Меры по оптимизации бюджетной сети

МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

От 27 июня 2005 г. N 02-АЛ/2008

 

Настоящим направляются согласованные Минфином России и Минэкономразвития России Методические рекомендации по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006 - 2008 годы.

 

Заместитель Министра

Т.А.ГОЛИКОВА

 

СОГЛАСОВАНО: Заместитель Министра финансов Российской Федерации Т.А. Голикова

СОГЛАСОВАНО:   Заместитель Министра экономического развития и торговли Российской Федерации А.В. Шаронов

 

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

По подготовке Докладов о результатах и основных

направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования

На 2006-2008 годы

 

 

Общие положения

Настоящие методические рекомендации разработаны в соответствии с Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от 22 мая 2004 года № 249 (далее – Положение) в целях методического обеспечения подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (далее – Доклады) при формировании Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006-2008 годы, перспективного финансового плана Российской Федерации на 2006-2008 годы и проекта федерального бюджета на 2006 год.

Доклады (проекты Докладов) представляются в сроки, указанные в Положении, в Правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов – в 1-м экземпляре, в Минфин России – в 2-х экземплярах, в Минэкономразвития России – в 2-х экземплярах. Текст и приложения к докладам также представляются в электронном виде (в форматах Word и Exсel).

Общий рекомендуемый объем основой части (текста) доклада определяется из расчета 20-30 страниц для каждого субъекта бюджетного планирования и 5 страниц для каждого относящегося к ним главного распорядителя бюджетных средств.

В виде отдельных приложений к Докладу могут быть представлены таблицы по формам в соответствии с приложениями к Положению и к настоящим Методическим рекомендациям, а также иные дополнительные таблицы, материалы, расчеты и обоснования. Объем приложений к Докладу не ограничивается.

В Докладе должны быть представлены следующие разделы:

1) Цели, задачи и показатели деятельности

2) Расходные обязательства и формирование доходов

3) Бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность

4) Распределение расходов по целям, задачам и программам

5) Результативность бюджетных расходов.

2. Подготовка раздела 1 «Цели, задачи и показатели деятельности»

 

В первом разделе Доклада должна быть представлена система целей, задач и показателей, дающая ясное представление об основных значимых для общества направлениях и результатах деятельности субъекта бюджетного планирования и описывающая важнейшие качественные и количественные характеристики состояния подведомственной сферы за отчетный период и состояния, которое должно быть достигнуто в среднесрочной перспективе. Под деятельностью субъекта бюджетного планирования в настоящих методических рекомендациях понимается любая деятельность, осуществляемая за счет средств (расходной части) бюджета субъекта бюджетного планирования (в соответствии с определением, приведенным в п. 5 Положения).

Цели субъекта бюджетного планирования должны соответствовать приоритетам государственной политики и способствовать достижению (вносить вклад в достижение одной или нескольких) стратегических целей развития страны в предстоящем периоде. Примерный перечень стратегических целей страны, рекомендуемый для подготовки Докладов, приведен в Приложении № 1 к настоящим Методическим рекомендациям. Указанный перечень не является исчерпывающим и (или) жестко предопределенным и может быть дополнен (скорректирован) субъектами бюджетного планирования с приведением в Приложении к Докладу краткого обоснования предлагаемых изменений. В отдельных случаях цель субъекта бюджетного планирования может совпадать с третьим уровнем стратегических целей развития страны.

Субъект бюджетного планирования должен сформулировать свои цели применительно лишь к тем целям стратегического развития страны, которые имеют прямое отношение к сферам его деятельности. В ходе формирования системы целей субъекта бюджетного планирования необходимо (в приложении к Докладу) провести анализ ее взаимосвязей с системой целей из указанного выше Примерного перечня стратегических целей развития страны и на качественном уровне охарактеризовать вклад целей субъекта бюджетного планирования в достижение стратегических целей развития страны. Условный пример такого анализа для Министерства транспорта Российской Федерации приведен в Приложении №2 к настоящим Методическим рекомендациям.

Совокупность целей должна охватывать все направления деятельности субъекта бюджетного планирования. Количество целей субъекта бюджетного планирования, как правило, не должно превышать пяти. Для каждой цели должно быть приведено обоснование ее соответствия сферам деятельности субъекта бюджетного планирования исходя из нормативно-правовых актов и иных официальных документов, определяющих основные задачи и принципы государственной политики в сфере компетенции субъекта бюджетного планирования - Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, посланий Президента Российской Федерации, концепций и доктрин государственной политики в соответствующих областях, долгосрочных и среднесрочных программных документов Правительства Российской Федерации и т.д. При определении целей рекомендуется руководствоваться следующими критериями:

- специфичность (цели должны соответствовать области компетенции субъекта бюджетного планирования);

- измеримость (достижение цели можно проверить, в том числе и прежде всего – с помощью количественных индикаторов);

- релевантность (наличие четкой связи цели с основной деятельностью субъекта бюджетного планирования);

- достижимость (цели должны быть потенциально достижимы в среднесрочной перспективе).

Формулировка цели должна быть краткой и ясной и не должна содержать:

- специальных терминов, затрудняющих ее понимание лицами, не обладающими профессиональными знаниями в сфере деятельности, связанной с реализацией данной цели;

- терминов, понятий и выражений, которые допускают произвольное или неоднозначное толкование;

- указаний на иные цели, задачи, эффекты или результаты, которые являются следствиями достижения самой стратегической цели;

- описания путей, средств и методов достижения цели.

