Обеспечение исполнения решений Конституционного Суда РФ включает меры, направленные как на достижение надлежащего исполнения конкретных решений, так и на создание условий надлежащего исполнения любых решений КС РФ. Некоторые меры используются на обоих направлениях. Конституционный Суд РФ, например, регулярно направляет информацию о своей деятельности иным высшим органам государственной власти, в которой дает оценку исполнения своих решений разными субъектами, выделяет имеющиеся общие и частные проблемы, предлагает правотворческие, правоприменительные, иные пути их разрешения.
Использование обеспечительных мер при исполнении конкретных конституционно-судебных решений может определяться необходимостью преодоления затруднений в их понимании, подтверждения заложенных в них позиций, создания нормативных и иных условий к их исполнению, устранения препятствий к таковому, применения средств побуждения обязанных субъектов к надлежащему исполнению решений.
Важным средством преодоления затруднений в понимании решений КС РФ являются их разъяснения самим КС РФ в процедуре отправления конституционного правосудия, а также разъяснения порядка их применения, даваемые иными высшими судами.
Подтверждение ранее высказанных позиций КС РФ относится к его исключительной компетенции и осуществляется им в своих последующих решениях. Это значимо и когда должным образом не исполняется решение КС РФ, содержащее соответствующую позицию. Так, согласно ст. 47.1 Закона о Конституционном Суде РФ КС РФ вправе рассматривать обращения в заседаниях без проведения слушаний, если оспариваемая заявителем норма, ранее признанная неконституционной постановлением КС РФ, сохраняющим силу, применена судом в конкретном деле, а подтверждение КС РФ ее неконституционности необходимо для устранения фактов нарушений конституционных прав и свобод граждан в правоприменительной практике.
Для надлежащего исполнения решений КС РФ обязанными субъектами в некоторых случаях необходимо принятие нормативных (индивидуальных) актов. Во исполнение Постановления КС РФ от 27 марта 2012 г. N 8-П по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 23 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" Президент РФ издал Указ от 12 июля 2012 г. N 970, которым до внесения соответствующих изменений в законодательство возложил на Министерство иностранных дел РФ и Федеральную службу охраны РФ обязанность обеспечения официального опубликования временно применяемых международных договоров Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан и устанавливающих иные правила, чем предусмотрены законодательством РФ. Таким образом, Указ Президента РФ определил действия МИД РФ и ФСО РФ по исполнению указанного решения КС РФ. К этому способу обеспечения относится и разъяснение ВС РФ, ВАС РФ судебной практики, направленное на раскрытие порядка применения судами новой правовой позиции КС РФ. А вот внесение названными высшими судами изменений в ранее принятые ими решения о разъяснении судебной практики, заданные принятием решения КС РФ, следует оценить как действие по непосредственному правотворческому исполнению решения последнего.
Примером устранения препятствий к исполнению решений КС РФ является внесение органами прокуратуры представлений в соответствующие ведомства об устранении нарушений закона, их обращения в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. КС РФ вправе обращать внимание органов, исполняющих его решения, на имеющиеся проблемы, высказывать свои рекомендации как посредством принятия организационных решений (принимаются им вне рамок отправления конституционного правосудия), так и в рабочем порядке.
В ряде случаев устранять препятствия, мешающие исполнению решений КС РФ, вынужден и Президент РФ. Так, в связи с тем, что после принятия Постановления КС РФ от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" органы власти Удмуртии отказались исполнить данное решение, Президент РФ издал Указ от 10 марта 1997 г. N 193, предусматривающий меры по реализации названного Постановления КС РФ. Вмешательство Президента РФ позволило пресечь незаконные действия, восстановить конституционную законность.
К числу мер пресечения, восстановления прав, направленных на обеспечение конкретных решений КС РФ, относится, например, приостановление уполномоченными органами действия актов иных органов, основанных на акте, признанном неконституционным, в том числе до истечения сроков, в течение которых последние должны отменить (пересмотреть) свои основанные на неконституционном регулировании акты. Правом приостановления (или даже отмены) актов, основанных на неконституционном регулировании, могут наделяться органы, вышестоящие по отношению к органам, принявшим соответствующие акты.
