховання у службовців патріотичних почуттів, моральних, професійних якостей, розуміння того, що корупція підриває авторитет держави, етичні основи суспільної свідомості;

- недостатня визначеність і непослідовність у здійсненні антикорупційної політики, що породжує у службовців, схильних до корупційних діянь, відчуття безкарності;

- відсутність державної ініціативи та необхідних організаційних зусиль щодо створення громадських формувань задля підвищення активності населення у боротьбі з корупцією;

- відсутність ефективного парламентського контролю за діяльністю вищих посадових осіб виконавчої гілки влади, у тому числі керівників правоохоронних органів.

Економічними чинниками є:

- несприятливі умови для правомірної діяльності усіх суб’єктів господарювання, особливо малого і середнього бізнесу;

- непрозорість процесів приватизації, вирішення інших господарських питань, оцінки прибутків, обсягу податків, одержання пільг тощо;

- зростання розриву між доходами підприємців і державних службовців, наділених повноваженнями управління економічними процесами.

Правові чинники включають:

- недосконалість нормативно-правової бази, яка не забезпечує ефективної протидії зловживанням чиновництва, зберігає його надмірну закритість, не сприяє чіткому контролю за діяльністю службовців та надійному правовому захисту громадян від свавілля посадових осіб;

- відсутність цілісної системи правових засобів впливу на фактори, які обумовлюють корупційні злочини;

- прогалини в законодавстві, що передбачає відповідальність за різні види корупційних правопорушень та регламентує діяльність державних органів у боротьбу з ними.

Організаційно-управлінськими чинниками є:

- слабка регламентація правил поведінки державних службовців, процедури здійснення їх повноважень, видачі офіційних документів тощо;

- наявність у посадових осіб надто широких можливостей для прийняття рішень на свій розсуд;

- поширеність випадків заміщення посад не на підставі ділових і моральних якостей особи, а через знайомство, особисту відданість, близькість політичних уподобань і т.п.;

- відсутність тестування на відповідність професійним та моральним якостям і періодичної ротації кадрів, формальне ставлення до їх атестації;

- відсутність механізмів унеможливлення прийняття на службу лідерів чи членів злочинних угруповань.

До соціально-психологічних чинників належать:

- зорієнтованість значної частини населення на протиправне вирішення життєвих питань, внаслідок чого корупція із соціальної аномалії перетворюється у правило поведінки;

- низька психологічна готовність громадян протидіяти корупції;

- корислива спрямованість багатьох державних службовців, що призводить до порушення закону, норм моралі і професійної етики;

- моральна деформація частини керівників, яка виявляється як у вчиненні ними злочинів, так і поблажливому ставленні до корупційних діянь з боку підлеглих (кругова порука).

4. Основні напрями протидії та профілактики корупційної злочинності. Протидія злочинності тому так і називається, що передбачає протиставлення криміногенним факторам антикриміногенних, щоб усунути чи блокувати дію перших. Звичайно, досягти цього певною мірою в реальному житті практично неможливо, але мінімізувати вплив криміногенних чинників можна і потрібно.

Ефективна протидія корупції вимагає наукової концепції щодо її запобігання. Однією із основних засад такої концепції має бути розуміння корупції як соціально зумовленого явища. Виходячи з цього, треба виробляти стратегію і тактику протидії їй, ставити відповідні цілі, визначати засоби їх досягнення, рівень матеріального, фінансового, організаційного та правового забезпечення.

Як показує міжнародний досвід, жодна із соціально-економічних систем не мала, і не має повного імунітету від корупції – змінюються лише її обсяги та прояви. Відтак, корупційні злочини неможливо ліквідувати в якійсь конкретній державі чи на якомусь етапі історичного розвитку. Максимум, чого можна досягти, це: зменшити їх рівень та локалізувати сфери розповсюдження; зменшити небезпеку корупційних проявів та їх вплив на різні соціальні процеси. У Західних країнах це йменують контролем над корупцією.

Стратегічним напрямом протидії корупції є її запобігання. Комплексні профілактичні заходи – це шлях, який може зменшити обсяг корупційних проявів та їх негативний вплив на суспільство. Якщо говорити про головні антикорупційні заходи в Україні, то це наступні:

1). Визначення стратегії соціально-економічного розвитку та здійснення адміністративної реформи. Будівництво правової держави і громадянського суспільства – основа протидії корупційній злочинності. Косметичні зміни у системі державного управління, навіть за умови їх зовнішньої привабливості не здатні поліпшити ситуацію з корупцією.

2). Формування ідеології державної служби, тобто її моральних принципів і цінностей. Адже комуністичні постулати відійшли у минуле, а ідеали української державності ще не вироблені. Пануючий серед чиновництва дух невизначеності й непевності у завтрашньому дні – один із важливих чинників корупційної злочинності.

3). Забезпечення відкритості влади, що вирішує такі завдання: повертає віру людей до державних структур; створює несприятливі умови для корупційних злочинів; реалізує конституційні права громадян на достовірну інформацію у цій сфері.

4). Вдосконалення антикорупційного законодавства. Хоча в прийняті відповідні законодавчі акти, які загалом надають правоохоронним органам можливість реагувати на різні корупційні прояви, починаючи з неетичної поведінки державного службовця і закінчуючи його участю у хабарництві чи діяльності організованих злочинних угруповань, проте нормативно-правова база потребує подальшого вдосконалення. Це стосується як регулювання порядку державної служби, так і юридичної відповідальності за корупційні правопорушення.

5). Реальний вияв політичної волі. Політична воля у будь-якій державі, а особливо із недостатньо розвинутими демократичними інститутами, є дієвим засобом протидії корупції. За відсутності такої волі найдосконаліше законодавство має декларативний характер, а діяльність правоохоронних органів лише імітує боротьбу з корупційною злочинністю.

Ще один, в мабуть найефективніший засіб – зробити корупцію ризикованою і невигідною. До тих пір, поки чиновнику буде вигідно брати хабарі, красти, іншим чином зловживати владою, а ризик понести покарання буде мінімальним, ніякі репресивні заходи не дадуть позитивного результату. Збільшення соціальної ціни державної служби (престиж, матеріальна забезпеченість) і ризик корупційних злочинів – це те, що має лежати в основі антикорупційної політики.