Правильно сформулированная система целей должна отражать набор актуальных потребностей общества и не должна зависеть от средств их достижения. Такой подход к построениюцелейпредполагает высокую степень свободы в выборе возможных способов и средств их достижения (т.е. подразумевает множественность способов достижения каждой цели). Выбор конкретных путей, средств и методов достижения целей осуществляется на последующих стадиях планирования деятельности субъекта бюджетного планирования – при формировании тактических задач и подготовке бюджетных целевых программ.

Для каждой цели в Докладе должен быть приведен количественно измеримый показатель (группа показателей - но не более трех, в случае использования большего числа показателей их необходимо разделить на основные и дополнительные), характеризующий уровень достижения цели, его значения для отчетного периода, оценка значения за текущий год и целевое (желаемое) значение, которое должно и может быть достигнуто в среднесрочной перспективе (более подробно требования к показателям рассмотрены ниже), а также значения для каждого года планового периода, которые будут достигнуты в случае реализации предлагаемых в Докладе бюджетных программ и непрограммной деятельности.

Для выбранного количественного значения, достижение которого является целевым (желаемым) к концу среднесрочного периода, должно быть приведено его обоснование. Таким обоснованием могут служить межстрановые сравнения, демографические прогнозы, оценки ожидаемых потребностей потребителей государственных услуг или иные расчеты (условный пример приведен в Приложении №3).

В случае, если возможность достижения целевых значений существенно зависит от выделяемых бюджетных и иных ресурсов, могут быть предложены различные варианты динамики целевых индикаторов.

Тактические задачи субъекта бюджетного планирования представляют собой конкретизацию выбираемых направлений и способов деятельности, обеспечивающих достижение поставленных целей в среднесрочном периоде. Достижение цели может быть обеспечено решением различных, иногда альтернативных, тактических задач и требовать различных по объему затрат. Каждая тактическая задача должна соответствовать лишь одной из целей субъекта бюджетного планирования. Для каждой из целей следует сформулировать, как правило, от 2 до 7 тактических задач, которые в совокупности должны охватывать все направления деятельности субъекта бюджетного планирования, необходимые для достижения соответствующей цели. Следует избегать постановки задач, направленных на обеспечение деятельности самого субъекта бюджетного планирования.

Совокупность тактических задач по каждой цели должна отвечать принципам необходимости (решение каждой тактической задачи является необходимым условием достижения цели) и достаточности (решение всех тактических задач является достаточным условием достижения цели).

Сроки решения каждой из тактических задач не должны превышать срок достижения соответствующей цели. Для целей, соответствующих основным функциям государства, выполняемым на постоянной основе, тактические задачи, как правило, должны предусматривать достижение определенных целевых значений показателей на срок до 3-х лет, по истечении которого будет производиться анализ достигнутых результатов и, при необходимости, корректировка данных тактических задач.

Основой для формирования системы тактических задач в рамках реализации каждой стратегической цели может служить:

формирование инерционного прогноза динамики показателей, отражающих уровень достижения цели в среднесрочной перспективе;

оценка ожидаемого отклонения прогнозируемого значения от целевого (выявление проблем), анализ критичности указанного отклонения с точки зрения его возможных негативных последствий и принятие решения о необходимости его преодоления;

установление и анализ факторов, препятствующих достижению целевых показателей, выбор системы действий, позволяющих их преодолеть, и их формулирование в виде тактических задач.

При выделении тактических задач необходимо исходить из приоритетов развития отдельных сфер жизнедеятельности страны и секторов экономики, относящихся к сфере компетенции субъекта бюджетного планирования.

Выделение тактических задач должно производиться с учетом необходимости обеспечения подотчетности и ответственности за их реализацию в рамках установленной структуры федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с возложенными на них функциями. Для каждой тактической задачи должны быть приведены количественно измеримые показатели, отражающие уровень ее решения в отчетном, текущем и плановом периоде.

 

 

При разработке системы показателей (индикаторов) следует руководствоваться принципами:

- минимизации количества планируемых (отчетных) показателей при сохранении полноты информации и своевременности ее предоставления. Как правило, по каждой задаче должно быть приведено не более трех показателей. В случае использования большего их числа, необходимо разделить показатели на основные и дополнительные;

- использования показателей конечных общественно значимых результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей за счет оказания им субъектом бюджетного планирования и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств государственных услуг (далее – показатели конечных результатов). Под внешними потребителями услуг для целей составления Доклада понимаются физические и юридические лица, их группы, а также органы государственной власти (местного самоуправления), за исключением федерального органа исполнительной власти - субъекта бюджетного планирования и подведомственных ему органов и учреждений. Использование показателей непосредственных результатов деятельности, характеризующих объем и качество государственных услуг, оказанных субъектом бюджетного планирования и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств внешним потребителям, допускается только при обосновании невозможности применения показателей конечных результатов.

