Часть I теоретические Основы управления социально-экономическими процессами 7 страница

Выводы
1. Организационная структура представляет собой внутреннее строение организации, совокупность элементов системы и взаимосвязей между ними, логические соотношения уровней управления и функциональных областей, организованные таким образом, чтобы обеспечить эффективное достижение целей. Особенности конкретных структур определяются окружающей средой, выбранным уровнем централизации, вариантом разделения труда и управления, а выбор той или иной структуры - задачами и условиями функционирования и развития организации.
2. Исторические типы организационных структур управления зачастую зависят от двух объективных направлений развития: научно-технических преобразований в обществе и уровня демократизации общественных отношений в целом. Следует иметь в виду, что указанные направления развития одновременно являются объективными условиями, в которых организационные структуры непременно "живут" и преобразуются.
3. Наиболее адекватными современному состоянию общества выступают рыночно-ориентированные структуры, и особенно те из них, которые предполагают информационную открытость, готовность к сотрудничеству и базируются на сетевом принципе их построения.
4. Современные проблемы построения, выбора и эффективного использования организационных структур и форм управления в России группируются в соответствии с основными стратегическими направлениями развития: региональной, промышленной и научно-технической, экономической и социаль
ной политикой.

Контрольные вопросы и задания
1. Как понимать словосочетание "организационная структура"?
2. Что представляет собой принцип выделенной компетенции при "построения" структуры?
3. Назовите признаки, по которым различаются структуры.
4. Какие примеры Вы можете привести для иллюстрации целесообразности выбора той или иной структуры?
5. В чем Вы видите ограничения действенности отдельных структур?
6. Что такое организационные формы управления, какими они бывают?
7. Каковы тенденции современного менеджмента в отношении выбора оптимальных организационных структур?
8. В чем состоят особенности, преимущества сетевых структур и какова специфика их применения в России?

Список литературы
Виханскии О.С., Наумов А.И. Менеджмент. 3-е изд. М., 1999. Гибсон Д.Л., Иванцевич Д., Доннелли Д.Х. Организации: поведение, структура, процессы. М., 2000.
Дульщиков Ю.С. Региональная политика и управление. М., 1998.
ЛоутонА., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. М., 1993.
Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1995.
Мильнер Б.З. Теория организации. М., 2001.
Не будет ни революций, ни контрреволюций: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Российская газета. 2001. 4 апреля.
Общий и специальный менеджмент: Учебник / Под общ ред. А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухина. М., 2000.
О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации № 867 от 17 мая 2000 года.
Саймон Г., Смитбург Д., Томпсон В. Менеджмент в организациях. М., 1995.

Глава IX
Особенности управления в государственной службе
Управление в государственной службе и в коммерческой фирме: общее и особенное Изменяющиеся условия функционирования государственных организаций
Государственная служба - реципиент новых технологий современного управления
Управление в государственной службе и в коммерческой фирме: общее и особенное

