Основные теоретические подходы и взгляды на роль государства в экономике, оптимальные соотношения государственного и частного секторов

Как показывает практика, рынок в чистом ви^е не существует ни в одной стране. Избавляя общество от товарного дефицита, сти­мулируя научно-технический прогресс, рыночная экономика не может решать социально-экономические проблемы, особенно те, которые невозможно измерить в деньгах, а значит, и решать их на рыночной основе. Это, во-первых, система национальной обороны, правопорядка единой энергетической системы, народного образо­вания и здравоохранения и т.п. Эти товары и услуги должно пол­ностью обеспечивать государство, финансируя их из средств госу­дарственного бюджета за счет налогов и других платежей.

Совершенно ясно, что рынок как механизм,'; ориентирующий экономику только на возрастающий платежеспособный спрос, не может нейтрализовать «внешние эффекты». Суть их заключается в том, что деятельность предприятий в рыночной экономике имеет

кроме положительных результатов еще и отрицательные, которые реально влияют на благосостояние других членов общества. В ка­честве примера можно привести внешние эффекты, связанные с загрязнением окружающей среды, исчерпанием природных ресур­сов в результате все возрастающего вовлечения их в хозяйственный оборот, диспропорции в производстве и пр.

Регулирование внешних эффектов должно брать на себя госу­дарство. Погашение негативного воздействия внешних эффектов го­сударство осуществляет перераспределением доходов через госбюд­жет или перераспределением выгод, полученных от положительных внешних эффектов, административного запрета на применение вред­ных технологий, эксплуатации природных ресурсов и т.п.

Таким образом, корректировка государством действий рыночно­го механизма смягчает или вовсе может ликвидировать негативные последствия рыночных сил, проявляющихся во внешних эффек­тах.

Особого внимания требует еще одна группа проблем, порождае­мых ограниченностью рыночного механизма.

Это социально-экономические права личности и, в первую оче­редь, право на труд. Жизнь подтвердила теоретические предпосыл­ки о невозможности рыночной экономики с полной занятостью. И мы не утверждаем, что необходимо любой ценой обеспечить «пол­ную занятость», ибо это разрушение самого рыночного механизма. Однако эффективное регулирование рынка рабочей силы; подде­рживание с помощью социальных выплат людей, не по своей воле утративших рабочие места; осуществление программ по созданию новых рабочих мест и т.п. возможны только государством.

Очевидна необходимость гибкой системы образования, способ­ной быстро отреагировать на требования, которые выдвигают но­вые технологии и новый спрос.

Это касается и среднего образования, и высшей школы, и пере­подготовки на рынке труда, и обучения на рабочих их местах для лиц, которым грозит безработица. В экономической политике Шве­ции одна из главных целей — полная занятость успешно достига­ется посредством различных правительственных программ.

Без активного вмешательства государства «невозможно обой­тись и при решении других проблем, которые классический рынок решить не в состоянии. Это и крупные инвестиционные проекты, не дающие скорой прибыли и связанные с большим риском; нерав­номерность регионального развития; необходимость борьбы с инф­ляцией и монополизмом и др.

Итак, для смягчения или нейтрализации существенных недо­статков, присущих рыночной форме организации производства, необходимо вмешательство государства. Именно регулирование (корректировка) в соответствии с социально-приоритетными цен­ностями со стороны государства в сочетании с саморегуляцией рыночных отношений характерны для большинства современных государств.

Хозяйственная система, в которой осуществляется смешанный способ управления экономическими процессами с помощью ры­ночного механизма и государственного регулирования получила название смешанной экономики.

В условиях рыночной формы организации производства основ­ными принципами, создающими предпосылки для эффективного функционирования предприятий, являются частная собственность, свобода предпринимательства и выбора, конкуренция, система ры­ночных цен.

Неотъемлемой частью структуры смешанной экономики наряду с разнообразными формами частной собственности является госу­дарственная собственность.

Исторически во многих странах государственный сектор вклю­чает объекты транспортной системы, сооружения энергоснабже­ния, которые, с одной стороны, весьма капиталоемки, а с другой стороны, услуги этих отраслей имеют характер коллективного пользования. Эффективное использование ресурсов в некоторых «естественных монополиях» может быть обеспечено государствен­ной собственностью. Однако предприятия государственной собс­твенности, как правило, не имеют высоких стимулов повышения эффективности. Государственный сектор «встроен» в рыночную экономику с другими целями: он способствует эффективному рас­пределению ресурсов в целом в обществе.