Используемые показатели должны в максимально возможной степени соответствовать следующим требованиям:

- адекватность: показатель (группы показателей) должен очевидным образом характеризовать прогресс в достижении цели или решении задачи и охватывать все существенные аспекты достижения цели или решения задачи;

- точность: погрешности измерения не должны приводить к искаженному представлению о результатах деятельности субъекта бюджетного планирования;

- объективность: не допускается использование показателей, улучшение отчетных значений которых возможно при ухудшении реального положения дел, используемые показатели должны в наименьшей степени создавать стимулы для субъектов бюджетного планирования и подведомственных организаций к искажению результатов их деятельности;

- достоверность: способ сбора и обработки исходной информации должен допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе независимого мониторинга и оценки программы;

- однозначность: определение показателя должно обеспечивать одинаковое понимание существа измеряемой характеристики как специалистами, так и конечными потребителями услуг, включая индивидуальных потребителей, для чего следует избегать излишне сложных показателей;

- экономичность: получение отчетных данных должно производиться с минимально возможными затратами, применяемые показатели должны в максимальной степени основываться на уже существующих программах сбора информации;

- сопоставимость: выбор показателей следует осуществлять исходя из необходимости непрерывного накопления данных и обеспечения их сопоставимости за отдельные периоды и с показателями, используемыми для оценки прогресса в решении сходных (смежных) задач, а также с показателями, используемыми в международной практике;

- своевременность и регулярность: отчетные данные должны поступать со строго определенной периодичностью и с незначительным временным лагом между моментом сбора информации и сроком ее использования (для использования в целях мониторинга отчетные данные должны предоставляться не реже 1 раза в год и как правило не более чем через 2 – 3 месяца после окончания отчетного периода)

- уникальность: показатели достижения цели не должны представлять собой объединение нескольких показателей, характеризующих решение отдельных относящихся к этой цели задач.

В число используемых показателей, описывающих деятельность субъекта бюджетного планирования должны включаться показатели, характеризующие уровень удовлетворенности потребителей государственных услуг, оказываемых (финансируемых) субъектом бюджетного планирования, объемом и качеством потребляемых услуг.

В ходе определения и разработки методик расчета показателей, характеризующих достижение целей и решение задач, необходимо исходить из тех полномочий федерального органа исполнительной власти, которые установлены в утвержденном Положении об этом органе, а также располагаемой ведомственной статистики и информации, предоставляемой Федеральной службой государственной статистики. В том случае, если информация, необходимая для расчета показателей, и полномочия по ее сбору, отсутствуют у субъекта бюджетного планирования, и данная информация не предоставляется Федеральной службы государственной статистики, субъект бюджетного планирования может сформулировать задачу для Федеральной службы государственной статистики по сбору такой информации или расчету требуемого показателя. Субъект бюджетного планирования также может привести перечень необходимых полномочий для самостоятельного сбора информации и расчета данного показателя. К тексту доклада СБП должны быть приложены методики по расчету показателей целей, задач и программ, в случаях, когда такая методика важна для понимания смысла показателя.

По каждому показателю необходимо указать:

- плановые (указанные в предыдущем докладе о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования на текущий период) и ожидаемые (прогнозируемые) значения за текущий год;

- плановые и фактические значения за отчетный период,

- в первую часть доклада включаются планируемые значения показателей на каждый год планового периода и целевое значение на среднесрочную перспективу при соблюдении условия сохранения существующих объемов финансирования (с учетом ожидаемого уровня инфляции);

- в Докладе, предоставляемом 1 июля и с уточнениями - 1 декабря, указываются скорректированные с учетом выделения дополнительного финансирования из бюджета принимаемых обязательств (в рамках утвержденных целевых программ ведомств и программ планируемых реформ, планируемых инфраструктурных проектов и проектов развития отдельных секторов экономики) значения показателей на каждый год планового периода и целевые значения на среднесрочную перспективу.

Допускается использование интервальных значений показателей в плановом периоде.

При обосновании целевых значений показателей необходимо по возможности сопоставлять их не только с текущим значением, но и с прогнозируемым инерционным уровнем, определенным исходя из предположения о сохранении сложившихся тенденций (соотношений), а также использовать межстрановые сравнения.

Целевые значения показателей могут устанавливаться с учетом и на основе:

- значений показателя за прошлые периоды;

- метода прямого счета, когда целевое значение устанавливается на уровне, означающем, что проблема, породившая какую-то задачу, полностью решена;

- показателей аналогичных программ;

- показателей других федеральных органов исполнительной власти (организаций), являющихся примерами «лучшей практики», в том числе показателей частных (коммерческих) организаций;

- значений аналогичных показателей в развитых странах, международных рейтингов и других показателей, применяемых для межстрановых сопоставлений.

Если плановые и фактические показатели за отчетный период не совпадают, то в докладе (в приложении №1 к докладу) приводится и фактическое, и плановое значение показателя (из доклада предыдущего года), а также описание причин недостижения или существенного превышения плановых показателей.

Если плановые значения показателей в представляемом докладе отличаются от плановых значений показателей тех же целей, задач, программ, зафиксированных в докладе прошлого года, то данные показатели приводятся в докладе (в приложении №1 к докладу), а также дается обоснование изменения плановых значений.

В Докладе следует привести обоснование уровня целевого значения каждого из показателей, установленного на конец планового периода, а также оценить риски воздействия внешних (не зависящих от субъекта бюджетного планирования) факторов, воздействующих на этот уровень.