Управление традиционно рассматривается в рамках коммерческих организаций. В то же время все основные закономерности общего управления, рассматриваемые в классических учебниках и руководствах, проявляются в управлении государственными организациями. Управление в государственной службе обладает теми же основными чертами, что и управление в коммерческой организации.
Управление в государственной службе реализуется через свои основные функции: планирование, организацию, координацию, мотивацию и контроль. Разделение управленческого труда нормативно закрепляется в организационной структуре, а повторяющиеся и стандартные действия - в управленческих процедурах.
Управление в государственной службе имеет много общего с управлением в коммерческой фирме. Независимо от природы организации в управлении ею проявляются общие закономерности и действуют общие механизмы. Управление в министерстве, областной администрации, торговой фирме, университете, Церкви и транснациональной корпорации имеет общие закономерности. В частности, в процессе управления в этих организациях происходит постановка целей, определяются приоритеты, составляются планы и программы действий, закрепляются управленческие процедуры, формируется и развивается организационная структура. Во всех организациях в рамках управления персоналом строятся те или иные мотивацион-ные системы, отрабатываются процедуры приема на работу и продвижения по службе. В любой организации закрепляются соответствующие процедуры контроля.
Вместе с тем управление в государственной службе представляет собой один из видов специального управления, который изучает особенные черты, специфику проявления функций, а также особые закономерности и тенденции, отличающие управление в государственной службе от управления в других сферах. Будучи одним из видов специального управления, управление в государственной службе распадается на ряд других более специфических видов управления. Так, например, в рамках управления в государственной службе можно выделить военное управление, управление чрезвычайными ситуациями, а также министерское управление, региональное и муниципальное управление и т.д.
Особенности управления в государственной службе проявляются прежде всего в конкретных целях, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, ответственности и системах стимулов. Реализация каждой функции управления в государственной службе обладает соответствующей спецификой:
планирование и прогноз в государственных учреждениях обычно исходят из целей, устанавливаемых вышестоящими органами, а в конечном счете - народом на основе демократического выбора;
организация государственной службы, как правило, имеет более иерархическую структуру и соответствующие ей управленческие процедуры. Поэтому в рамках государственной службы складывается особый административно-бюрократический стиль управления, который, впрочем, имеет много общего со стилем управления в больших иерархических коммерческих организациях;
мотивация в государственной службе в меньшей мере основывается на денежном вознаграждении и в большей мере на стиму^ лах не денежного характера (престиж, выполнение важной рабо-" ты, стабильность, возможность дальнейшей карьеры и пр.);
контроль и оценка результатов в рамках государственной службы осуществляется вышестоящими структурными единицами и одновременно людьми как непосредственно, так и с помощью средств массовой информации и общественных организаций. Контроль в государственной службе носит более широкий и более объемлющий характер, чем в коммерческой организации.
Специфика управления в государственной службе часто обозначается емкими терминами "администрирование" и "бюрократия". Эти термины обычно обозначают тяготение управления в государственной службе к автократической модели управления1, в которой ключевыми характеристиками управления являются:
следование инструкциям;
разделение на тех, кто выдает инструкции, и тех, кто их выполняет;
концентрация власти и политической воли;
ограничение свободы;
административный контроль;
авторитарный стиль управления.

Изменяющиеся условия функционирования государственных организации
В России и в мире в целом в последнее время произошли большие изменения в условиях функционирования государственного сектора, что, в свою очередь, отражает общие тенденции развития всего общества. Интернационализация экономических связей, развитие технологий, основанных на новом знании, информатизация всех аспектов жизни людей, обострение конкуренции организаций и государств, новая роль нематериальных нововведений - вот лишь неполный перечень новых реалий рубежа XX и XXI вв.
В государственном секторе происходят те же изменения, что и в коммерческом секторе. Ключевой тенденцией является ускорение перемен. Многие государственные учреждения, ориентированные на выполнение традиционных функций государства, приватизируются и разгосударствляются. Начиная от уборки мусора на городских улицах и кончая содержанием тюрем - все эти функции во многих странах мира постепенно передаются из государственного сектора в частный. В практику управления в государственных организациях все больше проникают методы управления, оправдавшие себя в частном секторе. Это относится и к формированию временных рабочих групп, и к стратегическому планированию, и к делегированию полномочий, и к маркетингу, и к методам управления корпоративной культурой, и ко многим другим методам и приемам управления. Происходит постепенный переход от традиционной административной модели управления, в которой центральным элементом было следование инструкциям, к новой модели управления, в которой центральным системообразующим элементом становится ориентация на достижение результата. Эти изменения корреспондируются со сменой модели управления в коммерческих организациях.
Современные тенденции развития государственного сектора таковы:
разгосударствление, приватизация;
маркетизация (проникновение рыночных моделей взаимодействия в государственный сектор);
контрактная основа выполнения государственных функций;
новые информационные технологии;
управленческие и финансовые нововведения;
изменение модели управления - от авторитарной к новой.