Так, например, расходы на образование, здравоохранение во всех странах с развитой рыночной экономикой в значительной степени субсидируются государством. Высокий уровень образования и здоровья населения идут на пользу всему обществу, а не отдельной личности или отдельному бизнесу. Это значит, что с макроэкономи­ческой точки зрения выгодно поддерживать низкие цены на такого рода услуги, обеспечивая высокую доступность этих услуг боль­шей части населения и способствуя, таким образом, повышению эффективности экономики в целом. Следовательно, существуют экономические основания передачи части сферы здравоохранения и образования в государственное управление и финансирование.

Принципиально вопрос о необходимости государственного сек­тора решен теоретически и практически. Однако его масштабы и роль в экономике различны в отдельных странах. Такие государс­тва как США и Япония располагают небольшим государственным сектором, сконцентрированным в ключевых отраслях и производс­твах. Посредством созданных ключевых систем правового государс­твенного регулирования осуществляется гибкая стимулирующая поддержка эффективного использования частной собственности и предпринимательства в сочетании с эффективным механизмом ответственности за использование этой поддержки. Именно эта система и обеспечивает в этих государствах приоритет общенаци­ональных интересов. В Швеции другая система: там консолидиро­ванный государственный сектор использует примерно треть сово­купных ресурсов страны, государственные расходы достигают 62 процентов валового национального продукта.

Структура экономики в рассматриваемом плане не является не­изменной. Практически во всех странах, в том числе и с развитой рыночной экономикой осуществляются процессы приватизации государственных предприятий, наиболее активно —- в Англии, Франции. Причина этих динамичных процессов изменения струк­туры собственности — в необходимости повышения эффектив­ности к затратам на ее получение деятельности приватизируемых предприятий и, следовательно, экономики страны в целом.

Возросшие масштабы накоплений в частном секторе, развитие рынка капитала, ассоциативных форм частной собственности (кор­пораций), демократизация собственности и укрепление среднего класса собственников позволяют достаточно органично включить приватизируемые государственные предприятия в рыночную сис­тему.

Сами по себе собственность и свобода выбора — необходимые, но не достаточные условия для обеспечения эффективной работы предприятий. Примером тому служат монополии (государственные или частные-все равно), обеспечивающие высокие доходы, прибыль не путем повышения эффективности использования ресурсов, а пу­тем роста цен, нанося ущерб потребителям их продукции, работ или услуг. Поэтому государственное регулирование обязательным элементом включает антимонопольное законодательство, подде­ржку в экономике высокого уровня конкуренции.

В смешанной экономике роль государственного регулирования весьма велика. И осуществляется она по трем основным направле­ниям.

Во-первых, путем воздействия на предприятия: обеспечение пра­вовой базы (установление законных «правил игры», регулирующей отношения между участниками бизнеса), 'поддержка конкуренции, в ряде случаев защита внутренних, рынков, стимулирование но­вых форм бизнеса (малых предприятий, различных программ и др.), стимулирование инвестиций, поддержка развития отдельных видов производств, способных в будущем прогрессивно изменить структуру экономики, принести большие выгоды экономике в це­лом.

Во-вторых, государственное регулирование направлено на более равномерное распределение ресурсов общества между отдельными слоями населения, а также связано с перераспределением средств во времени (образование, здравоохранение, социальная защита на­селения в периоды безработицы, детства, старости и т.д.). Оно необ­ходимо, с одной стороны, как фактор стабильности, а с другой- как способ поддержания необходимых резервов в экономике в целом, увеличивающих ее гибкость и возможность роста.

Наконец, важной функцией государства является стабилизация экономики, контроль за уровнем занятости и инфляции, порождае­мых колебаниями экономической конъюнктуры.

В целом, эффективность экономики определяется эффектив­ностью деятельности предприятий (фирм, компаний), которые в условиях смешанной системы хозяйствования непосредственно подвергаются воздействию рыночных механизмов, а также госу­дарственному регулированию.

Государственное регулирование предпринимательской деятель­ности осуществляется в основном косвенными методами, главным из которых является налоговая система. Однако возможно и прямое влияние государства на экономику путем государственных инвес­тиций, дотаций, создания и функционирования предприятий госу­дарственного сектора.