 

В случае если решение тактической задачи требует специальных действий со стороны других органов исполнительной власти, при описании задачи необходимо сформулировать межведомственные задачи для тех органов исполнительной власти, от которых зависит решение данной задачи.

Межведомственной задачей является тактическая задача субъекта бюджетного планирования (далее СБП), решение которой невозможно без дополнительных действий со стороны других СБП – являющихся соисполнителями, и требующая координации и организации со стороны головного СБП. Ответственность за решение межведомственной задачи, включая достижение целевых значений показателей задачи, а также за организацию согласования действий с другими СБП, несет головной СБП.

Формат описания межведомственной задачи приведен в Приложении №4. Межведомственные задачи не формулируются в докладе при соблюдении одного или нескольких из следующих условий:

Предоставление соответствующих (новых) услуг, требуемых головным СБП от СБП-соисполнителя для решения межведомственной задачи, требуется одновременно всем, либо нескольким СБП (например - наращивание возможностей статистики – Росстат России).

Межведомственная задача полностью покрыта системой целей и задач соисполнителя.

Необходимые услуги соисполнителя уже стабильно оказываются, нельзя сформулировать дополнительные количественные требования к деятельности (задачам) соисполнителя. Так, например, в случае задачи «Обеспечение занятости и повышение доходов лиц, занятых в сельском хозяйстве и рыболовстве», соисполнителями по данной межведомственной задаче Минздравсоцразвития России и Минобрнауки России будут только в том случае, если потребуется разработка и реализация специальных программ от данных СБП. Все остальное должно учитываться головным СБП как риски и внешние факторы. Фактически, для формирования межведомственных задач требуется сформулировать конкретную задачу и определенные количественные требования к текущей деятельности СБП-соисполнителя, что позволит сформулировать новую задачу/программу для СБП-соисполнителя.

Межведомственная задача направлена на «согласование», «управление» и т.д., то есть на выполнение исключительно координирующих функций.

Среди мероприятий, направленных на решение межведомственной задачи, есть те, которые уже отнесены к решению другой межведомственной задачи. В таком случае, эта задача должна быть более узко сформулирована или представлена как условие формирования другой межведомственной задачи (риск).

Существуют мероприятия, направленные на решение межведомственной задачи, реализация которых должна быть осуществлена не федеральными СБП, а другими экономическими агентами (коммерческими компаниями, муниципалитетами, субъектами Российской Федерации).

Невозможно представить необходимые характеристики межведомственной задачи, закрепленные в установленной в Приложении №4 форме.

 

В случае если решение тактической задачи затрагивает компетенцию или требует действий со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления), могут быть сформулированы межуровневые задачи для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления), от которых зависит решение данной задачи. Все межуровневые задачи должны быть сформулированы в конце данного раздела. Описание межуровневой задачи должно содержать:

- краткое обоснование необходимости постановки межуровневой задачи и ее взаимосвязь с задачами субъекта бюджетного планирования;

- характеристики действий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления), к компетенции которых относится межуровневая задача;

- показатели решения межуровневой задачи для СБП и субъектов Российской Федерации, и их значения для отчетного и планового периода;

Формулировка межуровневой задачи должна предполагать действия в рамках полномочий тех органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления), для которых она поставлена.

Постановка межуровневой задачи для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации предполагает ведение субъектом бюджетного планирования мониторинга деятельности по ее решению и показателей ее решения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Форма и способы мониторинга должны быть описаны в дополнение к формулировке и описанию межуровневой задачи.

Субъект бюджетного планирования может предложить софинансирование расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по решению межуровневой задачи из средств федеральных целевых программ или Фонда софинансирования социальных расходов. В этом случае представляются предложения по методологии распределения соответствующих финансовых ресурсов, включающие процедуры отбора субъектов Российской Федерации

 

3. Подготовка раздела 2 «Расходные обязательства и формирование доходов»

 

Во втором разделе Доклада и соответствующих приложениях приводятся сведения об общем объеме исполняемых расходных обязательств субъекта бюджетного планирования и приводится анализ изменения их объемов и структуры за отчетный и на плановый период. При этом настоящие Методические рекомендации применяются в части, не противоречащей методическим указаниям Министерства финансов Российской Федерации (в части расходов инвестиционного характера – согласованных с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации) по ведению субъектами бюджетного планирования реестров расходных обязательств.

Отчетные данные по объемам расходных обязательств предоставляются за три последних отчетных года (включая текущий год); плановые данные по объемам бюджета расходных обязательств предоставляются на весь плановый период, в разбивке на 1-й, 2-й и 3-й плановые годы.

При предоставлении разделов «Цели, задачи и показатели деятельности» и «Расходные обязательства и формирование доходов» докладов, а также первой части докладов, субъекты бюджетного планирования предоставляют данный раздел доклада только в части отчетных данных. При предоставлении докладов в целом, субъекты бюджетного планирования предоставляют данный раздел доклада как в части отчетных данных, так и в части данных за плановый период.