Государственная служба - реципиент новых технологий современного управления
Управление в любой сфере, в том числе и государственной службе, подвержено изменениям. Основной тенденцией изменений управления в государственной службе в настоящее время стало перенесение управленческих методов, технологий и приемов из коммерческой сферы в государственную. В настоящее время подходы и технологии управления, отработанные в коммерческих фирмах, достигших успеха, внедряются в практику управления других, в том числе государственных организаций. С точки зрения управления стираются границы между коммерческими и некоммерческими организациями, так как большинство подходов и приемов успешного управления коммерческих организаций актуальны и для государственных организаций. Некоторые общие тенденции трансформации управления в государственной службе сведены в табл. 10.
Таблица 10
Характеристики трансформации управления в государственной службе

Особенно ярко новая модель управления проявляется в тех областях, где требуются новые подходы, где изменения окружающей среды заставляют постоянно искать решения возникающих новых задач. В России эта тенденция усиливается в связи с тем, что в целом система государственного управления трансформируется от преимущественно командно-административных методов к преимущественно экономическим. Однако в тех сферах государственной службы, где преобладают рутинные функции и решение повторяющихся стандартных задач, доминируют и традиционные бюрократические методы управления. Более того, авторитарное управление в этом случае оказывается наилучшим. Однако во все большем числе конкретных сфер государственной службы требуются нестандартные решения постоянно возникающих новых задач. В этих сферах традиционная модель управления сменяется на новую, на место авторитарного управления приходит менеджмент участия.
По мере развития альтернативных возможностей осуществления функций государственной службы, по мере приватизации и разгосударствления постепенно разрушается монополия государственных учреждений на предоставление определенных услуг населению. Особенно ярко это видно на примере сферы муниципальных услуг, все большее число которых переходит с государственной на частную основу; это относится и к эксплуатации жилого фонда, и к уборке мусора, и к строительству дорог, и к оказанию услуг связи.
Традиционная бюрократическая система управления начинает постепенно замещаться новой, в которой присутствуют элементы рыночных механизмов. В связи с этим человек уже не рассматривается как помеха в деятельности государственной службы, а все в большей мере начинает восприниматься как клиент и потребитель услуг. Государственная служба, особенно на муниципальном уровне, постепенно превращается в сферу специфических услуг.
Ключевой характеристикой успешного управления в государственной службе становится инновативность. В практику работы государственных учреждений проникает технология создания команд - гибких временных творческих групп, ориентированных на создание нового или совершенствование старого "продукта". Создание инновационного потенциала в рамках государственного учреждения становится залогом его успешной деятельности. Для создания инновационного потенциала необходимо на каждом уровне управления стимулировать эксперименты, новые начинания, творческие заимствования продуктивных идей, так называемые быстрые старты, ориентировать инновационную стратегию скорее на развитие "шаг за шагом", чем на глобальный технологический прорыв.
Новая модель управления в государственной службе предусматривает постоянное обучение и повышение квалификации, тщательный отбор персонала, предоставление гарантий занятости. Адаптивность организации достигается с помощью относительной стабильности коллектива, обладающего общими ценностями и общим видением. В процессе становления новой модели управления изменяется и роль персонала. Инвестиции в человеческий капитал приобретают такую же важность, как и инвестиции в основные фонды. Обязательным становится непрерывное обучение персонала и прежде всего технике решения проблем.
Общая тенденция развития управления в последние годы - предоставление значительной самостоятельности небольшим коллективам, которые приобретают права независимых "команд" или даже самостоятельных филиалов. "Командные" технологии управления стали активно проникать в практику государственной службы. В крупных организациях происходит делегирование прав и ответственности с верхних уровней управления на нижние. Небольшие коллективы получают возможность распоряжаться ресурсами, проводить собственную кадровую политику и даже заниматься стратегическим планированием. Команды становятся главным инструментом достижения инновативности, индивидуальной приверженности, сфокусированности на главные задачи. В организациях нового типа меняется роль менеджера среднего звена: он уже не столько диспетчер, сколько тренер-консультант; он не столько передает указания начальства, сколько помогает сотрудникам самостоятельно вырабатывать новые подходы, совершенствовать приемы и методы выполняемой работы, добиваться большей согласованности действий.
Традиционное управление основывается на неизменном следовании правилам и процедурам. Оценка действий персонала происходит в значительной мере потому, насколько четко были соблюдены правила и процедуры. Эта бюрократическая традиция зачастую заслоняет возможность оценки результативности государственной службы, т.е. степени достижения целей. Переход управления в государственной службе от традиционной бюрократической модели к новой модели управления, ориентированной на поиск эффективного решения постоянно нарождающихся проблем, характеризуется большей ориентацией на цели и миссию по сравнению с ориентацией на правила и процедуры. Практика формирования миссии (обобщенной цели, в концентрированном виде содержащей также основной принцип деятельности) постепенно укрепляется в государственной службе. В практике государственной службы проникают методы количественной оценки результатов, в частности, оценки эффективности (отношения результата к затратам), результативности (отношения фактического результата к планируемому) и экономии (отношения планируе-мых затрат к фактическим).
Смещаются и другие акценты, в частности, от измерения затрат центр тяжести переносится на измерение результатов. Традиционные подходы в государственном управлении постоянно концентрируют внимание на вопросе об объемах затрат государственных средств, при этом измерение реального результата остается в тени. Новые подходы управления в государственной службе заставляют переносить основное внимание на измерение и мониторинг результатов, которые получены в процессе тех или иных действий государственной службы.
Так, например, в современной российской практике государственного контроля пока еще преобладает ориентация на измерение затрат. В частности, при проверке выполнения федеральных программ Счетной палатой Российской Федерации основной акцент делается на контроле соответствия фактических затрат запланированным. В то же время ключевым пунктом контроля любых государственных затрат должен стать вопрос о том, в какой степени достигнуты поставленные цели и соответствует ли понесенные затраты полученным результатам.
В процессе становления новой модели управления в государственной службе видоизменяются процедуры контроля. На место тотального бюрократического контроля приходит контроль со стороны потребителей услуг государственной службы, который осуществляется как непосредственно, так и при помощи общественных организаций и средств массовой информации. Контроль в условиях децентрализации управления становится более жестким (чем больше децентрализация, тем более тщательным должен быть контроль). Контроль приближается к непосредственным исполнителям и в значительной мере начинает осуществляться ими самими.
Наиболее яркими примерами успешного использования в государственной службе приемов управления коммерческих организаций в последнее время стали маркетинг и стратегическое планирование.