Крайняя форма реагирования на неисполнение, ненадлежащее исполнение, воспрепятствование исполнению решений КС РФ - применение мер ответственности к нарушителям. В числе таких мер - роспуск законодательного органа субъекта РФ, отрешение от должности Президента РФ, глав субъектов РФ. Следует обратить внимание, что федеральное законодательство пока не предусматривает меры конституционно-правовой ответственности за указанные нарушения для палат Федерального Собрания.
Создание условий надлежащего исполнения любых решений Конституционного Суда РФ имеет правотворческую, правоприменительную и контрольную составляющие. К первой относится совершенствование законодательства об исполнении решений КС РФ. Ко второй - меры по оптимизации исполнения решений КС РФ разными субъектами, в том числе по согласованию их усилий.
Качественное исполнение решений КС РФ предполагает разработку системы выявления и учета правовых позиций КС РФ. Постоянный анализ и учет правовых позиций КС РФ - обязанность всех правотворческих и правоприменительных органов. В КС РФ сформирован банк указанных позиций, размещенный в электронном виде на внутреннем портале КС РФ и постоянно поддерживаемый аппаратом КС РФ в актуальном состоянии. В перспективе этот информационный банк следует также разместить на официальном сайте КС РФ с тем, чтобы им могли пользоваться те субъекты, которые отвечают за исполнение решений КС РФ.
Важное значение имеет методическое обеспечение деятельности субъектов, отвечающих за исполнение решений КС РФ. Такую работу в области подготовки разными ведомствами проектов федеральных законов для их внесения в Государственную Думу Правительством РФ выполняет Минюст России. Он отвечает также за планирование этой работы и является ее главным координатором.
В работе по обеспечению исполнения решений КС РФ необходимо взаимодействие разных ведомств. Так, КС РФ регулярно направляет в Государственную Думу и Правительство РФ перечень решений Суда, требующих изменения федерального законодательства. Те, в свою очередь, информируют КС РФ о ходе работы по исполнению его решений. В работе по координации исполнения решений КС РФ активное участие принимает Совет Федерации, его Комитет по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества. КС РФ взаимодействует с Минюстом России, отвечающим за постоянное поддержание в актуальном состоянии данных о решениях КС РФ, требующих исполнения, и о состоянии их исполнения.
Исполнение решений Конституционного Суда РФ является объектом внешнего и внутреннего контроля ряда субъектов. Внутренний (внутриведомственный) контроль исполнения решений КС РФ осуществляют органы и должностные лица, отвечающие за принятие, изменение актов, признанных полностью или частично неконституционными. Внешний контроль обеспечивает сам КС РФ (его Секретариат), органы прокуратуры, юстиции. В частности, согласно § 67 Регламента Конституционного Суда РФ Секретариат систематически анализирует состояние дел по исполнению решений КС РФ, причины неисполнения или ненадлежащего исполнения этих решений. Он представляет КС РФ годовые информационно-аналитические отчеты об исполнении решений КС РФ, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства.
Минюст России проводит мониторинг правоприменения в Российской Федерации, в том числе в целях выполнения решений КС РФ. Он ежегодно разрабатывает проект плана мониторинга, при составлении которого учитываются решения и предложения КС РФ. Минюст России вносит проект плана мониторинга ежегодно до 1 августа в Правительство РФ, которое утверждает данный план до 1 сентября текущего года. На основе докладов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ о результатах мониторинга, осуществленного ими в предыдущем году, и других материалов Минюст России подготавливает проект доклада Президенту РФ о результатах мониторинга и предложения к плану законопроектной деятельности Правительства РФ. Такой доклад Правительство РФ ежегодно представляет Президенту РФ до 1 сентября текущего года.
Важным аспектом взаимодействия Минюста России и Конституционного Суда РФ должен стать вопрос о снятии Минюстом с контроля исполненных решений КС РФ. Такое решение, как представляется, может приниматься только с согласия Конституционного Суда РФ. Соответственно, названное взаимодействие необходимо ввести в нормативные рамки.
В завершение отметим, что в настоящее время в области исполнения решений КС РФ на первый план выходит проблема качества такого исполнения. Для ее решения необходима основательная проработка вопроса о критериях эффективного исполнения конституционно-судебных решений, прежде всего таких, которые позволяют оценить качество вводимых в действие нормативных правовых актов и качество работы отдельных субъектов, отвечающих как за непосредственное исполнение решений КС РФ, так и за поддержание в рабочем состоянии механизма такого исполнения.