Под действующими в соответствующем плановом году обязательствами следует понимать расходные обязательства Российской Федерации, подлежащие исполнению в соответствующем плановом году за счет средств федерального бюджета в объеме, установленном в соответствии с действующими на начало текущего цикла планирования федерального бюджета на следующий год и перспективного финансового плана (далее – на момент начала планирования) нормативными правовыми актами (за исключением нормативных правовых актов, действие которых истекает, приостановлено или предлагается к отмене начиная с соответствующего года планового периода), договорами и соглашениями. В том числе к действующим относятся обязательства, исполнение которых предусмотрено не ранее планового периода, но соответствующие нормативные правовые акты, договора или соглашения вступили в силу на момент начала планирования. При этом объем действующих обязательств по утвержденным федеральным целевым программам определяется исходя из объема расходов на их реализацию в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год с учетом индексации в плановом периоде по уровню инфляции.

Под принимаемыми в соответствующем плановом году обязательствами следует понимать возникающие в соответствующем плановом году новые расходные обязательства Российской Федерации, подлежащие исполнению в соответствующем плановом году за счет средств федерального бюджета в объеме, установленном в соответствии с намеченными или предлагаемыми к принятию в текущем году и в плановый период нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями.

Общий объем бюджета действующих расходных обязательств на соответствующий год планового периода складывается из объемов на данный год различных видов расходных обязательств, обусловленных действующими на момент начала планирования нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, за вычетом объемов обязательств, намеченных или предлагаемых к исключению начиная с данного года, в связи с истечением, отменой или приостановкой действия соответствующих нормативных правовых актов, прекращением обязательств по договорам и соглашениям.

При определении видов и объемов действующих обязательств следует относить к действующим также неисполненные, но подлежащие исполнению в течение планового периода обязательства по нормативным правовым актам, договорам и соглашениям, действие которых истекает, приостановлено или предлагается к отмене до начала планового периода.

Если объем обязательств на соответствующий год по какому-либо действующему обязательству полностью либо частично дублируется в виде объема данного обязательства, обусловленного каким-либо нормативным правовым актом, и того же объема данного обязательства по договорам (соглашениям), заключенным на основании данного акта, во избежание двойного счета для целей определения бюджета действующих обязательств следует указывать данный объем только один раз, в составе общего объема данного обязательства в соответствии с нормативным правовым актом. Тем не менее, для действующих обязательств планового периода в разделе «название нормативного правового акта» дополнительно в скобках указываются данные по заключенным договорам (соглашениям), а на соответствующий год планового периода под общим объемом обязательства в скобках справочно указывается сумма объемов обязательства по заключенным на основании данного правового акта договорам и соглашениям. Такие справочные данные при расчете бюджета действующих обязательств не учитываются.

Общий объем принимаемых обязательств на соответствующий год планового периода складывается из объемов таких новых видов или дополнительных объемов действующих видов обязательств, которые на момент планирования намечено или предлагается принять к исполнению в соответствующий год посредством принятия новых нормативных правовых актов, договоров и соглашений либо поправок к действующим нормативным правовым актам, договорам и соглашениям.

К принимаемым обязательствам относятся, в частности, обязательства, возникающие в связи с реализацией намеченных и предлагаемых новых бюджетных целевых программ, включая ведомственные, а также такие обязательства, которые вновь вводятся исключительно на основании положений федерального бюджета, намечаемых (предлагаемых) к принятию на данный год планового периода (например, новые обязательства в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, ранее не установленные какими-либо иными нормативными правовыми актами).

Обязательства, возникающие на основании договоров и соглашений, планирующихся к заключению на основании уже действующих нормативных правовых актов, к числу принимаемых не относятся и учитываются в составе действующих, в установленном выше порядке.

При определении бюджета принимаемых обязательств следует избегать двойного счета одних и тех же объемов обязательств, вытекающих из нормативных правовых актов и предлагающихся к заключению на их основании договоров и соглашений. С этой целью, если предусмотрен нормативный правовой акт, на основании которого возникает новое (принимаемое) обязательство, вытекающие из него договоры (соглашения) не указываются, и объемы обязательств по таким договорам (соглашениям не учитываются.

Объем обязательств по каждому виду исполняемых в плановый период действующих и принимаемых обязательств определяется с учетом прогнозируемого на соответствующий год планового периода изменения факторов, влияющих на этот объем, в соответствии с установленными нормами и применяемыми методами расчета объема ассигнований по данному виду обязательств. Например, при определении объема ассигнований на выплату социальных пособий учитывается прогнозируемое на данный год изменение числа получателей пособия и коэффициент индексации размера пособия (если он установлен); при определении ассигнований на закупку товаров и услуг – прогнозируемый на данный коэффициент инфляции и т.п.

При определении объемов действующих обязательств на соответствующие годы планового периода необходимо исключать объемы расходов по действующим на момент планирования обязательствам, которые намечено или предлагается исключить в соответствующем году в связи с истечением, отменой или приостановкой реализации действующих на момент планирования бюджетных целевых программ, намеченной или предлагаемой отменой ассигнований на непрограммные расходы, ввиду истечения, отмены или приостановки действия соответствующих нормативных правовых актов, договоров и соглашений.

При определении объемов принимаемых обязательств на соответствующие годы планового периода необходимо исходить из объемов расходов, предусматриваемых на данный год планового периода в рамках намеченных или предлагаемых к реализации новых бюджетных целевых программ, дополнений к действующим бюджетным целевым программам, а также из объемов новых непрограммных расходов, возникающих в связи с вступлением в силу соответствующих намечаемых или предлагаемых нормативных правовых актов, договоров и соглашений (или поправок к действующим актам, договорам и соглашениям).