Выводы
1. Новые условия развития общества приводят к тому, что многие методы и приемы управления, доказавшие свою результативность в коммерческом секторе, постепенно переносятся на практику государственной службы.
2. Государственные организации характеризуются особенностями, отличающими их от частных. Эти особенности заключаются прежде всего в масштабах и качестве целей, ответственности, отчетности и оценке результатов деятельности. Поэтому не все методы и приемы управления, дающие результаты в частном секторе, могут в неизменном виде найти свое эффективное применение в государственной службе.
3. В последнее время во всем мире отмечается изменение модели управления в государственной службе, и эти изменения в целом совпадают с изменениями управления в коммерческих
организациях.

Контрольные вопросы и задания
1. В чем состоят основные особенности управления в государственной службе, отличающие его от управления в коммерческих организациях?
2. Расскажите, где (в коммерческих или некоммерческих организациях) в основном появляются новые приемы, методы и технологии управления. Почему так происходит?
3. Каковы основные элементы новой модели управления в государственной службе?

Список литературы
Виханский О.С., Наумов А.И. Менеджмент: человек, стратегия, организация, процесс: Учебник. М., 1995.
Дункан Дж.-У. Основополагающие идеи в менеджменте. Уроки основоположников управления и управленческой практики. М., 1996.
Кунц Г., О'Доннелл С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций. В 2 ч. М., 1992.
Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы управления. М., 1992.
Общий и специальный менеджмент: Учебник / Под общ. ред. АЛ.Гапоненко и А.П.Панкрухина. М., 2000.
Саймон Г., СмитбургД., Томпсон В. Менеджмент в организациях. М., 1995.