Но тут встает справедливый вопрос: какая же должна быть сте­пень государственного вмешательства, и какую роль играет госу­дарство и рынок в смешанной системе хозяйствования.

На этот вопрос ответ можно получить исходя из концепции двух- секторного строения смешанной экономики, исходя из признания «рыночно-нерыночной» двойственности современной организации общественного производства. Как известно, экономика существует во имя полного удовлетворения всех потребностей всех членов об­щества. Как «спрос» всегда является частью «потребности», так и «рынок» всегда является частью «экономики». Рынок обеспечива­ет платежеспособную часть потребности («спросовую») ибо он не может быть убыточным, так как по определению он может быть только доходоприносящим.

Для удовлетворения неплатежеспособной части социальнозна- чимых потребностей государство организует нерыночную («квази­рыночную») сферу производства. Нерыночный сектор смешанной экономики существует за счет рыночного сектора и не может пре­вышать размеров его «консолидированного излишка» (т.е. суммы «излишка потребителя» и «излишка производителя»).

То есть должен существовать особый баланс: с одной стороны — между величиной расходов, необходимых для удовлетворения потребностей, обеспечиваемых исключительно рынком «так на­зываемых «классических товаров»), и с другой стороны — между величиной расходов, необходимых для удовлетворения потребнос­тей, обеспечиваемых исключительно государством (так называе­мых «общественных благ»).

Представленная графическая модель смешанной экономики но­сит абстрактный характер, но дает понять ее суть.

Конкретная экономика конкретной страны имеет свои пробле­мы, но логика смешанной экономики едина, это: насколько увели­чивается рыночный сектор, настолько (в пределах определившей-

ся потребности) уменьшится государственный сектор; насколько эффективен финансовый потенциал рыночного сектора, настолько экономически «обеспечен» и государственный сектор; процесс при­ватизации (в том числе и земли) будет в нашей стране идти до тех пор и до тех размеров, пока весь государственный сектор не перей­дет на «содержание» рыночного.

Долгое время считалось, что даже в зрелой рыночной экономике государственное предприятие действует как обычное частное. Ка­залось очевидным, что при функционировании в одной и той же рыночной среде особого отличия в эффективности предприятий двух разных видов собственности быть не должно.

Однако во второй половине XX в. представление о том, что ры­нок сам все расставляет по своим местам, постепенно подрывалось. Не стало катаклизмов, прерывавших развитие экономики почти всех стран мира в первой половине века (мировые войны и Вели­кая депрессия). Исчезли и основания списывать на чрезвычайные и временные обстоятельства факторы, модифицировавшие поведе­ние госпредприятий на рынке. Все более очевидным становилось, что несмотря на рыночную среду обитания и квазирыночное по­ведение, они заметно уступают частным предприятиям по эффек­тивности. То же демонстрировал и ход экономического соревнова­ния двух систем. Именно в первой половине 70-х годов произошел перелом в динамике интегральной макроэкономической эффектив­ности народного хозяйства в бывшем СССР: по расчетам разных, в том числе и советских, экономистов примерно с 1972—1973 гг. она практически перестала расти на фоне относительно медленного, но устойчивого роста этого показателя в западных странах. А в конеч­ной основе замедления, а затем и стагнации народнохозяйственной эффективности лежит динамика эффективности предприятий.

В пределах самих западных стран нарастала волна консерватиз­ма. Расхожим примером стало сравнение деятельности двух авто­гигантов во Франции. Государственное предприятие «Рено» с 1960 по 1980 г. получило в качестве бюджетных дотаций 5.8 млрд. фр., уплатив налогов на сумму 1.7 млрд., а частное предприятие «Пежо» за тот же период уплатило 11 млрд. фр., налогов, не получив из бюджета ни франка. Рост убытков предприятий госсектора при тенденции к росту дефицита госбюджетов поставил перед правительствами и идеологами западных стран вопрос об экономических пределах расширения госсектора. И здесь теория шла за практикой, а не наоборот.

Как показал мировой опыт последних трех десятилетий, а затем частично отразила и теория экономики госсектора, существуют и более тонкие факторы, определяющие конечную эффективность фирмы, чем сама по себе принадлежность ее к той или иной форме собственности. Это обнаружилось по мере накопления опыта уп­равления фирмами на основе разных школ управления, в разных моделях экономики, в условиях ускорения технического прогресса и повышения качества экономического роста.