Бюджет принимаемых обязательств, указанный субъектом бюджетного планирования для соответствующих лет планового периода в данном разделе Доклада, не должен превышать доведенного до субъекта бюджетного планирования Министерством финансов Российской Федерации предельного объема бюджета принимаемых обязательств на соответствующие годы, за исключением случаев наличия несогласованных вопросов, которые рассматриваются в установленном порядке.

В качестве предлагаемых субъектом бюджетного планирования принимаемых обязательств могут включаться только такие обязательства, которые предлагаются к исполнению не позднее, чем начиная со 1-го года планового периода и предполагает принятие соответствующих нормативных правовых актов не позднее текущего года.

Для каждого исполняемого расходного обязательства приводится ссылка на конкретные положения нормативных правовых актов и решений (название, номер, дата принятия или утверждения, номер статьи пункта, подпункта, абзаца или раздела) и указывается один из следующих методов оценки объема затрат на его исполнение:

- нормативный, при котором объем ассигнований на исполнение обязательства определяется исходя из удельных нормативов и числа физических или юридических лиц, органов государственной власти (местного самоуправления) или учреждений, имеющих право на получение бюджетных средств;

- метод индексации расходов, при котором объем ассигнований на исполнение обязательства определяется на основе индексации расходов прошлых лет (на уровне не выше темпов инфляции);

- формульный, при котором объем ассигнований на исполнение обязательства определяется на основе нормативно закрепленной или сложившейся формулы расчетов;

- иной, для которого должно быть приведено краткое описание применяемого метода оценки.

Федеральные органы исполнительной власти – субъекты бюджетного планирования, в ведении которых находятся федеральные службы и федеральные агентства, осуществляющие функции по администрированию (начислению, контролю над начислением, уплатой) платежей в федеральный бюджет, федеральные государственные унитарные предприятия и (или) государственные учреждения, имеющие право на предоставление платных услуг, предоставляют данные о фактических и планируемых объемах соответствующих видов доходов в федеральный бюджет, включая налоговые и неналоговые доходы, в том числе доходы от использования имущества, находящегося в федеральной собственности, доходы от платных услуг, часть прибыли федеральных государственных унитарных предприятий и другие виды доходов.

Для каждого вида доходов приводится сопоставление плановых и фактических показателей за первые два года отчетного периода, и, в случае значительных расхождений между ними, проводится анализ причин указанных расхождений.

 

 

4. Подготовка раздела 3 «Бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность»

 

В третьем разделе Доклада приводится краткое описание в структурированном виде утвержденных на следующий плановый год и предлагаемых к утверждению в последующие плановые годы бюджетных целевых программ (с выделением подпрограмм при их наличии), а также аналитических бюджетных ведомственных целевых программ, направленных на решение задач субъекта бюджетного планирования, описывается основное содержание непрограммной деятельности субъекта бюджетного планирования.

 

Для каждой бюджетной целевой программы необходимо указать:

- статус программы (утверждаемая, аналитическая ВЦП, ФЦП);

- срок действия программы;

- краткое описание целей программы в плановом периоде, включая целевые индикаторы для каждого года планового периода и на весь период реализации программы (для ФЦП и утверждаемых ВЦП согласно паспорту программы).

- для реализуемых программ – краткое описание полученных в отчетном периоде результатов, включая целевые индикаторы (плановые согласно утвержденному паспорту программы и фактические/ожидаемые) для каждого года ее реализации. В случае существенного отклонения - обоснование причин, его вызвавших (внешние факторы, недостаточное финансирование и др.);

- характеристику влияния программы на уровень решения тактических задач и достижения стратегических целей субъекта бюджетного планирования, включая количественные оценки такого влияния, оценка результатов такого влияния в отчетном периоде;

- краткую характеристику основных мероприятий программы и сроки их реализации;

- бюджет программы за отчетный и плановый период (с разбивкой по годам).

В первой части Доклада, предоставляемой субъектом бюджетного планирования 1 апреля, дается описание только действующих бюджетных целевых программ в отчетном и плановом периоде (федеральных целевых программ, утвержденных в отчетном периоде ведомственных целевых программ, а также ведомственных целевых программ, выделенных в отчетном периоде в аналитических целях).

В Доклад, предоставляемый субъектом бюджетного планирования 1 июля и с уточнениями – 1 декабря, включается описание новых бюджетных целевых программ, в том числе утвержденных ведомственных целевых программ, и новых ведомственных целевых программ, выделяемых в плановом периоде в аналитических целях.

Утверждаемые ведомственные целевые программы включаются в Доклад только после их рассмотрения и прохождения соответствующих процедур согласования, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации №239 от 19 апреля 2005 года.

В случае пересмотра объема финансирования на реализацию действующих программ, значения показателей достижения целей программ должны быть скорректированы.

 

Описание каждой ведомственной целевой программы, приводящейся в приложении к докладу, не должно превышать 3-х страниц, федеральной целевой программы – 5 страниц.