В экономической теории и статистике государственная собс­твенность определяется через отрицание: собственность не частная считается публичной. Она разделяется на собственно государствен­ную (центральную, федеральную), муниципальную (собственность местных органов управления и самоуправления) и промежуточную (собственность штатов в США и некоторых других странах, земель •— в Германии, Австрии, субъектов федерации — в России и других странах).

Однако даже терминологически грань между частной и нечас­тной собственностью оказывается довольно размытой. Примером может служить употребление в США названия «публичная корпо­рация» в двояком смысле: во-первых, публичная как не частная, а муниципальная; во-вторых, как акционерное общество открытого типа. В последнем случае она противопоставляется не государс­твенной или муниципальной форме собственности, а другому ти­пично частному предприятию — акционерному обществу закрыто­го типа, частному товариществу с ограниченной ответственностью, семейной фирме или фирме с одним членом предприятий.

11.4. Механизмы взаимодействия государственного и частного сектора в экономике

В нормативных документах, отражающих в той или иной мере вопросы управления госсектором, в качестве основного инструмен­та регулирования его состава и структуры рассматривается прива­тизация. При этом предполагается, как само собой разумеющееся, что госсектор в его теперешнем виде по-прежнему следует сокращать, оставляя за государством лишь ключевые предприятия (с точки зрения обороны, социальной политики и т.д.). Оптимизация состава и структуры госсектора представляет одну из важнейших задач, и вопрос определения его размеров и соотношения внут­ренних компонентов — центральный. Приватизация — это только один из способов изменения масштабов госсектора. Альтернативой является национализация, т.е. выкуп государством предприятий или пакетов акций у частных владельцев. По ряду объективных при­чин данный метод сейчас не используется, однако его применение принципиально возможно и в ряде случаев теоретически оправда­но. Можно напомнить и о таком способе количественного измене­ния госсектора как создание и (или) преобразование (ликвидация, слияние, поглощение, присоединение) госпредприятий.

Встроенным блоком механизма управления объектами госсекто­ра должен стать механизм, позволяющий избегать субъективизма при принятии решения о приватизации, национализации, реструк­туризации, ликвидации конкретного объекта. Это необходимо для того, чтобы сохранить стратегически важные объекты в составе госсектора и избежать опасности оставить их без гарантий бюджет­ной финансовой подпитки.

Стратегия государственного регулирования экономики направ­лена сегодня на постепенное сокращение прямого вмешательства государства при усилении косвенного воздействия. Размеры под­держки отраслей, производственных комплексов и предприятий за счет средств бюджетов разных уровней крайне малы, при этом происходит переход от бюджетного финансирования крупных про­грамм к поддержке отдельных эффективно работающих компаний. Представляется, однако, что поспешный уход государства из опре­деленных сфер деятельности является преждевременным, а масш­табы и формы, в которых оно продолжает осуществлять контроль в тех сегментах экономики, где еще сохраняет свое присутствие, далеко не всегда можно считать адекватными. В рамках госсекто­ра следует, на наш взгляд, говорить о необходимости возрастания государственного влияния.

К факторам, обусловливающим масштабы и способы государс­твенного регулирования экономики, относятся ее разгосударствле­ние, формирование многоукладной структуры, демонтаж системы

директивного планового управления и резкое снижение возмож­ностей прямого государственного вмешательства в работу пред­приятий.

Удельный вес государственной собственности в стоимости основных фондов уменьшился с 91 % в 1990 г. до 42 % в 1995 г., а доля негосударственной собственности (частной и смешанной) по­высилась соответственно с 9 до 58 %, или в 6,4 раза. За этот же период удельный вес работающих на государственных и муници­пальных предприятиях, в организациях снизился с 82,6 до 37,6 %, тогда как доля частного сектора возросла с 12,5 до 37,6 %, т.е. в 3 раза. В негосударственном секторе создается почти 70 % ВВП.

Либерализации экономики предшествовала ликвидация Госпла­на и плановых органов на местах. Министерства были лишены пра­ва оперативного руководства работой предприятий. Ограниченный перечень прежних функций Госплана, относящихся главным обра­зом к разработке текущих прогнозов и предложений по макроэко­номической политике, был передан вновь созданному Министерс­тву экономики и торговли. Замысел состоял в том, чтобы создать условия эффективного саморегулирования экономики на основе рыночных принципов организации работы предприятий.