Каждая ведомственная целевая программа должна относиться лишь к одной тактической задаче субъекта бюджетного планирования, реализуемой одним главным распорядителем средств федерального бюджета. В случае, если при реализации бюджетной целевой программы предполагается достижение результатов, которые будут одновременно способствовать решению нескольких тактических задач (достижению нескольких целей субъекта бюджетного планирования), БЦП следует относить к задаче, на решение которой непосредственно направлена программа.

Решение о выборе и обосновании состава планируемых к разработке ведомственных целевых программ субъект бюджетного планирования принимает самостоятельно исходя из принципа необходимости и достаточности для решения сформулированных в Докладе тактических задач с учетом постановления Правительства Российской Федерации №239 от 19 апреля 2005 года.

 

Состав федеральных целевых программ указывается в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации.

Разрабатываемые ФЦП выделяются отдельно с указанием оснований для их разработки и обоснований их возможного ресурсного обеспечения.

 

Описание непрограммной деятельности субъекта бюджетного планирования должно включать:

- перечень мероприятий непрограммной деятельности;

- краткую характеристику планируемых результатов этой деятельности, включая количественные значения показателей, отражающих эти результаты (с разбивкой по годам отчетного и планового периодов);

- бюджет затрат на реализацию непрограммной деятельности (с разбивкой по годам отчетного и планового периодов).

 

В ходе определения состава и содержания мероприятий, реализуемых субъектом бюджетного планирования, а также разработки методик расчета показателей необходимо исходить из тех полномочий федерального органа исполнительной власти, которые установлены в утвержденном Положении об этом органе. В том случае, если необходимые полномочия отсутствуют, они должны быть указаны с соответствующим обоснованием в описании системы мероприятий программы или непрограммных мероприятий. Кроме того, в этом случае в завершающей части раздела должен быть приведен полный перечень таких полномочий. При подготовке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации будет проведен анализ необходимости и обоснованности дополнительных полномочий и сформированы соответствующие рекомендации для их рассмотрения на Правительственной комиссии по административной реформе.

При выборе показателей для проведения мониторинга и оценки результатов деятельности субъекта бюджетного планирования предпочтение должно отдаваться показателям конечных результатов деятельности, при обосновании невозможности их использования – показателям непосредственных результатов. Показатели реализации программ должны соответствовать требованиям, предъявляемым к показателям для целей и задач (адекватность, объективность, достоверность, прозрачность, экономичность, сопоставимость, своевременность и регулярность, полнота), изложенным в разделе 2 настоящих методических рекомендаций.

Планируемые (прогнозируемые) целевые значения показателей устанавливаются с применением подходов, аналогичных применяемым для стратегических целей и тактических задач.

5. Подготовка раздела 4 «Распределение расходов по целям, задачам и программам»

 

В четвертом разделе Доклада приводится анализ сложившейся и планируемой структуры расходов по целям, задачам и программам и тенденций ее изменения в отчетном и плановом периоде.

В первой части Доклада, предоставляемой субъектом бюджетного планирования 1 апреля, приводится анализ сложившейся и планируемой структуры расходов по целям, задачам и действующим программам и тенденций ее изменения при соблюдении условия сохранения существующих объемов финансирования (с учетом ожидаемого уровня инфляции).

В Докладе, предоставляемом субъектом бюджетного планирования 1 июля и с уточнениями – 1 декабря, приводится анализ сложившейся и планируемой структуры расходов по целям, задачам и программам с учетом принятых решений о выделении дополнительного финансирования из бюджета принимаемых обязательств (в рамках утверждаемых целевых программ ведомств и программ планируемых реформ, планируемых инфраструктурных проектов и проектов развития отдельных секторов экономики).

При отсутствии данных для полного распределения отчетных и (или) планируемых расходов могут приводиться выборочные данные по отдельным целям, задачам и (или) бюджетным программам с указанием объема (доли) распределенных и нераспределенных в соответствующем году расходов. В докладе представляются сводные данные по бюджету субъекта бюджетного планирования (включая федеральное министерство, курируемые им федеральные службы, агентства, иные организации).

В случае, если при реализации бюджетной целевой программы предполагается достижение результатов, которые будут одновременно способствовать решению нескольких тактических задач (достижению нескольких целей субъекта бюджетного планирования), расходы на реализацию указанной программы следует относить к задаче, на решение которой направлена программа. В случае, если действующая (утвержденная) федеральная целевая программа, подпрограмма федеральной целевой программы предусматривает достижение ряда результатов, которые могут быть отнесены к различным тактическим задачам и целям субъекта бюджетного планирования, и в рамках указанной программы невозможно провести однозначное аналитическое (экспертное) распределение объема бюджетных расходов по указанным задачам и целям:

- наименование программы указывается для каждой тактической задачи, решению которой способствует реализация программы;

- при втором и последующих упоминаниях программы к ее названию добавляется слово "повторно";

- сумма расходов по программе отражается во всех строках, в которых упоминается программа (с выделением в общей сумме «повторного счета»);

- при определении общей суммы программных расходов, объем расходов по программе учитывается один раз.

 

6. Подготовка раздела 5 «Результативность бюджетных расходов»

 

В пятом разделе Доклада производится сопоставление показателей затрат и результатов деятельности субъектов бюджетного планирования в отчетном и плановом периоде, а также представляется анализ результативности бюджетных расходов и обоснование мер по ее повышению.