Деятельность отраслевых министерств предполагалось сосре­доточить на проведении государственной политики в развитии на­иболее важных отраслей. Однако компетенция и организационные формы государственного управления отраслями во многом еще не полностью определены, состав министерств, агентств и госу­дарственных комитетов практически ежегодно пересматривается. Нестабильным остается и общий состав экономического и отрасле­вого блока правительства.

На смену преобладавшему в дореформенный период отрасле­вому подходу пришел территориальный как более отвечающий унитарному типу государственного устройства и условиям работы предприятий в рыночной среде. Решение значительной части задач по руководству экономикой и социальной сферой было передано местным органам власти. Вместе с тем экономическое и правовое положение областей в их взаимоотношениях с центральными орга­нами существенно различается — первые обладают, как правило, большими правами и возможностями. Несовершенство действую­щих конституционных норм обусловило практику заключения со­глашений центральных органов власти и субъектов управления о разграничении полномочий.

Приходится признать, что механизм рыночного саморегулиро­вания создать не удалось. Причины не только в трудностях самой задачи, но и в недоработанности исходной концепции реформ, в том числе и в оценке целесообразных границ свертывания государс­твенного управления экономикой и его замены рыночными инстру­ментами.

Недоработанность и низкую эффективность внедрявшейся моде­ли перехода к рынку, включая принятую в ней схему макрорегу­лирования преимущественно путем ограничения денежной массы и проведения жесткой бюджетно-кредитной политики, направлен­ной на сокращение конечного спроса, подтверждает следующее:

11.8. большая, чем прогнозировалось, глубина и продолжительность кризиса — объем ВВП в 1996 г. сократился по отношению к 1990 г. поч­ти в 2 раза (предполагалось снижение не более чем на 10—15 %, при­чем возобновление роста ожидалось в конце первого года реформ);

11.9. превышение исходных оценок падения жизненного уровня основной части населения; за чертой официального критерия бед­ности к 1995 г. оказалось более половины всего населения, а в на­стоящее время доходы почти пятой его части ниже прожиточного минимума;

11.10. продолжение инвестиционного■ кризиса, причем снижение капиталовложений более чем в 2 раза превысило сокращение производства;

11.11. высокая инфляция, приостановить которую удалось лишь на восьмом году реформ и то ценой непредвиденного роста задолжен­ности предприятий и неплатежей;

11.12. повторяющиеся провалы макроэкономических прогнозов о на­чале стабилизации экономики.

Все это привело к отказу от крайних проявлений либерализма и монетаризма. В практическом плане предпринимался ряд мер государственного регулирования, в том числе и административно­го, по ограничению негативных последствий стихийного развития рыночных отношений, прежде всего там, где оно сопровождалось усилением нестабильности и кризисных тенденций. Возможности

осуществления подобных мер зависели не столько от концептуаль­ных соображений, сколько от размеров средств, имевшихся у пра­вительства, и способности органов государственного управления выполнять принимаемые решения.

Эти меры касались усиления контроля за сбором налогов, денеж­ными расчетами и платежами, ценообразованием на продукцию естественных монополий (энерго- и топливоснабжение, транспор­тные тарифы на перевозки грузов), внешнеэкономической деятель­ностью (уменьшение льгот, возврат в страну выручки от экспорта), обеспечением устойчивости курса тенге и др.

Уточнение программы реформ в части системы государствен­ного управления экономикой шло в двух направлениях: развитие механизма и инструментов текущего регулирования и увязка этих инструментов с системой перспективного управления, создание которой после отказа от директивного государственного планиро­вания особенно задержалось.

Изменился подход к такому ведущему инструменту перспектив­ного регулирования рынка, как разработка прогнозов на период, выходящий за рамки одного года. В 1995 г. был принят ряд зако­нодательных актов и положений о прогнозировании, предусматри­вающий разработку системы прогнозов социально-экономического развития — текущих, среднесрочных и долгосрочных. Министерс­тво экономики возобновило разработку прогнозов на среднесроч­ный период. На их основе в 1996 г. была подготовлена программа деятельности правительства на 1997—2000 гг. и более длительный период до середины следующего десятилетия и до 2030 г.