На основании данных о динамике в отчетном периоде плановых и фактически достигнутых показателей деятельности (непосредственных и конечных), а также затрат в разрезе тактических задач, программ и, при необходимости, отдельных мероприятий производится оценка результативности деятельности субъекта бюджетного планирования.

Оценка производится по следующим направлениям:

1) Степень достижения целей, решения тактических задач субъекта бюджетного планирования,

2) Степень соответствия запланированному уровню затрат,

3) Отклонения показателей результатов деятельности и затрат на отчетный год от плановых показателей на этот год и аргументированное обоснование причин такого отклонения, включая:

- обоснование ситуаций, когда показатели по целям выполнены, а по соответствующим им задачам или программам – не выполнены, а также ситуаций, когда показатели по целям не выполнены, а по соответствующим им задачам или программам – выполнены;

- обоснование ситуаций, когда не достигнутые плановые показатели отчетного периода устанавливаются в качестве плановых показателей планового периода;

- обоснование ситуаций, когда сочетается значительное недовыполнение одних задач и перевыполнение других;

- обоснование ситуаций значительного перевыполнения по большинству плановых показателей.

4) Отклонения плановых показателей результатов и затрат на очередной плановый год от плановых показателей на указанный год, определенных в предшествующем году, и аргументированное обоснование причин такого отклонения.

Для выявления степени достижения запланированных результатов и намеченных целей фактически достигнутые результаты сопоставляются с их плановыми значениями, с формированием абсолютных и относительных отклонений.

Для выявления степени достижения запланированного уровня затрат фактически достигнутые результаты сопоставляются с их плановыми значениями, с формированием абсолютных и относительных отклонений. По капитальным затратам оцениваются объемы ввода в действие основных фондов на «вложенный рубль» и сокращение объемов незавершенного строительства.

При проведении оценки рекомендуется провести расчет и анализ динамики следующих аналитических показателей:

1) Экономическая эффективность, под которой понимается соотношение непосредственных результатов деятельности, результатов, полученных и планируемых для достижения в рамках тактических задач, программ, программных мероприятий, с затратами на их достижение (например, затраты на строительство/ремонт 1 км автодороги). Оценки экономической эффективности формируются для отчетного периода и для планового периода.

2) Общественная эффективность, под которой понимается соотношение общественно значимого эффекта деятельности (показателя конечного результата деятельности или его изменения) по отношению к непосредственным показателям деятельности. Оценки общественной эффективности формируются для отчетного периода и для планового периода.

3) Общественно-экономическая эффективность, под которой понимается соотношение величины достигнутого и планируемого в результате решения тактической задачи конечного общественно значимого результата и величины затрат на его достижение. Оценки общественно - экономической эффективности формируются для отчетного периода и для планового периода.

Для выявления показателей экономической эффективности осуществляется сопоставление показателей экономической эффективности на плановый период с показателями прошлых лет, а также с доступными данными по другим субъектам бюджетного планирования.

По показателям общественно-экономической эффективности может быть произведен сравнительный анализ конечных показателей деятельности с другими странами по аналогичным сферам компетенции.

По каждому направлению, в случае существенных различий (как положительных, так и отрицательных) между плановыми и фактическими значениями показателей, а также показателями разных лет, должен быть проведен анализ факторов, повлиявший на данное расхождение. При этом рекомендуется выделять две группы факторов:

- внутренние факторы (на которые субъект бюджетного планирования мог влиять);

- внешние факторы (на которые субъект бюджетного планирования не мог влиять, включая форс-мажорные обстоятельства).

При проведении анализа влияния внешних факторов на достижение плановых показателей отдельно указывается влияние, которое было оказано на достижение плановых показателей другими субъектами бюджетного планирования.

Для каждой группы факторов по возможности оценивается ее влияние на отклонение показателя от плановых (прогнозируемых) значений.

По результатам анализа факторов обосновывается изменение целей, тактических задач, целевых показателей (относительно показателей прошлых лет, либо намеченных в прошлых бюджетных циклах), состава показателей, прекращение либо инициирование бюджетных программ, а также изменение расходов по сравнению с предыдущими периодами.

В данном разделе Доклада должны также быть приведены мероприятия, которые субъект бюджетного планирования наметил осуществить с целью повышения эффективности бюджетных расходов и качества управления затратами и результатами, а также оценить количественно эффект от осуществления этих мероприятий (в виде экономии расходов или увеличении результатов при данном объеме расходов). Указанные оценки должны быть представлены в Приложении к Докладу.

В число направлений, которые могут быть отражены в данном разделе, следует отнести:

Меры по оптимизации бюджетной сети

- уточнение реестра бюджетных учреждений СБП;

- создание системы оценки деятельности бюджетных учреждений в СБП

- организация, методическое руководство и контроль работ по подготовке и реализации мероприятий по оптимизации бюджетной сети в подведомственных органах исполнительной власти

Меры по расширению сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования

- разработка порядка и процедур формирования ведомственных целевых программ (Методические указания)

- подготовка методических указаний по подготовке бюджета СБП в разрезе структурных подразделений и ведомственных целевых программ

- организация, методическое руководство и контроль работ по подготовке и реализации мероприятий по расширению применения программно-целевых методов бюджетного планирования в подведомственных органах исполнительной власти